馮 果,袁 康

(武漢大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430072)

后危機(jī)時(shí)期金融監(jiān)管之反思與變革

馮 果,袁 康

(武漢大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430072)

各國(guó)在經(jīng)歷了全球性金融危機(jī)后紛紛強(qiáng)化金融監(jiān)管,通過(guò)變革尋求出路。美國(guó)大力進(jìn)行金融改革,通過(guò)整合與優(yōu)化監(jiān)管體制、強(qiáng)化金融消費(fèi)者保護(hù)、實(shí)施全面監(jiān)管等措施力圖擺脫危機(jī)。這些措施體現(xiàn)了美國(guó)當(dāng)局金融監(jiān)管理念的變化,也顯示了后危機(jī)時(shí)代金融監(jiān)管的基本發(fā)展趨勢(shì)。中國(guó)應(yīng)以人為鑒未雨綢繆,及時(shí)反思和檢討傳統(tǒng)監(jiān)管理念并對(duì)其進(jìn)行更新和重塑,在金融監(jiān)管體制上強(qiáng)化協(xié)調(diào)與配合,在金融監(jiān)管方法上側(cè)重金融活動(dòng)和金融監(jiān)管的實(shí)際效果,在監(jiān)管范圍上實(shí)現(xiàn)全領(lǐng)域、全過(guò)程和全參與者的覆蓋,以實(shí)現(xiàn)金融安全和市場(chǎng)穩(wěn)定。

金融監(jiān)管;體制;方法;范圍

美國(guó)次貸危機(jī)傳導(dǎo)產(chǎn)生的全球性金融危機(jī)使全世界至今仍心有余悸,各國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)痛定思痛,開(kāi)始對(duì)金融危機(jī)的肇因譬如奉行自由主義致使監(jiān)管缺位、盲目追求金融創(chuàng)新導(dǎo)致高杠桿比率的金融衍生工具泛濫、風(fēng)險(xiǎn)提示不足導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)積聚、投資者權(quán)益保護(hù)不足引發(fā)市場(chǎng)秩序混亂等進(jìn)行反思。世界各國(guó)已紛紛吸取危機(jī)的教訓(xùn),開(kāi)始對(duì)傳統(tǒng)金融監(jiān)管進(jìn)行反思并進(jìn)行強(qiáng)有力的金融改革以尋求出路。

在這場(chǎng)改革風(fēng)潮中尤以作為危機(jī)重災(zāi)區(qū)的美國(guó)最為引人注目。奧巴馬政府通過(guò)發(fā)布《金融監(jiān)管改革白皮書(shū)》[1]、簽署《2010華爾街改革和金融消費(fèi)者保護(hù)法案》等一列措施,重新整合和優(yōu)化了美國(guó)的金融監(jiān)管體制,強(qiáng)化對(duì)場(chǎng)外衍生品交易這一灰色地帶的監(jiān)管以及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范,更加重視對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。美國(guó)這套金融監(jiān)管改革組合拳,標(biāo)志著奉行從嚴(yán)監(jiān)管、全面監(jiān)管、穩(wěn)健監(jiān)管的安全至上的金融監(jiān)管在后危機(jī)時(shí)期逐漸成為主流。

在金融監(jiān)管?chē)?guó)際合作不斷深化的背景下,吸收借鑒外國(guó)金融監(jiān)管的新經(jīng)驗(yàn)對(duì)于提高中國(guó)金融監(jiān)管水平、維護(hù)中國(guó)金融穩(wěn)定具有重要意義。筆者旨在探究美國(guó)金融監(jiān)管改革各項(xiàng)舉措背后所體現(xiàn)的變化,分析金融監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì),結(jié)合中國(guó)金融現(xiàn)狀對(duì)中國(guó)既有經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行檢討,并就中國(guó)金融監(jiān)管制度的重構(gòu)提出一些看法。

一、監(jiān)管體制的選擇:縱向監(jiān)管升級(jí)為軸式監(jiān)管

《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》頒布以后,美國(guó)應(yīng)對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)形成了介于縱向監(jiān)管與統(tǒng)一監(jiān)管之間的“傘狀監(jiān)管”模式,美聯(lián)儲(chǔ)作為金融控股公司監(jiān)管者處于傘尖,負(fù)責(zé)評(píng)估和監(jiān)控金融控股公司的整體經(jīng)營(yíng),其他行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)各自負(fù)責(zé)的金融行業(yè)進(jìn)行縱向監(jiān)管。這一監(jiān)管模式在歷史上發(fā)揮了較好的作用,曾經(jīng)一度被認(rèn)為是最完美的監(jiān)管模式。但是在監(jiān)管體制的自然進(jìn)化過(guò)程中,美國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)日益臃腫,逐漸發(fā)展成為“雙線(xiàn)多頭”的監(jiān)管體制,即聯(lián)邦和州政府雙線(xiàn)負(fù)責(zé),美聯(lián)儲(chǔ)、證券交易委員會(huì)、貨幣監(jiān)理署、全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管者協(xié)會(huì)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)分頭負(fù)責(zé)的監(jiān)管模式。盡管這一模式較好地實(shí)現(xiàn)了專(zhuān)業(yè)化分工,但是美聯(lián)儲(chǔ)的傘尖功能逐漸被削弱,各監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏溝通與協(xié)調(diào),整個(gè)監(jiān)管體系產(chǎn)生了監(jiān)管范圍的交叉和重疊,出現(xiàn)了監(jiān)管真空與疏漏,混業(yè)監(jiān)管模式名具而實(shí)未至。在變化多樣的金融創(chuàng)新和層出不窮的衍生工具泛濫的背景下,這種“雙線(xiàn)多頭”監(jiān)管模式因其僵化與刻板而漏洞百出,終于沒(méi)能抵御次貸危機(jī)的爆發(fā)。

