[廈門大學(xué) 廈門 361005]

信息分享結(jié)構(gòu)與透明政府建設(shè)
——路徑的分析

□趙雅丹[廈門大學(xué) 廈門 361005]

信息技術(shù)的進(jìn)步和信息社會的建立，要求公共管理模式進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，透明政府已成為國家和國際組織的主要改革趨勢。政府信息公開立法和電子政府雖然在一定程度上增加了民眾獲取公共信息的渠道，但是由于存在信息壟斷、不確定吸納和偏好偽裝，上述透明政府的建設(shè)方法可能與透明政府的理想模式存在著差距。認(rèn)為通過例外情況、標(biāo)準(zhǔn)程序和保障機(jī)制能夠完善信息分享結(jié)構(gòu)，落實透明的實踐，并盡量達(dá)到透明政府的信息分享結(jié)構(gòu)的理想狀態(tài)。

信息分享; 結(jié)構(gòu); 透明政府

隨著信息時代的來臨，信息技術(shù)已經(jīng)極大地改變了我們的生活。以前由于空間上的距離，信息傳遞總是會出現(xiàn)時間不同步和接收失真的情況。但是，隨著電腦普及率和網(wǎng)絡(luò)接入率越來越高，我們獲取信息的條件越來越便利，獲取信息的質(zhì)量越來越準(zhǔn)確，獲取信息的數(shù)量也越來越大。同時，社會逐漸形成了一項共識——公平、便利的分享信息能夠促進(jìn)社會的發(fā)展，使個人和社會受益。

一、透明政府成為改革趨勢

信息分享開始打破政府對信息的壟斷，從根本上改變公共管理的組織形式和管理手段。公眾常常批評龐大的、金字塔形的政府不能快速地了解公眾的需求，也不能快速地回應(yīng)公眾的需求。于是，各國開始嘗試通過建設(shè)電子政府，提高政府的回應(yīng)性；并且嘗試將信息技術(shù)和政府改革相結(jié)合，通過組織變革增進(jìn)政府透明度，規(guī)范政府權(quán)力。目前，各國電子政府正在試圖同政府體制改革相結(jié)合，從技術(shù)和制度上雙管齊下，促進(jìn)了信息的自由流通，在一定程度上改善了信息不對稱的局面，讓政府變得越來越透明。因此，“電子政府”、“開放政府”（open government）、“信息自由”（Freedom of Imformation）、“獲取信息”（Access to Imformation）等等詞匯頻繁地出現(xiàn)在公共管理詞庫中，成為世界各國政府改革的方向之一?！半娮诱笔钦畔⒐_的技術(shù)升級，“開放政府”、“信息自由”、“獲取信息”都強(qiáng)調(diào)了政府要增進(jìn)其回應(yīng)性，加強(qiáng)政府與民眾的聯(lián)系，保障公眾的知情權(quán)?！巴该鳌焙汀懊裰鳌币粯?，成為了當(dāng)代政治理念之一。政府的透明度也日益成為現(xiàn)代國家民主行政、公共服務(wù)質(zhì)量和民主政治的一個重要標(biāo)志。

為促進(jìn)信息的流動，全世界有69個國家和地區(qū)的政府制定了信息公開法律法規(guī)或憲法修正案，還有更多的國家有了透明政府的實踐。世界范圍內(nèi)的各國和地區(qū)政府也似乎正在形成共識——政府的透明是有益的，保障公民的知情權(quán)才能保證公眾得益于信息社會。同樣，跨國組織的“透明”也越來越受到關(guān)注。在過去的15年里，主要的跨國組織，如：世界銀行（WB）、歐盟（EU）、世界貨幣組織（IMF）、世界經(jīng)合組織（OECD）和國家發(fā)展銀行，都受到過民主赤字的批評，為此制定了透明的政策，實行了監(jiān)管透明的措施，促進(jìn)了國際組織的透明建設(shè)。歐盟還成立了歐盟透明促進(jìn)計劃小組（簡稱ETI），來推動歐盟的透明建設(shè)。

