花曉寅

(中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院,江蘇徐州210008)

我國行政倫理困境原因及出路

花曉寅

(中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院,江蘇徐州210008)

在現(xiàn)代社會(huì)中,由于社會(huì)多元價(jià)值化的存在,導(dǎo)致公共行政領(lǐng)域價(jià)值的多元化,行政人員作為多種角色的扮演者在面臨各種相互沖突的行政道德價(jià)值時(shí),必須做出相應(yīng)責(zé)任的抉擇,擺脫困境。

倫理困境;行政人員;價(jià)值

一、行政倫理困境內(nèi)涵

美國社會(huì)工作協(xié)會(huì)(NASW)倫理守則(1996)修訂委員會(huì)主席Frederic G·Reamer曾給倫理困境下過一個(gè)定義:“所謂倫理的困境是當(dāng)專業(yè)核心價(jià)值中對專業(yè)人員要求的責(zé)任與義務(wù)發(fā)生相互沖突的情形;而社會(huì)工作者必須決定何種價(jià)值要優(yōu)先考量。”[1]在現(xiàn)今社會(huì),由于社會(huì)價(jià)值的多元化,行政人員承擔(dān)著多種角色,既是公民的雇員,同時(shí)又是特定政府組織的成員。雙重的身份帶來不同的責(zé)任,在面臨責(zé)任相互沖突的過程中,往往會(huì)陷入“做了你要下地獄,不做你也要下地獄”的困境中,需要進(jìn)行抉擇,而這種選擇并不是簡單的善惡之間的選擇,而是在多種善之間、多重義務(wù)或責(zé)任之間的抉擇。我國學(xué)者田姝曾指出我國政府機(jī)關(guān)及其行政人員的六種倫理困境:[2]一是‘官念’普遍存在;二是政府包攬一切的現(xiàn)狀在各地仍不同程度的存在;三是‘替民決策’的行政運(yùn)作機(jī)制慣性依然存在;四是‘對上負(fù)責(zé)’的行政模式廣泛存在;五是重‘管理’輕‘服務(wù)’的機(jī)關(guān)文化傳統(tǒng)大行其道;六是‘官大于民’的社會(huì)心態(tài)普遍存在。本文主要從權(quán)力分配與運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)、自身職責(zé)等方面來論述,從行政倫理失范的表現(xiàn)上深入探討了困境的現(xiàn)狀。

二、行政倫理困境產(chǎn)生的原因

那么,在出現(xiàn)了這些倫理困境后,我們首先應(yīng)該要清楚是什么原因?qū)е铝诉@一現(xiàn)狀。由于我國正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期,舊的體制和思想并沒能完全去除,而新的思想又不能盡快融入,所以行政人員遭遇行政倫理困境的原因也呈現(xiàn)出多方面性,具體主要包括:

(一)人性假說的驅(qū)動(dòng)

人性假說是倫理規(guī)范的前提。由于中西文化的差異導(dǎo)致了對人性認(rèn)知的偏差。在人性假說上,西方文化對人性的認(rèn)識(shí)基本上是“性惡論”的。西方基督教文化一直把人看作是有“原罪”的人,把人看作是“經(jīng)濟(jì)人”。這種行政倫理觀用在行政倫理建設(shè)上就表現(xiàn)為對人的道德期望保持冷靜和審慎態(tài)度,重視用制度來約束行政人員,通過他律來強(qiáng)化自律。而我國自古就是個(gè)人情占據(jù)主導(dǎo)地位的國度,在對人性的假設(shè)上,我國的儒家思想是以“人性本善”為主流的。如《孟子·告子上》曰:“惻隱之心,人皆有之;羞惡之心,人皆有之;恭敬之心,人皆有之;是非之心,人皆有之。惻隱之心,仁也;羞惡之心,義也;恭敬之心,禮也;是非之心,智也。仁義禮智非由外鑠我也,我固有之也?！痹诿献又蟮娜寮抑髁魉枷肜?性善論占據(jù)著主導(dǎo)地位。并受其影響,“道德人”這種人性認(rèn)識(shí)根深蒂固,人們對人性的自覺期望很高。這種行政倫理觀則體現(xiàn)在行政倫理建設(shè)方式上,“重在研究怎樣把道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為內(nèi)心的自覺行動(dòng),通過文件傳閱、會(huì)議學(xué)習(xí)、榜樣模范等來使行政人員達(dá)到廉潔自律?！盵3]這樣容易產(chǎn)生一種錯(cuò)位,就是“政府本位要求公民去適應(yīng)和服從政府和公務(wù)人員的管理,而不是要求自己去適應(yīng)和方便廣大公眾。它還導(dǎo)致了一種行政實(shí)踐評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的倒錯(cuò),凡是適應(yīng)政府行政組織系統(tǒng)的就是善的,反之就是惡的?！盵4](P60)社會(huì)公眾對于行政人員的道德給予很高的期望,希望他們能夠全心全意為人民服務(wù),而就是這種錯(cuò)位導(dǎo)致了行政人員在面對個(gè)人利益時(shí)與公共利益間產(chǎn)生了利益沖突,陷入了兩者間的困境中。