為了改進(jìn)和優(yōu)化美國(guó)金融監(jiān)管體制,奧巴馬政府在《金融監(jiān)管改革白皮書(shū)》設(shè)想擴(kuò)大美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)限,強(qiáng)化其對(duì)規(guī)模巨大的尤其是其破產(chǎn)將引致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融控股公司 (Too Big to Fail Financial Holding Companies,T BTF FHCs)的監(jiān)管功能,同時(shí)設(shè)立金融服務(wù)監(jiān)督委員會(huì) (Financial Service Oversight Council,FSOC),推動(dòng)聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的溝通與協(xié)調(diào),促進(jìn)信息共享與聯(lián)動(dòng)①。美聯(lián)儲(chǔ)和即將設(shè)立的 FSOC實(shí)現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)管 (Consolidated Supervision and Regulation),共同保障金融穩(wěn)定。此外,《白皮書(shū)》還重新分配了相關(guān)金融監(jiān)管權(quán)限,試圖避免權(quán)責(zé)不清的窘?jīng)r,消除監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白。

盡管有聲音質(zhì)疑《白皮書(shū)》的改革計(jì)劃并無(wú)實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容,并未改變?cè)斜O(jiān)管模式,依然無(wú)法適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的高難度的監(jiān)管任務(wù)[2],但是筆者認(rèn)為,美國(guó)傘狀模式失敗的原因乃在于美聯(lián)儲(chǔ)并無(wú)高于聯(lián)邦其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力,無(wú)法領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)其他監(jiān)管部門(mén)的權(quán)限,故而美聯(lián)儲(chǔ)傘尖地位成為鏡花水月、空中樓閣,進(jìn)而導(dǎo)致各監(jiān)管部門(mén)無(wú)法有效分配監(jiān)管權(quán)限致使監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白的產(chǎn)生。而《白皮書(shū)》改革計(jì)劃中設(shè)置的 FSOC作為高于各監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),將有效地整合各監(jiān)管部門(mén)的功能,便于形成合力,實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管部門(mén)在 FSOC的協(xié)調(diào)下對(duì)整個(gè)金融體系的運(yùn)行進(jìn)行良好有效的監(jiān)管。

結(jié)合美國(guó)金融監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn),檢視中國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管模式,筆者認(rèn)為有必要未雨綢繆,根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況盡早對(duì)中國(guó)當(dāng)前的監(jiān)管模式進(jìn)行優(yōu)化,通過(guò)調(diào)整金融監(jiān)管模式,適應(yīng)中國(guó)當(dāng)前金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)一步深化但分業(yè)經(jīng)營(yíng)依然存在的現(xiàn)實(shí)背景,從而達(dá)到既能有效對(duì)各具體金融行業(yè)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管,又能應(yīng)對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)要求的綜合性監(jiān)管的效果。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo),可行的模式便是批判性地借鑒美國(guó)當(dāng)前的改革成果,一方面在“一行三會(huì)”之上設(shè)立一個(gè)綜合型的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管部門(mén)運(yùn)行的一個(gè)軸心,引導(dǎo)和協(xié)調(diào)整個(gè)金融監(jiān)管體系平穩(wěn)良好地運(yùn)轉(zhuǎn),避免縱向監(jiān)管造成的監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空,另一方面要防止出現(xiàn)監(jiān)管部門(mén)龐雜臃腫、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象,從而使各專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管部門(mén)在綜合型監(jiān)管部門(mén)或議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的軸心作用下實(shí)現(xiàn)對(duì)金融活動(dòng)的良好監(jiān)管。這一監(jiān)管模式,筆者謂之為“軸式監(jiān)管”。“軸式監(jiān)管”與美國(guó)“傘狀監(jiān)管”模式有類(lèi)似之處,但摒棄了美國(guó)模式“雙重多頭”的弊端,遵循精簡(jiǎn)效能原則,各機(jī)構(gòu)職能相對(duì)獨(dú)立與明晰,能夠較好地實(shí)現(xiàn)各專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在綜合型機(jī)構(gòu)這個(gè)“軸”的帶動(dòng)和協(xié)調(diào)下,密切配合與協(xié)作,實(shí)現(xiàn)更加有效的金融監(jiān)管。軸式監(jiān)管最大的特點(diǎn)在于起協(xié)調(diào)作用的“軸心”機(jī)構(gòu),更加強(qiáng)調(diào)在軸的協(xié)調(diào)下的配合。

軸式監(jiān)管是適應(yīng)全面監(jiān)管需求、提高監(jiān)管效率的有效監(jiān)管模式,其產(chǎn)生背景和使命是高度統(tǒng)一的,具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)和大型金融控股公司出現(xiàn)的形勢(shì)

盡管中國(guó)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)剛剛起步,但已呈現(xiàn)出星火燎原之勢(shì)。綜觀整個(gè)金融行業(yè),大型金融控股公司如平安、中信等金融集團(tuán)已初具規(guī)模,且越來(lái)越多的金融企業(yè)開(kāi)始在混業(yè)經(jīng)營(yíng)上大步前進(jìn),甚至有大型企業(yè)如中國(guó)移動(dòng)等也在探索產(chǎn)融結(jié)合的新路子。在某種意義上,中國(guó)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的基本格局即將實(shí)現(xiàn),大型金融控股公司數(shù)量將越來(lái)越多,規(guī)模將越來(lái)越大。但是當(dāng)前在中國(guó)現(xiàn)有監(jiān)管體制之下,并無(wú)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)金融控股公司的監(jiān)管,也就是說(shuō),盡管金融控股公司的各子公司會(huì)在其專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)上受到諸如銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管,但是金融控股公司本身并不會(huì)受到某一專(zhuān)門(mén)監(jiān)管部門(mén)的全面制約,各監(jiān)管部門(mén)在缺乏良好溝通與協(xié)調(diào)的情況下亦無(wú)法對(duì)金融控股公司實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。因此,針對(duì)金融控股公司的特點(diǎn)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管部門(mén)或者建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制,是對(duì)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)行全面監(jiān)管,防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的必要手段。