二、透明政府的建設(shè)方法及其局限性

透明政府是一種理想狀態(tài)，即政府掌握的公共信息可以自由流通且為公眾所獲得。根據(jù)委托代理理論，人民將統(tǒng)治權(quán)委托給政府，政府作為公民的代理人對社會實施治理。根據(jù)憲政設(shè)計，他們需要知道有關(guān)政府的信息來防止代理人濫用權(quán)力。政府的透明度，即透明政府的衡量指標(biāo)，主要包含三項內(nèi)容：信息的數(shù)量、質(zhì)量和制度化程度。為了改善信息不對稱，建立透明政府，必須盡量使足夠多的公共信息能夠被獲取，并且有固定的渠道和制度提供真實可靠的信息。目前，學(xué)屆和政府都提出了多項改進(jìn)對策，政府改革中也履行了相當(dāng)多的實踐。目前，我國透明政府建設(shè)方法主要是制定了《政府信息公開條例》和建立電子政府，在建立透明政府上有了長足進(jìn)步。本文試從全球透明實踐的角度，分析目前建設(shè)方法及其不足。

（一）透明立法不一定就有透明實踐

信息自由的立法和實踐是保護(hù)公眾的知情權(quán)的重要手段。各國的信息自由法律體系都是以法律強(qiáng)制力，限制政府保密動機(jī)和行為，強(qiáng)制政府公開公共信息，進(jìn)行透明政府建設(shè)。各國也將信息自由立法視為政府透明化的表態(tài)，為轉(zhuǎn)變政府形象作出努力，彰顯著現(xiàn)代行政的透明、人本、誠信、廉潔、高效、責(zé)任等理念。2006年已經(jīng)有69個國家制定了信息自由的相關(guān)法律。之后又有一些國家訂立了信息自由的法律法規(guī)，包括中國、約旦和尼泊爾。目前訂立了信息自由法律法規(guī)的國家已經(jīng)遍及世界所有地區(qū)[1]。信息自由的立法為公眾獲取公共信息提供了渠道。

一些國家在處理危機(jī)時經(jīng)常會制定信息自由的法律，表態(tài)尊重國民的知情權(quán)，希望能夠重新獲得民眾的支持和國際社會的認(rèn)可。比如，亞洲金融危機(jī)后，泰國為了扭轉(zhuǎn)國際形象，迅速通過了《信息自由法》；羅馬尼亞也在環(huán)境污染危機(jī)爆發(fā)下，在歐洲各國的壓力下，緊急制定了該國的相關(guān)法律。但是這種表態(tài)很可能只是政府的作態(tài)。一些政府機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部可能會利用自由裁量權(quán)拒絕公開信息，透明建設(shè)也因此流于形式，公開的內(nèi)容不真實、公開的形式不正規(guī)、公開的程序不規(guī)范、造成了法律執(zhí)行的不到位。

一項政策的實行情況很大程度上決定于利益相關(guān)者，特別是執(zhí)行群體的立場和行為。信息公開的立法依靠的是公共部門來執(zhí)行，同時公共部門又是受信息公開立法約束的一方。根據(jù)理性人的假設(shè)，公共選擇理論認(rèn)為個別公共部門可能會為了自身利益而在實際工作中消解透明的實踐效果。此外，即使公共部門動機(jī)正確，但是由于受公共部門的組織形式、對信息公開的主要限制因素、文化水平高低及公眾整體覺悟?qū)哟蔚戎T多因素的影響，各國執(zhí)行信息公開呈現(xiàn)較大差異。世界各國的經(jīng)驗表明，如果公共部門執(zhí)行不力的話，也不能達(dá)成立法目的，因此提高公共部門依法行政的水平是推動信息自由的重要組成部分。同時一些國家的司法權(quán)力小于行政權(quán)力，不能對行政權(quán)力進(jìn)行有效的司法監(jiān)督和約束，會使法律的執(zhí)行遇到很大的問題。因此，信息自由的立法只是透明政府的基礎(chǔ)成果，只有落實信息自由法律的執(zhí)行，才能盡可能提高透明政府的制度化程度，達(dá)到透明政府的理想要求。

