[廈門大學(xué) 廈門 361005]

□張成福 [中國(guó)人民大學(xué) 北京 100872]

□周志忍 [北京大學(xué) 北京 100871]

公共管理理論創(chuàng)新三題

□陳振明[廈門大學(xué) 廈門 361005]

□張成福[中國(guó)人民大學(xué) 北京 100872]

□周志忍[北京大學(xué) 北京 100871]

本文作者就公共管理理論創(chuàng)新，從不同視角闡述了各自的觀點(diǎn)。陳振明提出重視對(duì)政府治理與改革的創(chuàng)新研究。指出，當(dāng)代國(guó)外的公共管理的理論和實(shí)踐已發(fā)生了深刻的變化，形成了各種不同的治理與改革理論范式與實(shí)踐模式；而當(dāng)前我國(guó)的政府治理與改革產(chǎn)生了大量急需解決的重大問題，尤其是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及市場(chǎng)體制的逐步成熟，社會(huì)的階層、結(jié)構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)方式乃至觀念都產(chǎn)生了深刻的變遷，客觀上需要我國(guó)構(gòu)建新型的公共治理體系，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革的需要。因此，必須加強(qiáng)政府治理與改革的創(chuàng)新研究，以推進(jìn)我國(guó)政府治理變革。張成福提出公共行政或公共管理的學(xué)術(shù)研究及理論創(chuàng)新必須關(guān)注“大”問題或?qū)W科的核心問題，認(rèn)為當(dāng)代公共行政領(lǐng)域需要認(rèn)真研究的“大”問題有：公民在公共行政中的角色問題；公共行政中的公共利益導(dǎo)向問題；公共行政中的公共行動(dòng)問題；公共行政中多重角色之間的互動(dòng)問題；公共行政中的公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)問題等。在公共行政的學(xué)術(shù)研究與理論創(chuàng)新中，可以比較不同國(guó)家特色，但要在我國(guó)當(dāng)前體制及現(xiàn)實(shí)狀況下來研究具體問題。周志忍就公共管理的研究方法與理論創(chuàng)新著重指出幾點(diǎn)：研究的問題導(dǎo)向性；研究綜述的寫作；研究范圍的確定；善于觀察，聯(lián)系實(shí)際，避免學(xué)術(shù)研究走極端。

公共管理；公共行政；理論創(chuàng)新；研究

一、重視對(duì)政府治理與改革的創(chuàng)新研究

從理論上看，政府治理與改革是公共管理學(xué)的核心領(lǐng)域。在某種意義上可以說公共管理學(xué)（或公共行政學(xué)）就是對(duì)政府治理與改革實(shí)踐的研究。而從實(shí)踐上看，改革是政府管理的永恒主題。為適應(yīng)變化著的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，有效地履行職能，政府自身總是處于不斷的改革與變化之中。在過去的三十年里，政府治理變革已經(jīng)成為波及全球的巨大浪潮，不管是發(fā)達(dá)國(guó)家、轉(zhuǎn)軌國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，政府治理與改革都處在激烈的變化之中，并逐步形成不同的模式。

當(dāng)代西方政府改革往往被描述為所謂的“新公共管理”的管理改革運(yùn)動(dòng)，它追求“三E”（Economy,Efficiency and Effectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益）目標(biāo)。這場(chǎng)改革使支配了20世紀(jì)大部分時(shí)光的傳統(tǒng)的公共行政模式向“管理主義”或“新公共管理”模式轉(zhuǎn)變?！肮芾碇髁x”或“新公共管理”是一種新的政府管理圖景，它突破了政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制之間原本不可逾越的鴻溝，使得以企業(yè)精神再造公共部門成為一種行之有效的改革路徑。

其實(shí)，即使在西方，也沒有統(tǒng)一的治理及改革模式。著眼于改革內(nèi)容，西方政府治理有多種模式，例如，英國(guó)學(xué)者E·費(fèi)利耶劃分出四種治理模式：效率驅(qū)動(dòng)模式、小型化與分權(quán)模式、追求卓越模式和公共服務(wù)取向模式；皮特斯提出四種治理模式，即市場(chǎng)化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式、解除規(guī)制政府模式。