軸式監(jiān)管體制中設(shè)計(jì)的“軸心”,正是對(duì)應(yīng)金融控股公司的控股地位,在各專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管部門(mén)對(duì)從事各具體金融行業(yè)的子公司進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí),對(duì)金融控股公司的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管,繼而實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)金融行業(yè)全面、無(wú)縫、有效的監(jiān)管。這個(gè)軸心的設(shè)置應(yīng)借鑒美國(guó)的教訓(xùn),在級(jí)別上應(yīng)該高于各專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管部門(mén),確保其協(xié)調(diào)能力和軸心作用。至于軸心部門(mén)的具體形式,既可以是常設(shè)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),也可以是在國(guó)務(wù)院下設(shè)置的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為,比較合理的方案是設(shè)立由負(fù)責(zé)金融產(chǎn)業(yè)的副總理牽頭,各監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)人參加的金融安全委員會(huì)②。只有充分認(rèn)識(shí)并良好應(yīng)對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)狀況,并積極反映為監(jiān)管體制的優(yōu)化,才能使金融監(jiān)管真正做到與時(shí)俱進(jìn)。

(二)推動(dòng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)型

伴隨著金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的進(jìn)一步深化,各金融機(jī)構(gòu)在其具體業(yè)務(wù)及功能上的分野日益模糊,各監(jiān)管部門(mén)單純依據(jù)對(duì)特定行業(yè)的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能劃分來(lái)實(shí)施監(jiān)管已不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管需求,監(jiān)管部門(mén)亟需突破金融機(jī)構(gòu)的局限,轉(zhuǎn)而以各金融活動(dòng)的功能作為判斷該金融活動(dòng)是否屬于其監(jiān)管范圍的標(biāo)準(zhǔn),即從機(jī)構(gòu)監(jiān)管 (Institutional Regulation)轉(zhuǎn)型為功能監(jiān)管 (Functional Regulation)。所謂功能監(jiān)管指按照金融功能來(lái)劃分金融監(jiān)管領(lǐng)域,即對(duì)相同的金融服務(wù)制定相同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),而不管經(jīng)營(yíng)這類(lèi)金融業(yè)務(wù)的具體機(jī)構(gòu)是什么。功能監(jiān)管的基本理由在于金融體系的基本功能比實(shí)現(xiàn)這些基本功能的制度結(jié)構(gòu)更加穩(wěn)定,也就是說(shuō)雖然金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍不斷變化且相互交叉,但具體業(yè)務(wù)所要實(shí)現(xiàn)的基本金融服務(wù)仍然是清晰的[3]。申言之,功能監(jiān)管更能在紛繁復(fù)雜且形式多樣的金融活動(dòng)中準(zhǔn)確把握各監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管內(nèi)容,是在混業(yè)經(jīng)營(yíng)背景下實(shí)現(xiàn)有效金融監(jiān)管的必由之路。因此,必須盡快實(shí)現(xiàn)由機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)型,使各監(jiān)管部門(mén)能夠突破僵化的行業(yè)區(qū)分,圍繞軸心運(yùn)轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)全方位無(wú)縫監(jiān)管。

但是,真正實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)型并非易事。以美國(guó)為例,盡管《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》提出功能監(jiān)管的概念,但在實(shí)踐中依然保持著各監(jiān)管部門(mén)對(duì)各金融行業(yè)的分別監(jiān)管,監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空依然存在。究其原因,筆者認(rèn)為乃是缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。設(shè)想各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管范圍和監(jiān)管內(nèi)容上出現(xiàn)管轄權(quán)爭(zhēng)議的時(shí)候,協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及時(shí)解決糾紛,明確責(zé)任,就不會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空,無(wú)縫監(jiān)管就真正得到實(shí)現(xiàn)。在中國(guó)向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中,應(yīng)該吸取美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),淡化各監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管領(lǐng)域的分野,在保有各自專(zhuān)業(yè)性和針對(duì)性的基礎(chǔ)上,在綜合性機(jī)構(gòu)這一“軸心”的協(xié)調(diào)保障下,針對(duì)金融功能實(shí)現(xiàn)積極有效監(jiān)管,更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的功能性監(jiān)管,確保軸式監(jiān)管模式的良好運(yùn)行。

(三)促進(jìn)金融監(jiān)管的社會(huì)化與層次化

金融監(jiān)管主體角色的確定,是金融監(jiān)管體制需要更新和重構(gòu)的重要內(nèi)容,金融監(jiān)管主體的重新界定,將有力地促進(jìn)金融監(jiān)管的職能與責(zé)任得到更加明確的分配。筆者認(rèn)為,在監(jiān)管主體定位中,尤其需要突破的應(yīng)當(dāng)是社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)概念的提出與社會(huì)監(jiān)管理念的引入。社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是指除政府部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì)以外,以中介機(jī)構(gòu)和新聞媒體等為代表的承擔(dān)金融監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)。推動(dòng)上述社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與金融監(jiān)管,是促進(jìn)金融監(jiān)管的層次化與社會(huì)化不可或缺的一個(gè)重要內(nèi)容。

在美國(guó)次貸危機(jī)中,信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和新聞媒體等社會(huì)機(jī)構(gòu)的幫兇角色給我們留下了慘痛的教訓(xùn),這些機(jī)構(gòu)不僅沒(méi)有合理提示風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融秩序,反而提高衍生證券的信用評(píng)級(jí),為高風(fēng)險(xiǎn)劣質(zhì)證券作虛假宣傳,造成了風(fēng)險(xiǎn)的累積,為危機(jī)的爆發(fā)埋下了禍根。實(shí)際上,中介機(jī)構(gòu)、新聞媒體等社會(huì)機(jī)構(gòu)并非單純的市場(chǎng)營(yíng)利主體,其應(yīng)具有相應(yīng)的社會(huì)公共服務(wù)職能,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保證其提供的中介服務(wù)和發(fā)布的信息客觀、真實(shí)的義務(wù),擔(dān)負(fù)相應(yīng)的間接監(jiān)管職能,彌補(bǔ)政府監(jiān)管和行業(yè)自律在效率上和專(zhuān)業(yè)性上的缺陷。筆者認(rèn)為,有必要通過(guò)相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制,促使社會(huì)機(jī)構(gòu)直接或間接參與到金融監(jiān)管中來(lái),從而實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的社會(huì)化,增加金融監(jiān)管的力量,更加有效地實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管。