（二）依靠信息技術(shù)的電子政府不等于透明實踐

計算機(jī)技術(shù)、通訊技術(shù)和軟件技術(shù)的飛速進(jìn)步，以因特網(wǎng)為基礎(chǔ)的全球信息高速公路建設(shè)的全面鋪開[2]，導(dǎo)致了信息加工和傳遞成本的劇降，也為政府收集、生成、管理公共信息提供了便利，公共信息的流動進(jìn)入到強(qiáng)勢、快速發(fā)展的階段。以提高政府內(nèi)部電腦普及率和網(wǎng)絡(luò)化程度構(gòu)建新型電子政府( E-Government)的舉措是各國改革中最為普遍的技術(shù)手段。這些信息化的技術(shù)手段都提供了更多、更平等的政府和公眾信息交換的渠道，也增加了信息分享的數(shù)量，開拓了人機(jī)交換的新的公共信息共享途徑。隨著電子政務(wù)溝通的增多，政府在公開信息上的成本和時間也減少了。電子咨詢過程中能夠在政府網(wǎng)頁上事前回答提問度較高的問題，有利于政策的制定、決策和執(zhí)行。電子政府，使政府工作的透明度大大提高，在一定程度上突破了時間和空間的限制，任何接入網(wǎng)絡(luò)的個人都能從政府網(wǎng)頁上獲取一定的公共信息，哪怕只是簡單的辦事流程和規(guī)則。

不過，政府官員在缺乏信息知識和相應(yīng)技術(shù)培訓(xùn)的情況下，很少在政府中推行新技術(shù)。即使在電子政務(wù)如此發(fā)達(dá)的美國，政府機(jī)構(gòu)也很難在公務(wù)員未經(jīng)相關(guān)培訓(xùn)的情況下對信息技術(shù)進(jìn)行更新?lián)Q代。中國剛推行電子政務(wù)時，也遇到了相應(yīng)的問題。一些年紀(jì)比較大的公務(wù)員，即使接受了技術(shù)培訓(xùn)，也難以轉(zhuǎn)變辦公的習(xí)慣，依舊使用紙質(zhì)辦公，一時間，政府的成本不降反升。但是隨著電子政務(wù)、電子政府的普及，拒絕使用電子辦公的情況會大為減少。國際組織也是如此。一些國際組織官員來自于普遍使用電子郵件和互聯(lián)網(wǎng)的國家，而少數(shù)國際組織官員可能來自于網(wǎng)絡(luò)接入率不足1%的國家。這些來自網(wǎng)絡(luò)化、信息化程度低的國家的官員可能缺乏必要的技術(shù)培訓(xùn)和電子溝通的經(jīng)驗。于是，即使政府和國際組織能夠提供電子化的信息，這些官員還是會使用傳統(tǒng)的信息提供和交流方式。因此，公務(wù)員的技能培訓(xùn)是必要的，建設(shè)電子政府的前期成本和更新?lián)Q代成本都是巨大的。對于預(yù)算緊張的國家，難免出現(xiàn)捉襟見肘的情況。

多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為信息技術(shù)必然能夠促使組織發(fā)生變革，信息技術(shù)可以通過流程再造、虛擬企業(yè)和網(wǎng)絡(luò)化組織三種主要的組織創(chuàng)新方式，促進(jìn)信息在組織中的流通，從而引發(fā)組織變革。但是電子政府真的能使政府更透明嗎？答案是不一定，因為信息的轉(zhuǎn)化速度和制度的轉(zhuǎn)化速度并不是一致的。更改技術(shù)手段的速度明顯快于社會制度、政治制度的革新速度。技術(shù)和組織結(jié)構(gòu)的矛盾使得技術(shù)增進(jìn)信息分享的作用有限。Audrey N.Selian通過實證研究發(fā)現(xiàn)技術(shù)對政治發(fā)展的作用是十分有限的。在有些發(fā)展中國家，公共部門/機(jī)構(gòu)改革的技術(shù)進(jìn)步只是制造了一個假象，技術(shù)進(jìn)步根本沒有促進(jìn)透明或能夠提供的服務(wù)，這些國家只是將公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的透明度和效率作為實際的次優(yōu)選擇[3]。

在政府信息化程度上，政府機(jī)構(gòu)通常用政府網(wǎng)頁來裝點門面，而沒有真正向公眾公開政府運行的信息，也沒有真正向公眾負(fù)責(zé)。有的是政府網(wǎng)頁更新不夠及時，信息的廣度和深度都不能滿足公眾需求。還有的政府是將盡可能多的信息放在政府網(wǎng)站上，使得公眾查找需要的信息非常困難。有的國際組織的網(wǎng)頁只是用來給政府、媒體、自己的官員看的，而不是向公眾提供組織工作信息的平臺。比如，南部非洲發(fā)展共同體內(nèi)的成員國的平均網(wǎng)絡(luò)接入率只有1.14%，而該組織卻有個充斥著大量組織工作信息的復(fù)雜網(wǎng)頁。