就區(qū)域而言，當(dāng)代西方形成了如下幾種有典型意義的政府治理模式：一是英國(guó)或英聯(lián)邦國(guó)家模式，即英國(guó)、新西蘭和澳大利亞等國(guó)的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)；二是北美模式，主要包括美國(guó)的“企業(yè)化政府”或“政府再造”運(yùn)動(dòng)為主和加拿大的公共服務(wù)改革（或更準(zhǔn)確地說，美國(guó)和加拿大有各自不同的模式，尤其是在公共服務(wù)領(lǐng)域）；三是歐洲大陸模式，德國(guó)、法國(guó)、意大利、西班牙等國(guó)的行政現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)；四是北歐模式，斯堪的那維亞各國(guó)的政府改革尤其是福利國(guó)家及社會(huì)保障制度改革等。

在西方（地域意義上的）之外，世界其他地區(qū)的政府治理也處于變革之中，并且形成了不同于西方的有區(qū)域與國(guó)家特色的治理類型及其模式。較有典型意義的有：東歐模式——前蘇東地區(qū)尤其是俄羅斯、波蘭、匈牙利等國(guó)的體制轉(zhuǎn)軌與改革；拉美模式——巴西、阿根廷、智利等國(guó)的治理改革（尤其是近十年擺脫“拉美陷阱”的努力）；東亞（及東南亞）模式——以日本、韓國(guó)、臺(tái)灣、香港和新加坡等國(guó)家和地區(qū)為代表的亞洲工業(yè)化國(guó)家或地區(qū)的政府治理與改革；南亞模式——以印度和不丹為代表等等。

“治理”或“公共治理”是當(dāng)下流行的術(shù)語。治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過多元、合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，其實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所關(guān)注的主要問題是，如何在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益，如何在有限的財(cái)政資源下以靈活的手段回應(yīng)社會(huì)的公共需求。通過對(duì)政府治理與改革實(shí)踐的總結(jié)與反思，各國(guó)學(xué)者開始更加關(guān)注于公共服務(wù)的結(jié)果取向、傾向公共治理結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展、通過責(zé)任分散的治理手段來構(gòu)建一個(gè)“服務(wù)型政府”。

國(guó)外政府治理與改革的實(shí)踐為其理論研究提供了豐富的素材，推動(dòng)了政府治理與改革的理論發(fā)展。政府治理與改革理論也逐步成為公共管理研究的主流，受到學(xué)界和政界的共同關(guān)注。在政府治理與改革的理論研究中，既有學(xué)者借助公共選擇和新制度主義等經(jīng)濟(jì)學(xué)流派的理論和方法，對(duì)公共部門加以深入的分析，用市場(chǎng)理念和市場(chǎng)機(jī)制重塑政府管理體制和過程；也有學(xué)者以民主政治理論為依托，強(qiáng)調(diào)政府管理和公共服務(wù)的公平公正，關(guān)注公共精神的實(shí)現(xiàn)。不同的研究路徑推動(dòng)了當(dāng)代政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的理論結(jié)構(gòu)的重塑和理論重心的轉(zhuǎn)移，為公共行政或公共管理的跨學(xué)科、多視角的研究提供了平臺(tái)?？梢哉f，無論是理論進(jìn)展還是實(shí)踐變遷，國(guó)外的公共治理體系和政府改革模式都呈現(xiàn)了多元化的發(fā)展趨勢(shì)，為我國(guó)的政府治理與改革實(shí)踐提供了豐富的理論研究素材和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)借鑒。