隨著中介機(jī)構(gòu)、新聞媒體社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)角色的定位,形成了全方位、多層次、體系化的軸式金融監(jiān)管體制?！拜S式監(jiān)管”除圍繞“軸心”運(yùn)作之外,最突出的特點(diǎn)就是軸心外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的多層次結(jié)構(gòu)。即在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之外,有一行三會(huì)的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu),這是第一個(gè)層次;第二個(gè)層次是證券交易所、行業(yè)協(xié)會(huì)等自律監(jiān)管機(jī)構(gòu);第三個(gè)層次是新聞媒體、中介機(jī)構(gòu)等社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由此形成一個(gè)全方位、多層次、體系化的圍繞綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)這個(gè)軸心參與的金融監(jiān)管,以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)互動(dòng)與協(xié)調(diào)配合的監(jiān)管體制。

二、監(jiān)管方法的革新:行為監(jiān)管轉(zhuǎn)型為效果監(jiān)管

傳統(tǒng)金融監(jiān)管將注意力集中于金融活動(dòng)的合規(guī)性,即考量金融機(jī)構(gòu)的具體行為是否符合監(jiān)管規(guī)則的規(guī)定,往往容易導(dǎo)致金融監(jiān)管的機(jī)械與僵化。單純追求金融機(jī)構(gòu)的行為規(guī)范,忽視金融活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序和金融穩(wěn)定的效果評(píng)估,實(shí)際上是舍本逐末的監(jiān)管。以美國(guó)為例,除了金融監(jiān)管當(dāng)局長(zhǎng)期奉行自由主義監(jiān)管理念為危機(jī)爆發(fā)埋下禍根之外,各監(jiān)管部門(mén)所選擇的盯住金融行為這一機(jī)械的監(jiān)管方法亦難辭其咎。在金融衍生工具的設(shè)計(jì)與銷(xiāo)售中,各投資銀行并未違反聯(lián)邦金融監(jiān)管法規(guī),但是華爾街的金融家們運(yùn)用嫻熟的金融工程技術(shù),設(shè)計(jì)了復(fù)雜的金融衍生工具,使得他們所從事的金融活動(dòng)在外形上完全符合監(jiān)管法律的要求。但是,衍生工具最大的特點(diǎn)就是轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避障礙。華爾街的金融衍生工具合法外衣下實(shí)際上充斥著違反監(jiān)管法律、危害金融穩(wěn)定的金融行為。但美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局并未意識(shí)到這一點(diǎn),其原因除了監(jiān)管真空等先天性體制缺陷外,更重要的是監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管方法出現(xiàn)了問(wèn)題。

金融活動(dòng)是復(fù)雜多樣的,暴利刺激著金融家們絞盡腦汁變換操作手法。因此金融監(jiān)管往往跟不上金融行為的變化,容易造成監(jiān)管的滯后。但是,金融行為總是殊途同歸地產(chǎn)生相應(yīng)的金融效果,將監(jiān)管的注意力由金融行為本身轉(zhuǎn)移到金融行為產(chǎn)生的效果上,能夠撥云見(jiàn)日,直擊根源,實(shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)雜多樣的金融活動(dòng)的有效監(jiān)管。因此,筆者認(rèn)為,及時(shí)更新監(jiān)管方法,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方法從行為監(jiān)管向效果監(jiān)管的轉(zhuǎn)型,對(duì)于應(yīng)對(duì)層出不窮的金融創(chuàng)新大有益處。行為監(jiān)管是以金融機(jī)構(gòu)及其金融服務(wù)的行為模式為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管,效果監(jiān)管是以金融機(jī)構(gòu)及其金融服務(wù)對(duì)于金融市場(chǎng)的影響為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管。行為監(jiān)管是側(cè)重于形式的監(jiān)管,效果監(jiān)管則是側(cè)重于實(shí)質(zhì)的監(jiān)管。由行為監(jiān)管轉(zhuǎn)型為效果監(jiān)管,體現(xiàn)了金融監(jiān)管擺脫了僵化與刻板,更加注重實(shí)效,從金融監(jiān)管的根本目的和終極追求著手進(jìn)行有效監(jiān)管。監(jiān)管方法從行為監(jiān)管轉(zhuǎn)型為效果監(jiān)管,包含著以下內(nèi)容和要求。

(一)金融監(jiān)管的重點(diǎn)由形式轉(zhuǎn)為實(shí)質(zhì)

行為監(jiān)管與效果監(jiān)管的顯著區(qū)別在于是以金融活動(dòng)的形式還是實(shí)質(zhì)作為監(jiān)管重點(diǎn)。所謂以形式為監(jiān)管重點(diǎn),是指金融監(jiān)管著眼于金融活動(dòng)的具體形式,包括資本充足率和杠桿率等指標(biāo)是否符合規(guī)定和行為模式是否違背禁止性規(guī)定等。相應(yīng)的,以實(shí)質(zhì)為監(jiān)管重點(diǎn),是指金融監(jiān)管著眼于金融活動(dòng)本身的屬性和效果,追求金融活動(dòng)對(duì)市場(chǎng)秩序的良性影響。以金融衍生工具的監(jiān)管為例,以實(shí)質(zhì)為重點(diǎn)的金融監(jiān)管側(cè)重于剝開(kāi)衍生工具的外殼,以其基礎(chǔ)工具及運(yùn)作機(jī)制作為監(jiān)管客體。金融監(jiān)管重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移,要求我們拋棄單純以數(shù)據(jù)指標(biāo)和行為模式為衡量標(biāo)準(zhǔn)的金融監(jiān)管,脫去復(fù)雜金融市場(chǎng)行為的外衣,還原其實(shí)質(zhì),以評(píng)估金融市場(chǎng)行為是否有害于金融市場(chǎng)的穩(wěn)定為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行金融監(jiān)管。