而且新型的人機(jī)交互的溝通模式并沒有盛行，電子政府的信息交換還是以單方向的為主，政府網(wǎng)站也有可能淪為收集民意的工具。即使存在著網(wǎng)上咨詢等雙向互動，目前的互動也不是及時的，存在的時間差會造成交流雙方的疏離感。某些國家的政府還試圖通過控制因特網(wǎng)服務(wù)提供商、加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的方式，控制其公民聯(lián)網(wǎng)。比如新加坡面臨著一個信息自由和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的兩難困境：一方面需要培養(yǎng)高素質(zhì)的、開創(chuàng)性的、和國際接軌的信息人才，另一方面又不希望國際化的信息交流對現(xiàn)有社會控制方式和政治文化傳統(tǒng)產(chǎn)生沖擊[4]。

可見，技術(shù)雖然帶來了信息傳遞的便利，但是不一定改變政府的組織結(jié)構(gòu)。信息技術(shù)不會直接推動公共管理體制的改革，也不會完全改變行政習(xí)慣和行政文化。像某些關(guān)于信息革命的當(dāng)代評論家一樣，他們太過直接地從技術(shù)轉(zhuǎn)向政治影響，而沒有充分考慮到信仰體系的連續(xù)性、制度的路徑依賴，技術(shù)的更新速度和制度的更新速度是不一致的。同時，信息傳遞和政府組織之間的不協(xié)調(diào)，可能造成高層的信息過剩，可能會忽略大部分信息，只有一部分得到處理，而且未與組織結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的信息傳遞的渠道也不夠固定。比如，我國多數(shù)政府雖然設(shè)立了接受民眾投訴舉報的政府信箱、群眾熱線，但是沒能建立起上下貫通、規(guī)范、高效的熱線運行機(jī)制，信訪部門轉(zhuǎn)到政府辦公部門處理的效率較低。

三、完善信息分享結(jié)構(gòu)對透明政府的必要性

透明政府的建設(shè)目標(biāo)是避免信息傳遞過程中的信息壟斷和不確定性吸納，從而保證公眾獲取信息的質(zhì)量、數(shù)量和制度化程度。從各國的實踐來看，信息透明的立法和電子政府都為公眾獲取公共信息提供了渠道，但是由于信息把關(guān)者能力的有限以及組織慣性，實踐中信息的質(zhì)量和透明政府制度化程度并不能滿足公眾的需要，而且現(xiàn)有的信息分享結(jié)構(gòu)并未完全符合透明政府的要求。

把關(guān)者能力決定了公共信息公開的內(nèi)容。公共選擇理論認(rèn)為，不同的制度行動者：選民、政治家、政府和科層官員之間都存在著博弈。每個討價還價的博弈都采取這樣一種不對稱的互動形式：即在一個弱的、碎片化的制度行動者——“透明的箱子”(open box)和一個鐵板一塊的對手——“黑箱”(black box)之間的不對稱的互動[5]。政府在博弈中處于有利地位，特別是依靠其掌握的大量信息占據(jù)了博弈的先機(jī)。在信息分享的實際過程中，政府作為信息把關(guān)者試圖保有自己的壟斷地位。因此，政府利用信息技術(shù)推進(jìn)透明政府建設(shè)可能只是政府的幌子，因為信息技術(shù)表面上增加了信息分享的渠道，但是不能從根本上提高信息質(zhì)量，政府依舊能自行決定公開信息的范圍和質(zhì)量。