近年來，黨中央和國(guó)務(wù)院的主要領(lǐng)導(dǎo)同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)政府管理創(chuàng)新的重要性和迫切性。隨著全球化、信息化時(shí)代的來臨，當(dāng)代國(guó)外的公共管理與公共政策的理論和實(shí)踐發(fā)生了深刻的變化；在我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展過程中政府改革和治理方面產(chǎn)生了大量急需解決的重大問題。在我國(guó)，“科學(xué)發(fā)展觀”、“和諧社會(huì)”和“服務(wù)型政府”等新理念和戰(zhàn)略的提出，為我國(guó)構(gòu)建新型的公共治理體系提供了基本的指導(dǎo)思想。黨的十六屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展?！边@表明我國(guó)公共治理理念已經(jīng)從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)到注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。2003年“非典”事件之后，政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能逐漸引起了廣泛的關(guān)注。溫家寶總理指出：“非典疫情的發(fā)生和蔓延，給我們的一個(gè)重要啟示，就是要在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，更加重視政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能?！痹?008年2月23日中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)會(huì)上，胡錦濤總書記強(qiáng)調(diào)說，建設(shè)服務(wù)型政府，是加快行政管理體制改革、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重要任務(wù)。最近，胡錦濤在今年2月19日中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系。實(shí)際上，加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能意味著我國(guó)的政府改革要以社會(huì)的公共需求作為內(nèi)在的規(guī)定性，以更為柔性化、人性化和個(gè)性化的公共治理方式來實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

與此同時(shí)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，社會(huì)的階層、結(jié)構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)方式乃至觀念都產(chǎn)生了深刻的變遷，客觀上需要我國(guó)構(gòu)建新型的公共治理體系，以適應(yīng)社會(huì)變革的需要?，F(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)基本特征就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成社會(huì)運(yùn)行的基本面，復(fù)雜的分工、交易系統(tǒng)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)生活的蓬勃發(fā)展，同時(shí)也使得社會(huì)利益主體多元化、社會(huì)結(jié)構(gòu)階層化、社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化。這種情況擴(kuò)展了社會(huì)的多元需求，激化了政府財(cái)政資源稀缺的壓力，客觀上要求政府加強(qiáng)公共治理體系的建設(shè)，通過不同治理結(jié)構(gòu)和特定管理自主權(quán)的結(jié)合，使政府提供的公共服務(wù)更好地滿足民眾的需要，并為民眾提供參與公共決策過程的機(jī)會(huì)。

改革開放以來，我國(guó)先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年進(jìn)行了六次政府機(jī)構(gòu)及行政體制改革。經(jīng)過改革，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉弥匾M(jìn)展，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制管理逐步規(guī)范，體制機(jī)制創(chuàng)新取得積極成效，行政效能顯著提高，基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要的制度保障和支持，并逐步形成具有中國(guó)特色的政府治理與改革模式。而近年來，我國(guó)政府治理與改革進(jìn)一步深化，特別是在“大部制”改革以及決策、執(zhí)行與監(jiān)督的協(xié)調(diào)、服務(wù)型政府建設(shè)與完善基本公共服務(wù)體系、政府間關(guān)系調(diào)整與權(quán)力下放等方面的改革取得了新的進(jìn)展。在向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，地方政府改革出現(xiàn)了許多創(chuàng)新嘗試，形成了不同的改革模式，如深圳模式、順德模式、晉江模式、富陽的專委會(huì)模式、神木、吳起的免費(fèi)醫(yī)療和免費(fèi)教育實(shí)驗(yàn)、綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的行政管理體制創(chuàng)新探索等。

中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)雖起步時(shí)間不長(zhǎng)，卻已獲得了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，人民生活水平不斷提高等舉世公認(rèn)的成就。隨著全球一體化的發(fā)展趨勢(shì)，如何進(jìn)一步發(fā)揮政府在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，如何運(yùn)用市場(chǎng)的方法來管理公共事務(wù)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，這是擺在國(guó)人面前的現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問題。我國(guó)改革開放與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展急需政府治理與改革的創(chuàng)新研究。必須跟蹤政府治理與改革的理論前沿，探討政府治理與改革的約束條件、激勵(lì)機(jī)制、基本目標(biāo)和主要任務(wù)，政府治理與改革的戰(zhàn)略和策略，治理與改革的重點(diǎn)層面、突破口和推進(jìn)方式，國(guó)內(nèi)外政府治理與改革創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)（以及不同政府治理模式的比較），政府能力與執(zhí)行力建設(shè)，治理與改革的公共性與合法性，社會(huì)管理與公共服務(wù)體系建設(shè)、組織人事制度改革與人力資源管理，政府治理與改革中的公民參與，國(guó)家與民主理論以及社會(huì)主義民主政治發(fā)展等方面的問題。