針對(duì)如何實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移,學(xué)界也作了相應(yīng)的探討。筆者認(rèn)為以原則監(jiān)管取代規(guī)則監(jiān)管是將金融監(jiān)管重點(diǎn)由形式轉(zhuǎn)為實(shí)質(zhì)的具體實(shí)踐。監(jiān)管部門(mén)長(zhǎng)期奉行的規(guī)則監(jiān)管方法,制定明確而細(xì)致的規(guī)則,金融機(jī)構(gòu)在規(guī)則的框架下照章經(jīng)營(yíng),只要不違背禁止性規(guī)定便為可行。但是金融危機(jī)的教訓(xùn)說(shuō)明金融監(jiān)管往往落后于金融創(chuàng)新的步伐,在復(fù)雜多變的金融環(huán)境下,規(guī)則監(jiān)管缺乏必要的靈活性。相對(duì)于規(guī)則監(jiān)管以規(guī)則為中心,重視過(guò)程、產(chǎn)品而言,原則監(jiān)管是一種以原則為導(dǎo)向、重視結(jié)果的監(jiān)管方式[4]。原則監(jiān)管將更加重視金融活動(dòng)的實(shí)質(zhì)與內(nèi)核,把握金融活動(dòng)的基本規(guī)律,立足金融監(jiān)管的基本原則,以更高的層次和更全面的視野對(duì)金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。

(二)調(diào)和金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的矛盾

金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管是一對(duì)孿生兄弟,金融體系自身及經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要金融創(chuàng)新提供強(qiáng)大動(dòng)力,而極易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的金融創(chuàng)新又須臾離不開(kāi)有效的監(jiān)管,兩者相輔相成,對(duì)立統(tǒng)一。金融創(chuàng)新一旦失去了有效的監(jiān)管,就會(huì)像被打開(kāi)的潘多拉魔盒,產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)與金融危機(jī)。美國(guó)次貸危機(jī)的直接肇因便是對(duì)金融創(chuàng)新的監(jiān)管缺失,金融機(jī)構(gòu)將房地產(chǎn)次級(jí)貸款打包,并通過(guò)資產(chǎn)證券化的方法設(shè)計(jì)成金融產(chǎn)品進(jìn)行銷(xiāo)售,這種金融創(chuàng)新誠(chéng)然給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)了可觀的現(xiàn)金流,但是也造成了風(fēng)險(xiǎn)的積聚,最終導(dǎo)致了危機(jī)的爆發(fā)。在次貸危機(jī)中,上至美聯(lián)儲(chǔ)等監(jiān)管部門(mén),下至各信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、投資銀行等,皆對(duì)次級(jí)貸款的風(fēng)險(xiǎn)早有認(rèn)識(shí),2000年,美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)前委員愛(ài)德華·葛蘭里奇 (Edward M.Gramlich)就已經(jīng)向時(shí)任美聯(lián)儲(chǔ)主席的格林斯潘指出了快速增長(zhǎng)的居民次級(jí)住房抵押貸款可能造成的風(fēng)險(xiǎn),希望美國(guó)有關(guān)監(jiān)管當(dāng)局能夠“加強(qiáng)這方面的監(jiān)督和管理”,之后也多次提醒美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局次貸中存在的潛在危機(jī)[5]。但是事實(shí)表明美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局并未重視可能的風(fēng)險(xiǎn),更未采取更加嚴(yán)格的金融監(jiān)管措施來(lái)防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。至于信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和投資銀行更是基于逐利的本能,無(wú)視金融風(fēng)險(xiǎn),瘋狂地制造風(fēng)險(xiǎn)、逃避監(jiān)管。次貸危機(jī)的爆發(fā),令全美金融產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了巨大的震蕩,監(jiān)管當(dāng)局備受譴責(zé),金融機(jī)構(gòu)也因其貪婪成性而折戟沉沙。有學(xué)者將次貸危機(jī)歸因于創(chuàng)新過(guò)度、監(jiān)管不足,進(jìn)而要求限制創(chuàng)新、加強(qiáng)監(jiān)管,但筆者以為,金融創(chuàng)新是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的必然,其對(duì)繁榮金融市場(chǎng)有著巨大的促進(jìn)作用,危機(jī)產(chǎn)生的根源不在于金融創(chuàng)新本身,而在于金融創(chuàng)新失去了有效的監(jiān)管。我們不能因噎廢食限制創(chuàng)新,而應(yīng)當(dāng)對(duì)金融創(chuàng)新進(jìn)行合理的引導(dǎo),并且加強(qiáng)金融監(jiān)管,使金融創(chuàng)新去弊興利,更好地服務(wù)于金融發(fā)展。

加強(qiáng)和完善對(duì)于金融創(chuàng)新的監(jiān)管,主要應(yīng)從以下幾點(diǎn)入手:一是對(duì)金融創(chuàng)新產(chǎn)品和衍生工具實(shí)行準(zhǔn)入制度,嚴(yán)格審查金融衍生工具的設(shè)計(jì)與銷(xiāo)售;二是提高資本充足率,合理限定杠桿比率,有效控制創(chuàng)新產(chǎn)品規(guī)模,防止非理性擴(kuò)張;三是提高金融創(chuàng)新的透明度,強(qiáng)化信息披露,充分揭示金融創(chuàng)新產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn);四是加強(qiáng)金融創(chuàng)新產(chǎn)品的市場(chǎng)監(jiān)測(cè)與預(yù)警,正確衡量金融創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn),加強(qiáng)金融監(jiān)管力度,尋求金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的黃金結(jié)合點(diǎn)。