透明國際、自由之家以及世界銀行的各項指數(shù)，以及國外學(xué)者的定量研究也顯示出民主制國家的透明排名比較靠前。學(xué)界普遍認(rèn)為民主制度會促進(jìn)對透明政府的建設(shè)。不過，即使是民主政府也要依靠信息分享結(jié)構(gòu)建立起透明政府，增進(jìn)政府透明度。英國議行合一的政治體制中，贏得選舉的政黨同時掌握議院和內(nèi)閣，也就相對壟斷了大量信息，而不需要或盡量少和對手分享，有著長期的保密傳統(tǒng)。而在美國三權(quán)分立的體制中，權(quán)力分散于兩黨，每黨掌握一個機(jī)構(gòu)，當(dāng)選的政黨也要向政治對手分享信息。因此，美國60年代就通過了信息自由法，而英國則晚了幾十年，于2000年才開始實行信息自由法。而且，政府要處理的情況日益復(fù)雜多變。政府要不斷打破條塊限制、進(jìn)行跨部門、跨層級的信息溝通行為，避免跨部門、跨層級的公共服務(wù)提供受到各跨部門、各層級不同工作職能的牽制。隨著治理網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，政府還要和其他治理主體進(jìn)行跨越政治系統(tǒng)界限的溝通行為，公民和NGO都會參與其中。如果某一項任務(wù)同時涉及中央政府和地方政府，并且還涉及私營部門，那么信息分享的范圍將會更大?？梢?，如果沒有信息分享結(jié)構(gòu)，政府就可能一直保持信息壟斷的狀態(tài)，信息分享結(jié)構(gòu)對透明政府至關(guān)重要。

因此，在博弈論的理解中，信息分享結(jié)構(gòu)實際上是為各個行為人設(shè)立了利益平衡的制度，是個互動博弈機(jī)制。每個行為人都有著各自不同的利益和復(fù)雜的動機(jī)。政府的行政價值本身就是多樣且矛盾的，比如：效率、平等、國家安全、透明，需要在具體環(huán)境中進(jìn)行選擇。有時政府也會為了其他價值而犧牲透明。因此，信息分享如果長效化，必須將政府和公眾信息分享的路徑固定化、制度化，對強(qiáng)勢政府進(jìn)行約束，需要建立良好的信息分享結(jié)構(gòu)保障信息分享的質(zhì)量、數(shù)量和制度化程度，將不平等的互動變?yōu)槠降鹊姆窒砗蜏贤ā?/p>

“信息分享結(jié)構(gòu)”指的是實際的政治系統(tǒng)內(nèi)部，以及政治系統(tǒng)和外部社會之間存在的正式、固定的信息分享路徑和層次，并且這種信息分享路徑和層次通常有章可循且制度化的。多條路徑和多個層次共同組成了信息分享結(jié)構(gòu)。信息分享結(jié)構(gòu)決定了信息分享各行為人的地位，決定了信息分享的信息質(zhì)量，決定了信息分享的路徑，也決定了信息分享的規(guī)則。透明政府的信息分享結(jié)構(gòu)，也是一種理想狀態(tài)，即盡量降低信息壟斷和不確定吸納的信息分享結(jié)構(gòu)，各行為人權(quán)利義務(wù)明確、地位相對平等的、有利于信息自由公平分享的信息分享結(jié)構(gòu)。其中，一國信息分享結(jié)構(gòu)的設(shè)計者（一般為政府或立法機(jī)關(guān)）能夠民主的進(jìn)行結(jié)構(gòu)設(shè)計，有足夠多的且固定的渠道進(jìn)行信息傳遞，層級符合扁平化的、網(wǎng)絡(luò)化的傳遞要求，有明確公開的標(biāo)準(zhǔn)程序保證信息順暢地從政府流向目的地——公眾；在開放的結(jié)構(gòu)中，能夠容納任何需要公共信息的國內(nèi)行為人；信息分享的把關(guān)者（一般為政府）決定了信息公開與否、如何公開、公開給誰，必須有明確公開的例外情況約束把關(guān)者的不作為，使其能夠盡量滿足受眾的信息需求，提高信息的質(zhì)量。正是由于理想的透明政府信息分享結(jié)構(gòu)的存在，使結(jié)構(gòu)中的行為人能夠明確信息要求、信息分享的范圍和規(guī)則，能夠降低信息分享的隨意性和不確定性，進(jìn)而創(chuàng)造一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?biāo)準(zhǔn)化的信息分享環(huán)境。