(二)傳統(tǒng)行政體制的影響

“傳統(tǒng)行政體制的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面,即政府職能交錯(cuò)和科層制層級(jí)過多所造成的問題?！盵5]在政府職能結(jié)構(gòu)中,職能責(zé)任關(guān)系主要是指不同的管理職能該由誰來行使及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分問題。但在很多情況下,很多職能部門之間的責(zé)任并不清。這種多頭領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)致了政府部門職能交叉、職責(zé)不清的情況屢見不鮮,從而易造成權(quán)利沖突,使行政人員淪入權(quán)力的困境中。

此外,由于科層制層級(jí)過多,行政人員不得不投入更多的精力到組織內(nèi)部,保證組織上下的層層傳遞、信息的溝通,限制了行政人員工作的范圍,進(jìn)而與公民接近的機(jī)會(huì)也越來越少,對公民需求的回應(yīng)性也隨之減弱。在科層制的體制下,行政人員面臨的一對一的領(lǐng)導(dǎo)模式,直接面對上級(jí)的控制,必須對上級(jí)負(fù)責(zé),從而使自身成為上級(jí)的受托人。但是根據(jù)法律的規(guī)定,國家公務(wù)員又是公民的受托人。因此,行政人員就面臨著兩種受托人身份的考驗(yàn):是向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé),還是向公民負(fù)責(zé)。

(三)后現(xiàn)代價(jià)值觀的影響

20世紀(jì)60年代來,在當(dāng)代西方崛起了后現(xiàn)代主義思潮,“通過對科學(xué)主義、基礎(chǔ)主義、整體主義、本質(zhì)主義、偏狹性的全面轟擊而提出了‘去中心化’、文本主義、解構(gòu)主義、符號(hào)主義等的明確主張,進(jìn)而宣告?zhèn)ト藭r(shí)代的消亡以及絕對權(quán)威的絕對死亡?！盵6]我國正處在現(xiàn)代向后現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型時(shí)期,兩者間的沖突不斷加劇,這種狀態(tài)導(dǎo)致行政人員總覺得自己生活在一種相對主義的和缺乏準(zhǔn)則的狀態(tài)中,結(jié)果就是“什么都行,也什么都不行”。新舊道德觀念和評價(jià)體系的交接的間斷,使社會(huì)中缺乏一種相對權(quán)威的、占據(jù)主導(dǎo)地位的標(biāo)準(zhǔn),致使行政人員在具體行政行為選擇中難以找到平衡的標(biāo)準(zhǔn),從而致使部分行政人員在面對自身職責(zé)以及個(gè)人私利間缺乏道德價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn),受制于其中的倫理困境之中。