(三)將投資者權(quán)益保護(hù)作為金融監(jiān)管的價(jià)值追求

投資者權(quán)益得不到有效保護(hù)的金融市場(chǎng)不是良性發(fā)展的市場(chǎng)。將金融服務(wù)的質(zhì)量與金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)納入到監(jiān)管范疇,在金融監(jiān)管中牢固樹(shù)立投資者權(quán)益保護(hù)理念,是強(qiáng)化金融監(jiān)管效果,實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)穩(wěn)定的重要手段,是金融監(jiān)管的必然發(fā)展趨勢(shì)。在次貸危機(jī)爆發(fā)之前,美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局盡管比較重視投資者保護(hù),但是在刺激經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的愿望以及金融機(jī)構(gòu)貪婪逐利的動(dòng)機(jī)下,整個(gè)金融系統(tǒng)的活動(dòng)全部圍繞著金融機(jī)構(gòu)的高額利潤(rùn)為核心運(yùn)轉(zhuǎn),投資者的權(quán)益尤其是中小投資者的權(quán)益往往受到漠視。這就違背了金融市場(chǎng)作為一個(gè)提高資本效率的共贏市場(chǎng)的基本立場(chǎng)。在品嘗了金融市場(chǎng)瘋狂逐利釀造的危機(jī)苦果后,美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局開(kāi)始反思金融機(jī)構(gòu)牟取暴利而中小投資者和納稅人為危機(jī)買(mǎi)單的荒謬現(xiàn)實(shí),醞釀了華爾街的深度改革,將投資者保護(hù)放到金融活動(dòng)的核心地位。2010年 7月 15日,美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《華爾街改革和金融消費(fèi)者保護(hù)法案》,該法案將投資者保護(hù)與消費(fèi)者保護(hù)的概念進(jìn)行了整合,將投資者視為金融消費(fèi)者 (Financial Consumer),對(duì)金融產(chǎn)品和金融活動(dòng)進(jìn)行更為嚴(yán)格的監(jiān)管,提高金融產(chǎn)品的透明度、限制金融產(chǎn)品泛濫、設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)局 (the Bureau of Consumer Financial Protecting, CFPB)這一專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),要求金融機(jī)構(gòu)以金融消費(fèi)者利益而不是自身經(jīng)濟(jì)利益為行為依據(jù)。據(jù)奧巴馬稱(chēng),該法案實(shí)現(xiàn)了史上對(duì)金融消費(fèi)者最強(qiáng)的保護(hù)[6]。

盡管中國(guó)早已重視金融市場(chǎng)投資者保護(hù)的問(wèn)題,但是金融消費(fèi)者概念并未真正進(jìn)入立法之中,傳統(tǒng)消費(fèi)者概念將金融消費(fèi)者排斥在保護(hù)范圍之外,金融消費(fèi)者保護(hù)的基本立法亟待出爐。同時(shí),保護(hù)投資者的法律多屬于部門(mén)規(guī)章等層級(jí)和效力較低的規(guī)范性文件,投資者協(xié)會(huì)等專(zhuān)門(mén)從事投資者教育和保護(hù)的機(jī)構(gòu)在投資者權(quán)益受到侵害后往往心有余而力不足。另外,投資者權(quán)益受損后尋求救濟(jì)的途徑受阻,尤其是以證券侵權(quán)訴訟的問(wèn)題最為突出,司法救濟(jì)基本上是可望而不可及。針對(duì)以上問(wèn)題,中國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)及時(shí)引入金融消費(fèi)者概念,在實(shí)力雄厚的金融機(jī)構(gòu)占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位的背景下對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行適當(dāng)?shù)钠乇Ｗo(hù),完善金融消費(fèi)者保護(hù)立法,暢通救濟(jì)途徑,使投資者權(quán)益真正得到有效的保護(hù)。

三、監(jiān)管范圍的確定:局部監(jiān)管擴(kuò)張到全面監(jiān)管

監(jiān)管范圍是限定監(jiān)管部門(mén)職責(zé)和權(quán)限的重要標(biāo)準(zhǔn),監(jiān)管范圍的確定在某種意義上決定著金融監(jiān)管的深度和廣度。受傳統(tǒng)政治觀念的影響,美國(guó)金融監(jiān)管中也貫穿了分權(quán)制衡的思想,監(jiān)管當(dāng)局劃分為眾多的監(jiān)管部門(mén),各監(jiān)管部門(mén)對(duì)各自負(fù)責(zé)的領(lǐng)域進(jìn)行局部監(jiān)管。由于各監(jiān)管部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)與溝通,導(dǎo)致了金融監(jiān)管范圍的重疊和真空的出現(xiàn),比如投資銀行和證券公司由證券交易委員會(huì) (SEC)監(jiān)管,但是投資銀行從事的許多衍生品包括商品期貨業(yè)務(wù)卻由商品與期貨交易委員會(huì) (CFTC)監(jiān)管,兩機(jī)構(gòu)僅對(duì)自己責(zé)任內(nèi)的局部問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管極易導(dǎo)致交叉地帶的監(jiān)管真空。并且,由于缺乏可以進(jìn)行全面統(tǒng)一監(jiān)管的綜合性機(jī)構(gòu),各監(jiān)管部門(mén)在進(jìn)行金融監(jiān)管的過(guò)程中往往局限于某一個(gè)局部問(wèn)題而無(wú)法對(duì)金融發(fā)展的全局進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)管。監(jiān)管僅及于局部風(fēng)險(xiǎn),對(duì)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)則無(wú)能為力。除了橫向上監(jiān)管職能的分配,監(jiān)管范圍的確定還體現(xiàn)在縱向上監(jiān)管的深度與時(shí)點(diǎn),具體表現(xiàn)為監(jiān)管部門(mén)在金融活動(dòng)的不同階段進(jìn)行監(jiān)管,要么忽視事前防范,要么忽視事后責(zé)任追究。此外,美國(guó)監(jiān)管部門(mén)在次貸危機(jī)爆發(fā)前還存在著只顧監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)而忽視對(duì)金融機(jī)構(gòu)高管的監(jiān)管的問(wèn)題。以上問(wèn)題一言以蔽之,蓋是因?yàn)楸O(jiān)管部門(mén)在確定其監(jiān)管范圍時(shí)缺乏宏觀系統(tǒng)的視野,導(dǎo)致了金融監(jiān)管僅限于局部,這種局部監(jiān)管在具有系統(tǒng)性屬性的金融市場(chǎng)顯得捉襟見(jiàn)肘。

筆者認(rèn)為,除了上文提到的建立一個(gè)綜合性機(jī)構(gòu)對(duì)金融市場(chǎng)的全局進(jìn)行宏觀統(tǒng)一的監(jiān)管之外,還應(yīng)樹(shù)立全面監(jiān)管的理念,使各專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管部門(mén)在對(duì)其所負(fù)責(zé)的具體領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管時(shí),能著眼金融市場(chǎng)的全局,貫穿金融活動(dòng)的所有階段,涵蓋金融行為的所有參加者。具體而言,實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管應(yīng)當(dāng)做到以下三個(gè)方面。