加強(qiáng)政府治理與改革的創(chuàng)新研究有助于推動(dòng)理論與實(shí)踐的發(fā)展，使兩者的結(jié)合更加緊密、相得益彰。由于傳統(tǒng)的政府理論往往注重從應(yīng)然的角度對(duì)政府問題進(jìn)行規(guī)范分析，卻忽視了實(shí)然角度的經(jīng)驗(yàn)研究，容易產(chǎn)生理論與實(shí)踐“兩張皮”的現(xiàn)象。政府治理與改革理論的研究應(yīng)更加關(guān)注治理與改革實(shí)踐的實(shí)然層面。通過對(duì)政府管理實(shí)踐的細(xì)致考察，使公共行政的應(yīng)然層面趨向明顯。反過來可以對(duì)政府改革與治理的實(shí)踐起著導(dǎo)向作用。而政府治理與改革現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，為理論的研究提供了很好的參考系和實(shí)驗(yàn)地，促進(jìn)理論的完善和發(fā)展。

二、公共行政研究中的“大”問題

公共行政或公共管理的學(xué)術(shù)研究及理論創(chuàng)新必須關(guān)注“大”問題或?qū)W科的核心問題。粗略地說，構(gòu)成“大”問題有這么幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是千百年來長(zhǎng)期備受關(guān)注、備受思考的問題；二是大問題是單一學(xué)科不能夠解決的問題；三是反映時(shí)代精神，是時(shí)代重大實(shí)踐問題的回應(yīng)。我認(rèn)為，當(dāng)代公共行政領(lǐng)域需要認(rèn)真研究的“大”問題有：

（一）公民在公共行政中的角色問題

公民、公民資格、公民精神。在公共行政中，公民應(yīng)該如何定位？新公共管理理論將公民視為顧客，新公共服務(wù)理論將之視為“主人”。我國(guó)將公民視為國(guó)家的主人。公民是公共行政的主體還是其他？那么在公共行政中，公民到底是什么角色?在中國(guó)特色環(huán)境下，公民角色應(yīng)如何發(fā)揮？如果公民是位精神病人，那他還是不是主人以及如何作主人的問題。中國(guó)老百姓正在轉(zhuǎn)型：由臣民——準(zhǔn)公民——公民轉(zhuǎn)變的過程。如何培養(yǎng)積極的公民成為一項(xiàng)重要的研究問題。

有學(xué)生問我政治意義和行政意義上的公民有什么區(qū)別？我認(rèn)為，政治上的“公民”和行政上的“公民”其實(shí)沒有嚴(yán)格的劃分，各個(gè)學(xué)科之間也沒有嚴(yán)格的界限。公共行政對(duì)公民的研究更注重公民的角色如何發(fā)揮。按照OECD的標(biāo)準(zhǔn)，積極公民培養(yǎng)與角色發(fā)揮，即是做知情的公民、代表的公民、協(xié)商的公民、參與的公民、自治的公民。

周志忍教授則說：我國(guó)公民角色在改變，傳統(tǒng)的研究注重政治領(lǐng)域、政治意義上的公民研究。傳統(tǒng)的代議制存在風(fēng)險(xiǎn)，因此需要公民自己參與公共事務(wù)。在我國(guó)應(yīng)該稱作“準(zhǔn)公民”，因?yàn)槲覀兊摹肮瘛迸c西方國(guó)家的公民在權(quán)利上存在差異。當(dāng)前我國(guó)首先要解決的問題是如何理順行政權(quán)力。中國(guó)現(xiàn)行的行政體制是嚴(yán)重扭曲的，最明顯的就是權(quán)責(zé)的不一致性。中國(guó)行政中最重要的是體制的梳理及權(quán)責(zé)的一致，要在行政上集權(quán)以提高效率和執(zhí)行力，但在政治上是民主。而中國(guó)現(xiàn)有狀況是運(yùn)用行政上的民主來彌補(bǔ)政治上的不民主，這就導(dǎo)致了實(shí)際運(yùn)行中更加的扭曲。

