龐洪鑄

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南開封 475000）

民主政治：實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約的根本途徑

龐洪鑄

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南開封 475000）

盡管對(duì)權(quán)力的制約有不少模式和途徑，但是，追根溯源，權(quán)力制約的根基，還在于民主政治。民主政治包含了權(quán)力制約的基本理念和制度。公共權(quán)力所有者與行使者分離的內(nèi)在矛盾，決定了權(quán)力所有者應(yīng)該對(duì)權(quán)力行使者進(jìn)行制約。只有通過民主政治建設(shè)，才能從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約。

民主政治；權(quán)力制約；根本途徑

為實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，人們提出了包括以權(quán)力制約權(quán)力在內(nèi)的不同權(quán)力制約模式，試圖解決權(quán)力濫用和腐敗問題。但是，正如張康之教授在評(píng)價(jià)西方權(quán)力制約的政治學(xué)思路時(shí)所斷言的，“長(zhǎng)期以來，關(guān)于這一問題的思考及其實(shí)踐方案的設(shè)計(jì)，都走上了一條用權(quán)力制約權(quán)力的思路，即試圖在權(quán)力與權(quán)力之間找到防止權(quán)力濫用的有效途徑。但是，這些方案都停留在權(quán)力運(yùn)行的表面上做文章，而沒有深入到權(quán)力的本質(zhì)，因而這條道路是不成功的?！保?］66在馬克思主義者看來，一切權(quán)力都是屬于人民的，只有人民群眾實(shí)現(xiàn)了對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，才是真正有效的制約。因此，追根溯源，權(quán)力制約的根基，還在于民主政治，只有通過民主政治建設(shè)，才可能從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約。

一、通過民主實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約是馬克思主義一以貫之的思想

馬克思主義創(chuàng)始人關(guān)于權(quán)力制約的思想，同資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家提出的“以權(quán)力制約權(quán)力”的原則之間的根本區(qū)別在于，“以權(quán)力制約權(quán)力”不過是在資產(chǎn)階級(jí)國家機(jī)器內(nèi)部追求的一種權(quán)力平衡關(guān)系，以便能夠穩(wěn)定地維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)的整體利益；而馬克思主義創(chuàng)始人則是主張以人民的民主權(quán)利來約束國家權(quán)力，從根本上確立社會(huì)對(duì)國家的制約關(guān)系。

馬克思和恩格斯在總結(jié)巴黎公社政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，精辟地闡述了民主與權(quán)力監(jiān)督之間的關(guān)系。他們認(rèn)為，人民群眾掌握監(jiān)督權(quán)是實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的根本保證之一。巴黎公社創(chuàng)造的由民主選舉直接產(chǎn)生的公社委員對(duì)選民負(fù)責(zé)、并且選民可以隨時(shí)撤換他們的政權(quán)形式，得到了馬克思的高度評(píng)價(jià)，稱贊其是“真正無產(chǎn)階級(jí)的政權(quán)”，它“徹底清除了國家等級(jí)制，以隨時(shí)可以罷免的勤務(wù)員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的責(zé)任制來代替虛偽的責(zé)任制，因?yàn)檫@些勤務(wù)員總是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的”。［2］96恩格斯提出，鞏固工人階級(jí)統(tǒng)治的根本措施之一就是工人階級(jí)真正掌握對(duì)國家工作人員的監(jiān)督罷免權(quán)。巴黎公社對(duì)此進(jìn)行了積極的探索，“公社采取了兩個(gè)正確的辦法。第一，它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔(dān)任，而且規(guī)定選舉者可以隨時(shí)撤換被選舉者。第二，它對(duì)所有公職人員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資。這樣，即使公社沒有另外給各代議機(jī)構(gòu)的代表規(guī)定限權(quán)委托書，也能可靠地防止人們?nèi)プ非笊侔l(fā)財(cái)了。”［2］13馬克思和恩格斯之所以對(duì)巴黎公社這兩個(gè)措施給予高度的重視，是因?yàn)樗鼈兂浞煮w現(xiàn)了社會(huì)決定國家和社會(huì)參與國家的原則，體現(xiàn)了無產(chǎn)階級(jí)民主的實(shí)質(zhì)，體現(xiàn)了人民自己實(shí)現(xiàn)的人民管理制的發(fā)展方向。馬克思和恩格斯并不認(rèn)為，無產(chǎn)階級(jí)一旦建立了自己的政權(quán)以后，國家權(quán)力的來源問題就算徹底解決了，國家官員就可以忠實(shí)地為整個(gè)社會(huì)服務(wù)了；相反，他們認(rèn)為，如果執(zhí)掌這種權(quán)力的人不是經(jīng)常處在人民的有效監(jiān)督之下，并定期由人民加以重新選擇的話，無產(chǎn)階級(jí)通過暴力所取得的國家權(quán)力仍然存在著發(fā)生蛻變的可能性。因此，在無產(chǎn)階級(jí)已經(jīng)建立起自己的政治統(tǒng)治的前提下，人民參與國家的頭等重要的意義仍然是要解決國家權(quán)力的來源問題。