(一)局部風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管并重

作為一個(gè)系統(tǒng)性的市場(chǎng),金融市場(chǎng)的某一要素或者某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題,將會(huì)迅速地傳導(dǎo)至金融市場(chǎng)的全局。因此,金融監(jiān)管既要對(duì)金融活動(dòng)的局部性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管,還應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管。最大限度地防止金融風(fēng)險(xiǎn)的跨市場(chǎng)傳導(dǎo)和擴(kuò)散,客觀上要求金融監(jiān)管體系必須做到金融風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋,不能在金融產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)及創(chuàng)新鏈條上留下金融監(jiān)管空白。傳統(tǒng)監(jiān)管僅以資本充足率為標(biāo)準(zhǔn),即只注意信貸風(fēng)險(xiǎn),但這遠(yuǎn)不足以達(dá)到對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行有效監(jiān)管的目的。對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)等局部風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)均應(yīng)進(jìn)行有效監(jiān)管。美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局已經(jīng)意識(shí)到這一問(wèn)題,進(jìn)而開(kāi)始嘗試賦予美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管金融市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力。

中國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)以美國(guó)為鑒,及早強(qiáng)化對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管,將系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與局部風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管放到相當(dāng)位置,甚至應(yīng)該更加重視系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。唯有如此,才能使金融監(jiān)管循著全局性思路實(shí)現(xiàn)良好的配合與協(xié)調(diào),維持金融市場(chǎng)整體的穩(wěn)定。

(二)事前預(yù)防與事后追究并重

中國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)當(dāng)前的注意力主要集中于市場(chǎng)準(zhǔn)入的審查與批準(zhǔn),通過(guò)對(duì)金融市場(chǎng)主體和金融工具進(jìn)入市場(chǎng)的甄選來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管,對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前預(yù)防。但是,在金融市場(chǎng)上違規(guī)或欺詐行為出現(xiàn)后,尤其是金融市場(chǎng)主體規(guī)避監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管而造成危害結(jié)果后,中國(guó)的監(jiān)管部門(mén)對(duì)其處罰并不嚴(yán)苛。比如最近發(fā)生的兩面針欺詐上市和虛增利潤(rùn)案,證監(jiān)會(huì)僅對(duì)其課以微不足道的 60萬(wàn)元罰款,并未取消其上市資格,處罰明顯畸輕。如此一來(lái),中國(guó)金融市場(chǎng)上就出現(xiàn)了一種怪現(xiàn)象,即金融市場(chǎng)主體只需把握其違規(guī)行為的時(shí)點(diǎn),只要不被及時(shí)制止,一旦順利實(shí)施,其獲得的利潤(rùn)遠(yuǎn)高于接受處罰所支付的成本。因此,金融市場(chǎng)的主體往往樂(lè)此不疲肆無(wú)忌憚地違反監(jiān)管法規(guī)。反觀國(guó)外監(jiān)管部門(mén)對(duì)于市場(chǎng)違規(guī)和市場(chǎng)欺詐的責(zé)任追究,不難發(fā)現(xiàn)中國(guó)與美國(guó)等金融監(jiān)管先進(jìn)國(guó)家的巨大差距。美國(guó)證券交易委員會(huì)對(duì)DELL公司財(cái)務(wù)欺詐的處罰金額高達(dá) 1億美元,在此之前,SEC還對(duì)高盛在次級(jí)抵押貸款業(yè)務(wù)金融產(chǎn)品上的欺詐行為課以 5.5億美元的罰款。相比之下,中國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)的事后責(zé)任追究力度相形見(jiàn)絀。

對(duì)金融市場(chǎng)上的違規(guī)或欺詐行為進(jìn)行責(zé)任追究,是金融監(jiān)管過(guò)程中的最后一個(gè)環(huán)節(jié),是對(duì)危害后果進(jìn)行事后救濟(jì)的有效手段和重要保障。如果只重視事前預(yù)防,忽視事后追究,金融監(jiān)管則因?yàn)槿鄙偈潞蟓h(huán)節(jié)而不完整,無(wú)法實(shí)現(xiàn)良好的監(jiān)管效果。只有加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)違規(guī)行為以及危害市場(chǎng)穩(wěn)定的行為進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰,并將這種處罰落到實(shí)處,才能增加金融市場(chǎng)主體的違規(guī)成本,減少其違規(guī)行為,保障金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。在中國(guó)金融市場(chǎng)高速發(fā)展的背景下,強(qiáng)調(diào)事前預(yù)防與事后追究并重,將有效地維護(hù)金融市場(chǎng)的正常秩序,確保金融安全與穩(wěn)定。

(三)機(jī)構(gòu)責(zé)任與個(gè)人責(zé)任并重

在次貸危機(jī)中,一個(gè)奇怪的現(xiàn)象開(kāi)始被人們注意到,那就是在危機(jī)發(fā)生前,巨額的薪水和獎(jiǎng)金令華爾街的金融高管無(wú)視高風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行賭博性的金融操作,危機(jī)發(fā)生后,這些高管們并未對(duì)虧損承擔(dān)任何責(zé)任。高額的獎(jiǎng)金刺激了高管的高風(fēng)險(xiǎn)行為,各大投資銀行高管領(lǐng)取了巨額的薪水,卻在制造了巨大的危機(jī)后全身而退,這是權(quán)利與義務(wù)極大的不對(duì)等。例如美國(guó)證券交易委員會(huì)在對(duì)高盛涉嫌欺詐罰款5.5億美元之外,并未對(duì)高盛的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行罰款。事實(shí)上,金融市場(chǎng)主體的行為都來(lái)源于高管的決策,高管作為行動(dòng)的直接決策者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的個(gè)人責(zé)任。單純對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰不足以約束高管的個(gè)人行為,不能徹底預(yù)防高管為了追求短期績(jī)效獎(jiǎng)金,無(wú)視機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期利益和市場(chǎng)穩(wěn)定。