還有學(xué)生提出如何實(shí)現(xiàn)從臣民到公民的過渡這樣一個(gè)問題。在我看來對(duì)于公民的培養(yǎng)，“重要的還是要教育公民”，我們要通過何種制度設(shè)計(jì)可以使公民的參與達(dá)到我們的預(yù)期。例如，知情的公民，我們?nèi)绾伪ＷC公民的知情權(quán)，如何定義知情的內(nèi)涵和外延，如何界定知情與隱私之間的界限。當(dāng)今我國(guó)的許多問題，已經(jīng)超越了倡導(dǎo)的階段，而是進(jìn)入了如何落實(shí)的階段。

（二）公共行政中的公共利益導(dǎo)向問題

目前，對(duì)公共利益的界定成為國(guó)內(nèi)外研究的焦點(diǎn)。是否存在“公共利益”，“公共利益”到底是什么，應(yīng)當(dāng)如何加以界定。公共利益與私人利益的分界在哪，是否有明確的分界加以劃分。其實(shí)，對(duì)公共利益的研究并不是要嚴(yán)格劃清公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系，而是如果公共行政中真正存在所謂的“公共利益”，那么應(yīng)當(dāng)如何通過良好的行政實(shí)踐加以體現(xiàn)，即公共行政應(yīng)如何發(fā)揮作用去實(shí)現(xiàn)公共利益。

（三）公共行政中的公共行動(dòng)問題

早期的公共行政研究的是在一個(gè)組織的內(nèi)部如何進(jìn)行有效的控制、操縱，而現(xiàn)在的公共行政強(qiáng)調(diào)的是集體的行動(dòng)，而非組織內(nèi)部的操作或操縱。由于當(dāng)今公共事務(wù)的復(fù)雜化、客觀環(huán)境的動(dòng)蕩性，單一的組織是無法完成這些事務(wù)的處理工作的，使得公共行動(dòng)并不是簡(jiǎn)單的個(gè)人、組織的行動(dòng)，因此需要集體的行動(dòng)，進(jìn)而形成一個(gè)“行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)”。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中有多重角色，從橫向看，要涉及立法、司法和行政部門，傳統(tǒng)公共行政中往往忽視對(duì)立法和司法部門的研究，在當(dāng)前我國(guó)公共行政研究中，往往會(huì)忽視中國(guó)共產(chǎn)黨的作用。從縱向看，公共行政涉及中央政府、地方政府、基層政府、企業(yè)以及各種社會(huì)組織等。這些不同的角色應(yīng)如何發(fā)揮作用？公共行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)如何加以構(gòu)建？這些都是值得思考的問題。

（四）公共行政中多重角色之間的互動(dòng)問題

多元行動(dòng)者所構(gòu)成公共行政活動(dòng)中，多重角色如何進(jìn)行互動(dòng)，互動(dòng)的基礎(chǔ)是什么，互動(dòng)的正當(dāng)程序是什么，互動(dòng)機(jī)制要如何構(gòu)建，互動(dòng)的邊界是什么，各個(gè)多元行動(dòng)主體又是如何與“公民社會(huì)”進(jìn)行互動(dòng)的。有同學(xué)提出了關(guān)于中國(guó)公共行政網(wǎng)絡(luò)及其主體研究的問題，我認(rèn)為沒有必要一定要用別人的框架來分析我們的問題，西方不一定就是標(biāo)準(zhǔn)參照系。我國(guó)的政治和行政環(huán)境與西方國(guó)家是不同的，必須要重視中國(guó)共產(chǎn)黨的作用。中國(guó)特色的公共行政就是共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和為人民服務(wù)。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下集中力量辦大事，也是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)迅速發(fā)展的優(yōu)勢(shì)之一。周志忍教授補(bǔ)充說：歷史就是個(gè)平行四邊形，是各種力量共同作用的產(chǎn)物，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史的產(chǎn)物，在我國(guó)，很多重大決策都是由中國(guó)共產(chǎn)黨決定，而政府是執(zhí)行決策，黨的作用不可忽視。