四、完善信息分享結(jié)構(gòu)與透明政府制度化的途徑

透明政府的信息分享結(jié)構(gòu)中，信息的獲取渠道多少是一方面的衡量因素。信息的獲得渠道，包括了公眾獲取公共信息的所有合法程序、設(shè)施和方法。這決定了公眾獲取公共信息的數(shù)量。目前各國都在通過信息自由立法和電子政府，在一定程度上改變了數(shù)量不足的現(xiàn)狀，獲取公共信息的數(shù)量正越來越多。隨著國際組織與國內(nèi)社會的信息交流日漸增多，國際組織成為了政府信息公開的一個中轉(zhuǎn)站，政府信息流動路徑多了一條從國際組織流回本國公眾的路徑，但主要行為人依舊是國內(nèi)政府，主要的信息獲取路徑依舊是從政府流向公眾。

而實際的信息分享結(jié)構(gòu)與理想狀態(tài)透明政府的信息分享結(jié)構(gòu)之間的差距，關(guān)鍵在于信息渠道的制度化程度。如前所述，透明政府的建設(shè)目標(biāo)是改變信息壟斷和不確定吸納的現(xiàn)狀。為改變信息壟斷，要求約束把關(guān)者能力、提高公眾獲取能力來完善信息分享結(jié)構(gòu)。有學(xué)者就認(rèn)為透明的本質(zhì)是受眾獲取公共信息的能力，而不是政府提供公共信息的能力[6]。同時還要健全監(jiān)督保障機(jī)制。為改變不確定吸納，則需要通過在實際工作中設(shè)立并運行標(biāo)準(zhǔn)程序，形成傳遞規(guī)則，減少信息傳遞層次。信息渠道的通暢和制度化，能夠有效約束把關(guān)者能力，能夠幫助政府提供更為準(zhǔn)確、更少瑕疵的信息，能夠幫助公眾順暢的、廣泛的、公平的獲得權(quán)威的公共信息。主要依靠以下三個途徑完善信息分享結(jié)構(gòu)，進(jìn)而推動透明政府建設(shè)：

第一，例外情況。通過立法形式明確公共信息公開的例外情況，能夠有效約束把關(guān)者?，F(xiàn)在歐美日各國都以“公開為原則，不公開為例外”的原則保障了信息的充分性。美國明確羅列了9類不予公開的信息，除此外的法律法規(guī)、政府文件等基本信息（結(jié)果）、甚至是一些合議會議、咨詢會議（過程）都向公眾全部開放。

第二，標(biāo)準(zhǔn)程序。過程的可預(yù)測性是透明的重要因素。Stephan Haggard和Beth Simmons通過案例研究發(fā)現(xiàn)制度能夠有效的規(guī)范官員的行為——決策者在做出制度創(chuàng)新或制度修復(fù)的決定時，會主動考慮到名譽、降低交易成本、透明的需求等情況，可見制度能夠改變行為者的利益和偏好。因此透明政府的構(gòu)建也必須建立制度，變政策性的透明為制度性的透明。設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)程序能夠使信息獲取渠道有章可循，利用公開明確的規(guī)則減少獲取信息行為的不確定性，體現(xiàn)出“程序正當(dāng)”的行政理念，規(guī)范政府的信息分享行為。規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的必須作為，減少了政府在信息分享上不作為的機(jī)率。

在現(xiàn)實中，信息分享結(jié)構(gòu)有多種制度安排，既包括受眾不確定的新聞發(fā)言人、公告、電子政府等政府主動公開信息的制度，也包括受眾特定的依申請公開、聽證會、信息專員、信息裁判所等制度。應(yīng)該為每種制度設(shè)計便利公開的標(biāo)準(zhǔn)程序。比如美國的《陽光下的政府法》在程序操作上詳細(xì)規(guī)定行政機(jī)關(guān)會議公開的程序，詳細(xì)規(guī)范了行政機(jī)關(guān)的會議通告的實踐和內(nèi)容，以及行政機(jī)關(guān)指定的回答公眾詢問的職員的姓名、電話等事項[7]。國內(nèi)外的依申請公開制度也設(shè)計了信息申請人提出申請、政府機(jī)關(guān)的審查、政府機(jī)關(guān)的決定、申請人的救濟(jì)等幾個固定的程序問題，規(guī)定了每個環(huán)節(jié)的時限和相關(guān)要求。比如，在英國，信息公開申請人必須提出書面申請，對所要求公開信息的說明要清楚，如果申請的內(nèi)容不清楚，公共機(jī)關(guān)可以要求申請人提供進(jìn)一步的資料，以便確定信息是什么。公共機(jī)關(guān)收到申請后，對于屬于公開的信息，公共機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請人發(fā)出書面收費通知書，并在20個工作日內(nèi)將信息提供給申請人。如果申請人申請的信息是例外信息，則公共機(jī)關(guān)依法拒絕提供。如果申請人對此政府行為有異議，也可以提請行政復(fù)議，甚至行政訴訟[8]。我國的《政府信息公開條例》也有相應(yīng)的程序規(guī)定，并繪制了信息公開的程序圖，方便公眾了解和掌握。