因此,對(duì)金融市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)管,關(guān)鍵還是在對(duì)擁有決策權(quán)的高管進(jìn)行監(jiān)管。應(yīng)該通過(guò)強(qiáng)化金融市場(chǎng)主體從業(yè)人員的個(gè)人責(zé)任,強(qiáng)調(diào)上述人員的謹(jǐn)慎義務(wù),規(guī)范其行為,使其責(zé)任與行為掛鉤,促進(jìn)上述人員正確衡量并規(guī)避市場(chǎng)操作風(fēng)險(xiǎn)。將高管個(gè)人行為納入到金融監(jiān)管的范圍之中,強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)責(zé)任與個(gè)人責(zé)任并重,有利于監(jiān)管部門(mén)把握住金融活動(dòng)決策的源頭,促使金融活動(dòng)決策的產(chǎn)生更加理性與成熟。

四、結(jié)語(yǔ)

禍兮福之所倚,福兮禍之所伏。隨著危機(jī)重災(zāi)區(qū)美國(guó)開(kāi)始尋求變革,這場(chǎng)破壞巨大、影響持久的金融危機(jī)留給我們的反思與檢討,開(kāi)始推動(dòng)后危機(jī)時(shí)期金融監(jiān)管的變革。面對(duì)中國(guó)金融業(yè)起步晚、發(fā)展快的背景,中國(guó)監(jiān)管部門(mén)尤應(yīng)吸取金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),結(jié)合中國(guó)金融發(fā)展的具體情況和當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題,未雨綢繆,在金融監(jiān)管體制上強(qiáng)化協(xié)調(diào)與配合,在金融監(jiān)管方法上側(cè)重金融活動(dòng)和金融監(jiān)管的實(shí)際效果,在監(jiān)管范圍上實(shí)現(xiàn)全領(lǐng)域、全過(guò)程和全參與者的覆蓋,化繁為簡(jiǎn),輕末重本,點(diǎn)面結(jié)合,形成一套系統(tǒng)有效金融監(jiān)管制度,維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定。亂后必治是歷史發(fā)展的普遍規(guī)律,我們期待金融監(jiān)管的涅磐能夠?yàn)榻ㄔO(shè)一個(gè)安全與效率并駕齊驅(qū)的金融市場(chǎng)保駕護(hù)航。

[1]Financial regulatory reform——A new foundation:Rebuilding Financial supervision and regulation[R].U.S.Department of the Treasury,Washington DC,2009.

[2]BOYER M W.Financial regulatory reform:A new foundation or more of the same[J].Loyola Consumer Law Review, 2009(22):233.

[3]陳柳欽.金融危機(jī)背景下美國(guó)金融監(jiān)管構(gòu)架改革剖析[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào),2009(5):48-56.

[4]張洋.國(guó)際金融監(jiān)管的新發(fā)展及對(duì)我國(guó)的啟示[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2010(5):47-48.

[5]Financial stability forum recommends:Actions to enhance market and institutional resilience[R].Financial Stability Forum,Washington DC,2008.

[6]The wall street reform and consumer protection act of 2010 brings the strongest consumer financial protections in history [EB/OL].http://www.financialstability.gov/roadtostability/regulatoryrefor m.html.

Introspection and Reform on Financial Supervision in the Post-crisis Era

FENG Guo,YUAN Kang
(School of Law,W uhan University,W uhan 430072,P.R.China)

Countries strengthen financial supervision after the crisis,seek a way out through reform.The USA takesmeasures to break out by optimizing supervision regime,reinforcing consumer financial protection and implementing comprehensive supervisionwhich reflect the trend on financial supervision in the post-crisis era.China shall review the traditional supervision idea and update it,consolidate supervision regime,emphasize the effectof financial activities and supervision,cover all areas,process and participants in order to ensure the financial stability.

financial supervision;reg ime;method;scope

DF438

A

1008-5831(2011)01-0090-07

(責(zé)任編輯 胡志平)

2011-01-04

馮果(1968-),男,河南南陽(yáng)人,武漢大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng),教授,博士研究生導(dǎo)師,主要從事公司法、金融法研究;袁康(1989-),男,湖北荊門(mén)人,武漢大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

①金融服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的成員包括財(cái)政部長(zhǎng)(兼任委員會(huì)主席)、美聯(lián)儲(chǔ)主席、全國(guó)銀行監(jiān)管署 (National Bank Supervisor)主任、消費(fèi)者金融保護(hù)署(Consumer Financial Protection Agency)主任、證券交易委員會(huì)(SEC)主席、商品期貨交易委員會(huì)(CFTC)主席、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司 (FD IC)主席以及聯(lián)邦住房金融局(FHFA)主任。委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)政部,由財(cái)政部常任專(zhuān)家為其提供支持,其職責(zé)是為委員會(huì)提供履行職能所需的信息和資源。

②學(xué)界對(duì)由哪個(gè)部門(mén)扮演金融控股公司監(jiān)管者的角色素有爭(zhēng)論,有觀點(diǎn)稱(chēng)借鑒美國(guó)傘狀監(jiān)管模式,由中國(guó)人民銀行對(duì)金融控股公司實(shí)行監(jiān)管,但美國(guó)傘狀模式的失敗事實(shí)已證明該觀點(diǎn)并不足取,人行與銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等地位平等的機(jī)構(gòu)無(wú)法實(shí)現(xiàn)監(jiān)管決策的權(quán)威性與執(zhí)行力,更不用說(shuō)由銀監(jiān)會(huì)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管了。至于成立國(guó)家金融管理局,雖可全方位對(duì)金融控股公司實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效監(jiān)管,但在中國(guó)行政級(jí)別與機(jī)構(gòu)的設(shè)置慣例看來(lái),想要實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果并不現(xiàn)實(shí)。而設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),既實(shí)現(xiàn)了形式的靈活,又保證了監(jiān)管決策的權(quán)威性和執(zhí)行力,當(dāng)屬最優(yōu)方案。