（五）公共行政中的公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)問題

總的來說，公共行政的研究可以概括為“道、法、術(shù)”?！暗馈笔侵腹残姓r(jià)值論（公共行政的核心價(jià)值體系是什么，是否存在一套普適性的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)）、公共行政方法論（公共行政有沒有自己的特定研究方法）、公共行政知識(shí)論（公共行政的知識(shí)來源于實(shí)踐；公共行政的知識(shí)是什么類型的，是科學(xué)還是藝術(shù)，或者是其他；關(guān)鍵問題是公共行政的知識(shí)如何應(yīng)用，注意知識(shí)的應(yīng)用環(huán)境問題）?！胺ā笔侵敢幌盗蟹?、政策和制度（尤其要重視基礎(chǔ)制度的研究），特別是關(guān)注針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的“政策工具”選擇?！靶g(shù)”是指相應(yīng)的管理方法、手段及工具的研究，尤其是尋求正確的治理工具。有同學(xué)問我，公共行政的研究中，除了“道”、“法”、“術(shù)”，是否可以再加“勢(shì)”（即公共行政研究應(yīng)該以特定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治環(huán)境為背景）的問題，我說這是一個(gè)很好的建議。

在公共行政的學(xué)術(shù)研究與理論創(chuàng)新中，可以比較不同國(guó)家特色，但要在我國(guó)當(dāng)前體制及現(xiàn)實(shí)狀況下來研究具體問題。研究者在看問題時(shí)心態(tài)要好，要積極探討，中立客觀、冷靜分析、理性對(duì)話。

三、公共管理的研究方法與理論創(chuàng)新

公共管理的知識(shí)積累與理論創(chuàng)新必須要高度重視研究方法的訓(xùn)練。本科生與研究生學(xué)習(xí)，真正學(xué)到的知識(shí)是一種能力：邏輯思維能力與分析問題的能力。在學(xué)習(xí)過程中，忘掉的是書本上的知識(shí)，但是積淀下來終身受用的是對(duì)事物從不同視角的解讀和研究思路。在當(dāng)代，各學(xué)科交叉融合，公共管理的學(xué)術(shù)研究要有意識(shí)的培養(yǎng)對(duì)于現(xiàn)代化的研究方法的掌握和運(yùn)用，注重實(shí)證研究方法的應(yīng)用，尤其是學(xué)會(huì)運(yùn)用數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)及經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究工具。關(guān)于理論創(chuàng)新，所謂站在巨人的肩膀上，一定要對(duì)已有研究成果進(jìn)行全面、透徹的分析，寫好研究綜述，評(píng)價(jià)現(xiàn)有研究成果的不足，找到目前研究還沒有解決的問題或在研究方法的欠缺等找到問題，然后設(shè)計(jì)框架，在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行的研究才會(huì)對(duì)學(xué)術(shù)界有所貢獻(xiàn)。

公共管理的學(xué)術(shù)研究及理論創(chuàng)新首先要解決研究思路和方法問題。公共管理及相關(guān)學(xué)科的研究過程或程序包括找出問題、確定研究視角、選擇工具、概念化操作化、確立指標(biāo)、收集數(shù)據(jù)以及量化分析。研究思路如下圖所示：