(四)監(jiān)督和制約機(jī)制的匱乏

我國的傳統(tǒng)道德一直認(rèn)為人性的無私無欲,“強(qiáng)調(diào)利他最大化,在行政倫理建設(shè)上過于從精神層面宣教而忽視從制度層面構(gòu)建運(yùn)作規(guī)范機(jī)制;過于看重自律而忽視他律,使得對行政人的要求只限于軟約束而缺乏硬約束?！盵7]政府機(jī)關(guān)及行政人員也都反復(fù)宣稱要對公共利益負(fù)責(zé),然而真正落實(shí)到制度上、行動(dòng)上的措施少之又少,缺乏相應(yīng)的制度保證。在實(shí)際的情況下,行政人員更多的是向上級(jí)負(fù)責(zé),而不是法律機(jī)制上的公民負(fù)責(zé)。在對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約上也無法適應(yīng)社會(huì)的需求,至今沒有一部有關(guān)行政人員的“倫理道德法”,沒有完整的行政人員道德建設(shè)法律體系。這些都集中體現(xiàn)在監(jiān)督力度上的薄弱,比如監(jiān)督的形式化、表面化;事后監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于前中期監(jiān)督;對主要干部監(jiān)督過少等等。正是由于監(jiān)督和約束機(jī)制的缺乏,賦予了行政人員濫用權(quán)力的資本,易陷入權(quán)力沖突的倫理困境的深淵。

三、擺脫倫理困境的出路

關(guān)于行政倫理的困境對策,國內(nèi)的很多學(xué)者已經(jīng)做了不同解釋。國內(nèi)學(xué)者如王偉教授、馮益謙教授等基本上都是從如何處理好行為選擇中的目的與手段關(guān)系、如何看待行為選擇中的功利價(jià)值以及如何對待倫理妥協(xié)的角度來分析論證的,認(rèn)為如果行政人員能夠準(zhǔn)確地把握這三點(diǎn),就能有效地化解倫理困境。[8]傅芬則提出了共同協(xié)調(diào)的系統(tǒng)模型,指出首先要獲得政治的支持,政治支持是前提條件。然后建立起法制框架,主要指倫理立法;其次,要加強(qiáng)組織制度的建設(shè),包括責(zé)任機(jī)制和教育培訓(xùn)機(jī)制等;再次,是要加強(qiáng)組織文化建設(shè);最后通過公民參與的方式,以達(dá)到增強(qiáng)行政人員的內(nèi)在德性,引導(dǎo)其做出負(fù)責(zé)任的行政行為選擇。美國行政學(xué)家特里·L·庫珀在提出了主觀責(zé)任與客觀責(zé)任的基礎(chǔ)上,提出了解決倫理困境的兩種方法,即外部控制與內(nèi)部控制。外部控制指外在于個(gè)體的、強(qiáng)加在個(gè)體身上的制度體系,諸如倫理規(guī)范和倫理立法;內(nèi)部控制指職業(yè)價(jià)值觀、行政道德教化和道德自律等,以期行政人員在社會(huì)化的過程中將這些行政道德內(nèi)化為自己的價(jià)值觀,并從管理學(xué)的角度探討了兩者結(jié)合的重要性,以兩種方法的綜合運(yùn)用來達(dá)到幫助行政人員走出行為選擇的倫理困境,實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)任行政的目的。[9](P121-123)

綜上所述,可以將學(xué)者們探討解決責(zé)任沖突的對策歸納為“環(huán)境”、“原則”和“措施”三大方面。從組織制度、組織文化等宏觀層面來分析問題,是一種宏觀環(huán)境的分析。但是這種論述過于寬泛,操作起來也有較大難度,只能作為解決責(zé)任沖突的一個(gè)指導(dǎo)方向。從如何處理好行為選擇中的目的與手段關(guān)系、如何看待行為選擇中的功利價(jià)值、如何對待倫理妥協(xié)等原則,來闡述行政人員如何解決所面臨的倫理困境問題。這實(shí)際上是一種有益的“原則”,較“環(huán)境”的方法在可操作性上顯得更進(jìn)一步。而庫珀提出的“內(nèi)部控制”和“外部控制”結(jié)合,在實(shí)踐性上更具有可行性和實(shí)踐性。具體而言,主要包括:

(一)外部控制

1.加強(qiáng)行政倫理立法及制度化。行政倫理法制化就是把基本的、普遍的道德倫理上升為制度,以明確的形式公之于眾。目前西方國家行政倫理法制化已成為一種趨勢,以美國較為突出:[10]1958年美國國會(huì)通過《政府工作人員倫理準(zhǔn)則》,為所有政府雇員包括官員制定了內(nèi)容廣泛的道德規(guī)范;1978年通過《政府行為倫理法案》,規(guī)定了政府部門中的工作人員都必須做到的十個(gè)方面的要求;1989年又通過《政府行為倫理改革法案》;1992年美國政府頒布了內(nèi)容更詳細(xì)、操作性更強(qiáng)的《行政部門雇員倫理行為準(zhǔn)則》。我國2005年1月由中共中央通過并頒布了《建立健全教育制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》,提出了建設(shè)行政倫理法規(guī)體系的任務(wù),但總的來看目前還沒有行政倫理立法。以行政人職業(yè)道德為基礎(chǔ)的行政職業(yè)倫理法規(guī)也有待加強(qiáng),從而增強(qiáng)職業(yè)道德的強(qiáng)制力。

2.加大公眾對行政活動(dòng)的輿論與監(jiān)督。我國是一個(gè)社會(huì)主義國家、人民當(dāng)家作主的國家,因此公民不僅僅是行政主體輸出方面的被動(dòng)接受者,而且在輸入與輸出的雙向都應(yīng)該是積極的參與者。公民應(yīng)積極組織社會(huì)輿論的平臺(tái),在平臺(tái)中使政府行為透明化,真實(shí)、正確的表達(dá)了整個(gè)社會(huì)集體中絕大多數(shù)人的愿望和意志,因此輿論監(jiān)督為行政活動(dòng)能更好的在陽光下運(yùn)行提供了無形的道德秩序規(guī)范,起到很好的控制作用。

(二)內(nèi)部控制

1.增加對公務(wù)員倫理價(jià)值的引導(dǎo)。由于公務(wù)員倫理困境產(chǎn)生的根源是不同的價(jià)值觀造成的,因此我們需要通過形式多樣的教育方式在一定程度上影響公務(wù)員的價(jià)值觀,使公務(wù)員的價(jià)值觀重新落實(shí)到“為人民服務(wù)”中去,更大程度傾向于“公共人”角色。注重對公務(wù)員的行政倫理教育,樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀及權(quán)力觀,在思想上抵制各種蠱惑,在行動(dòng)上積極參與社會(huì)服務(wù),鍛煉出堅(jiān)強(qiáng)的意志力并逐漸養(yǎng)成習(xí)慣。比如,黨中央提出的“權(quán)為民所用,情為民所系,利為民所謀”等以共同的價(jià)值尺度,引導(dǎo)和幫助實(shí)現(xiàn)自我約束、提升境界,協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系,化解各種矛盾。

2.慎用行政實(shí)踐中的倫理性妥協(xié)。倫理妥協(xié)是一種特殊的行政行為,是選擇迫不得已的手段以擺脫倫理困境的活動(dòng),其本身并無對錯(cuò)善惡之分,當(dāng)妥協(xié)可以被作為一種精神品格來評價(jià)時(shí),它的關(guān)鍵性要素在于妥協(xié)作為一個(gè)動(dòng)詞所指向的對象,即妥協(xié)者在什么情境下妥協(xié),是考量妥協(xié)行為是非的標(biāo)尺,考量要遵循“最小惡果”原則。在這種特定的情況下,“最小的惡”起著調(diào)節(jié)各種不良行政環(huán)境的特殊作用,其主要倫理價(jià)值在于表明行政妥協(xié)在原則上是允許的,以及在何種情況下做出何種程度的行政倫理妥協(xié)。需要注意的是,倫理妥協(xié)只是一種特定情形下的權(quán)宜之計(jì),不應(yīng)被泛化為一種普遍的行為選擇模式。

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花曉寅(1986-),男,中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院行政管理專業(yè)研究生,主要從事公務(wù)員行政倫理困境研究。