第三，監(jiān)督保障機(jī)制。信息分享結(jié)構(gòu)通過例外情況和標(biāo)準(zhǔn)程序的完善，為透明政府確立了新的規(guī)則、渠道和標(biāo)準(zhǔn)。但是信息分享結(jié)構(gòu)能否達(dá)到透明政府的要求，必須看信息分享的渠道、規(guī)則的制度化水平，即實際的執(zhí)行情況。如果行為不符合上述各項制度的規(guī)范，內(nèi)容空泛、流于形式，則制度化水平依舊不高，有待改進(jìn)。

監(jiān)督和救濟(jì)是透明政府的一個關(guān)鍵性的制度安排?？v覽各國或地區(qū)的公開監(jiān)督制度，既包括政府的內(nèi)部監(jiān)督、立法監(jiān)督和司法監(jiān)督，也設(shè)立了公開的考核評估制度，制定量化的考核指標(biāo)。此外，還要建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度和救濟(jì)制度。通過監(jiān)督、考評能夠發(fā)現(xiàn)制度不落實的情況或者是政府的不作為損害個別信息公開申請人信息需求的情況，責(zé)令改正，出現(xiàn)違法情況，也要依法追究責(zé)任，對個別信息公開申請人實施救濟(jì)。在救濟(jì)制度設(shè)計中，包括行政復(fù)議制度，也包括司法審查和司法救濟(jì)制度，還可以直接向法院提起行政訴訟，要求行政公開或提出行政賠償。有些國家還設(shè)立中立的或獨立的第三方信息審查或仲裁委員會，專門處理公民不服政府信息公開方面的案件。比如，歐盟一些國家還設(shè)立信息專員制度或首席信息官(CIO) 制度，以此作為政府行政公開與共享的保障機(jī)制。

監(jiān)督和救濟(jì)制度是衡量制度化水平的一個重要方面。這樣才能有助于改進(jìn)的信息分享結(jié)構(gòu)對抗制度慣性，約束把關(guān)者的動機(jī)、能力和行為，保障公眾權(quán)益，落實為了透明政府設(shè)立的信息分享的新規(guī)則、新渠道，從而實現(xiàn)透明政府。

五、結(jié)論

透明政府的建設(shè)需要進(jìn)一步完善信息分享結(jié)構(gòu)，在政府和公眾之間存在多條信息分享路徑，能夠帶來競爭、打破政府壟斷公共信息的局面，政府會傾向透明，進(jìn)行透明政府的建設(shè)。而信息分享結(jié)構(gòu)的制度化對信息分享結(jié)構(gòu)的完善至關(guān)重要。為此，一是需要法律、制度設(shè)立例外情況和標(biāo)準(zhǔn)程序，二是需要監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制保障信息分享結(jié)構(gòu)制度化程度。

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Information Sharing System and Transparent Government Construction——Analyzing the Approaches

ZHAO Ya-dan
(Xiamen University Xiamen 361005 China)

With the development of information technology and the construction of information society, the public administration mode is required to make corresponding adjustments.Constructing transparent governments has become the main reforming trend of countries and international organizations.Although the government information publication legislation and electronic government have increased people’s acquirement approaches of public information, due to the information monopoly, uncertain absorption and preference protection, however there may be distance between the construction methods mentioned above and ideal mode of transparent government.This paper considers that by exceptional situation, standard procedures and guarantee mechanism, the information sharing structure can be perfected, the transparency can be practiced, and the ideal status of transparent government’s information sharing structure can be reached.

information sharing; structure; transparent government

D035-0

A

1008-8105(2011)02-0013-05

2011?04?20

趙雅丹（1981?）女，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)理論07級博士生；上海政法學(xué)院國際事務(wù)與公共管理系教師.

編輯 范華麗