我著重指出如下幾點(diǎn)：

（一）研究的問題導(dǎo)向性

現(xiàn)實(shí)中，并非所有的問題都有學(xué)術(shù)研究?jī)r(jià)值。某些重大的、有影響的社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)弊端并不能構(gòu)成學(xué)術(shù)問題，對(duì)社會(huì)弊端的陳述也并非研究綜述。有重大現(xiàn)實(shí)意義的社會(huì)現(xiàn)象可能在某種程度上只構(gòu)成對(duì)有價(jià)值的學(xué)術(shù)問題進(jìn)行研究的社會(huì)背景而存在。所以現(xiàn)實(shí)問題與學(xué)術(shù)研究問題往往不能單純的劃等號(hào)。學(xué)術(shù)研究中的問題要從現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究的成果中尋找，閱讀大量的文獻(xiàn)是最底層意義上的首要工作，作為學(xué)術(shù)共同體的一員要對(duì)學(xué)術(shù)有所貢獻(xiàn)必須要大量閱讀、分析已有的研究成果，然后在整合文獻(xiàn)成果的基礎(chǔ)上，找出現(xiàn)有研究成果中缺失、不足或偏頗的理論切入點(diǎn)，選擇研究視角，理清研究思路。問題意識(shí)的自覺性是很重要的，一方面要增加知識(shí)的儲(chǔ)備，另一方面要學(xué)習(xí)別人是怎么提問題的，怎么梳理、評(píng)價(jià)和邏輯推理。

（二）研究綜述的寫作

在做文獻(xiàn)綜述時(shí)按照主題（By Themes）來對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行分類整理，同時(shí)你所分析的重點(diǎn)要放在與主題相關(guān)性高的文獻(xiàn)上，廣泛收錄，深入細(xì)化。在文獻(xiàn)分析中，需要注意三個(gè)問題，首先，文獻(xiàn)分析不僅僅是按照現(xiàn)有研究的時(shí)間順序?qū)ψ髡吲c書名進(jìn)行簡(jiǎn)單羅列，而是要以研究主題為線索，進(jìn)行主題梳理（如概念、意義、論題分類、實(shí)踐應(yīng)用……）；其次，文獻(xiàn)述評(píng)中切忌使用“現(xiàn)有研究不系統(tǒng)、不深入”這樣的說法，系統(tǒng)性是在引入介紹新領(lǐng)域時(shí)就可能達(dá)到的，除非所研究的領(lǐng)域真正是一項(xiàng)空白，否則幾乎所有研究本身都存在著不足之處，幾乎所有學(xué)科都欠缺深入的研究，研究都是有待深入的，因此，這樣的綜述沒有意義；此外，文獻(xiàn)綜述的寫作切忌僅從二手資料獲得相應(yīng)的觀點(diǎn)，而不去查閱原文；最后，文獻(xiàn)綜述的內(nèi)容要與自己研究的主題具有高度相關(guān)性，評(píng)價(jià)文獻(xiàn)綜述的好壞也要看文獻(xiàn)梳理與主題的相關(guān)度高不高。

（三）研究范圍的確定

研究范圍一共分為大致三種：大題大作（例如，韋伯的《官僚制》、馬克思的《資本論》等）；大題小作（亨廷頓的《文明的沖突》）；小題大做。當(dāng)代中國(guó)公共管理學(xué)科經(jīng)歷了30年的發(fā)展，面上的東西已經(jīng)很多了，把小的問題搞清楚了，大問題才能搞清楚。找到一個(gè)小的視角或主題進(jìn)行深入分析）。而前兩種是具有一定難度的，并且需要相當(dāng)?shù)奶熨x才能完成，而對(duì)于大部分研究生而言提倡小題大做，深入研究。在回答大問題之前，要先把小問題搞清楚才可以。踏踏實(shí)實(shí)地一步一步從小題做起。

學(xué)術(shù)共同體也有“白領(lǐng)與藍(lán)領(lǐng)”之分，第一種模式非大家而不能勝任，第二種模式是目前處于研究生階段的學(xué)生能力達(dá)不到的。至于后一種是大多數(shù)學(xué)生通過努力可以作的。從“藍(lán)領(lǐng)”到“白領(lǐng)”的過渡也是一個(gè)質(zhì)變到量變的過程，否則搞學(xué)術(shù)就成了一種“奢侈品”。

（四）善于觀察，聯(lián)系實(shí)際，避免學(xué)術(shù)研究走極端

學(xué)術(shù)研究要注重觀察，充分運(yùn)用觀察力和判斷力，同時(shí)發(fā)揮自己的聯(lián)想能力，將理論、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、報(bào)紙上的案例及日常所看到的事情結(jié)合起來，任選一個(gè)點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)各方面的思維，多思考，多問為什么。所謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”要充分調(diào)動(dòng)自己的知識(shí)儲(chǔ)備，加大信息攝入量。

做研究是要立足國(guó)情，做一個(gè)心懷民族與國(guó)家的學(xué)者。學(xué)術(shù)研究要依據(jù)中國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)，國(guó)外一些理論，其實(shí)是解釋不了中國(guó)問題的，生搬硬套，說嚴(yán)重的話是“誤國(guó)誤民”。如國(guó)外的新公共服務(wù)理論并不適用于我國(guó)，做研究的時(shí)候要注意結(jié)合國(guó)情，進(jìn)行本土轉(zhuǎn)化。

另外，有同學(xué)問我關(guān)于如何看待近五年來“績(jī)效評(píng)估”相關(guān)主題研究“井噴式”發(fā)展現(xiàn)狀的個(gè)人看法。我簡(jiǎn)要說三點(diǎn)：首先，績(jī)效評(píng)估需要一個(gè)穩(wěn)定的體系，即指標(biāo)體系要穩(wěn)定、評(píng)估結(jié)果要穩(wěn)定，但中國(guó)的體系是十分不穩(wěn)定的，因此對(duì)于中國(guó)現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)估體系來說并沒有“改進(jìn)”可言，只有保持規(guī)范穩(wěn)定狀態(tài)，而非趕時(shí)髦，縱向?qū)Ρ瘸掷m(xù)改進(jìn)的績(jī)效評(píng)估實(shí)務(wù)才能有所進(jìn)步；其次，績(jī)效評(píng)估需要一個(gè)指標(biāo)體系，但是中國(guó)現(xiàn)有的指標(biāo)體系太多，各個(gè)地方、各級(jí)政府、各個(gè)部門甚至每一任領(lǐng)導(dǎo)都要搞出一套測(cè)評(píng)體系，造成當(dāng)前我國(guó)績(jī)效評(píng)估的泛濫，其中更是缺乏中國(guó)本土化的指標(biāo)體系。第三，中國(guó)的績(jī)效評(píng)估研究處于一個(gè)“過熱”的環(huán)境中，什么主題新穎，什么話題熱，大家就一窩蜂的涌上去做研究，這并不利于其研究的深入發(fā)展。

Three Subjects of Public Management Theory innovation

CHENG Zhen-ming
(Xiamen University Xiamen 361005 China)
ZHANG Cheng-fu
(Renmin University of China Beijing 100872 China )
ZHOU Zhi-ren
(Peking University Beijing 100871 China)

This paper expounds several viewpoints on public management theory innovation from different perspectives.Chen Zhengmin proposed to put emphasis on innovation of government administration and reform.He pointed out that foreign administration theory and practice have been changed deeply and different administration and reform theoretic modes have formed.However, many problems in our country’s government administration and reform are urgent to be solved.Especially, with the graduate maturity of our country’s economy and market mechanism, the social stratum, structure, running ways and concepts have changed deeply, which ask for establishing a new public management system in adapt to needs of the economy development and society reform.Zhang Chengfu presented that the academic research on the public administration and management should focus on “big” problems or core question.The “big” problems in public administration are: the roles of citizens; the public benefit orientation; the public actions; the interaction among multi-roles; the public responsibility, etc.In public administration academic research and theory innovation, researches can be carried out by comparing different country’s characteristics under the background of our country’s system and practical status.Zhou Zhiren pointed several key points on public research methods and theory form: orientation of research problems; writing of research review; confirmation of research scope; and observing and combining practice to prevent the academic research from going to extremes.

public management; public administration; theory innovation; research

D035-3

A

1008-8105(2011)02-0001-05

2011?04?20

本文受“廈門大學(xué)985工程”“公共管理”重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目的支持（文稿主要來自于三位作者在廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院的一次“公共事務(wù)論壇”上的發(fā)言及會(huì)后的交流。感謝研究生劉祺對(duì)張成福教授和周志忍教授發(fā)言做記錄及初步整理）.

陳振明（1959?）男，教授，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)；張成福（1963-）男，教授，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)；周志忍（1954-）男，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授.

編輯 范華麗