列寧在領(lǐng)導(dǎo)蘇聯(lián)人民進(jìn)行鞏固蘇維埃政權(quán)的斗爭(zhēng)中，為防止權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗和克服官僚主義進(jìn)行了不懈地努力。他認(rèn)為，蘇維埃一切權(quán)力屬于人民，人民有選舉、罷免和參政議政的權(quán)利。擴(kuò)大民主權(quán)力，應(yīng)當(dāng)吸引絕大多數(shù)人民參與政權(quán)管理，充分調(diào)動(dòng)人民的積極性實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，“應(yīng)當(dāng)使工人進(jìn)入一切國家機(jī)關(guān)，使他們監(jiān)督整個(gè)國家機(jī)構(gòu)”［3］140，“使所有的人都來執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)察的職能，使所有的人都暫時(shí)變成官僚，因而任何人都不能成為‘官僚’?！保?］210他要求從中央到地方都要建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立工農(nóng)檢察院，擴(kuò)大他們的權(quán)力，以便同濫用職權(quán)者作斗爭(zhēng)。列寧高度評(píng)價(jià)罷免權(quán)的作用，認(rèn)為“罷免權(quán)，即真正的監(jiān)督權(quán)”，是“直接、徹底和立即見效的民主原則”［5］100。

毛澤東1945年在延安回答黃炎培對(duì)中國共產(chǎn)黨建國后能否跳出歷代王朝“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期律的疑問時(shí)說道：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈?！保?］149這充分體現(xiàn)了毛澤東對(duì)民主和權(quán)力監(jiān)督之間相互關(guān)系的思考。鄧小平同志在《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》一文中說：“實(shí)行群眾監(jiān)督可以把群眾的積極性調(diào)動(dòng)起來，會(huì)提出很多好的意見?！绻覀儾皇鼙O(jiān)督，不注意擴(kuò)大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯(cuò)誤?！保?］270他尖銳指出了權(quán)力監(jiān)督缺失與犯錯(cuò)誤和脫離群眾之間的因果關(guān)系。在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇綱領(lǐng)性文獻(xiàn)中，鄧小平把人民群眾的監(jiān)督具體化為專門的機(jī)構(gòu)來實(shí)施的監(jiān)督，指出：“最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查?！保?］332

二、民主政治包含了權(quán)力制約的基本理念

民主政治并不是像西方所說的那樣，它的實(shí)質(zhì)應(yīng)是“多數(shù)人統(tǒng)治”的政治或“人民主權(quán)”的政治，其精神就是主權(quán)在民，就是由人民來決定國家事務(wù)或公共事務(wù)。當(dāng)人民能夠真正決定國家事務(wù)或公共事務(wù)的時(shí)候，既表明民主政治得到了實(shí)現(xiàn)，也表明權(quán)力制約和監(jiān)督得到了實(shí)現(xiàn)。從根本上講，相對(duì)于封建社會(huì)的專制統(tǒng)治而言，由于民主政治貫徹人民主權(quán)原則，排斥一切政治專制和專斷，從而使政治能夠按照多數(shù)人的意志發(fā)展，能夠防止權(quán)力濫用和政治腐敗行為。

民主政治所包含的權(quán)力制約理念主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，按照主權(quán)在民的理論，人民享有憲法和法律所賦予的各項(xiàng)權(quán)利，每個(gè)公民都有權(quán)依法直接行使這些權(quán)利。人民在把自己的權(quán)力委托出去的同時(shí)，又以自身所擁有的公民權(quán)利對(duì)委托出去的權(quán)力進(jìn)行直接的控制，從而形成了對(duì)權(quán)力的直接制約。另一方面，在代議民主制的條件下，人民通過選舉將其所擁有的主權(quán)委托給自己信任的代表，再由代表組成代議機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)，派生出執(zhí)行機(jī)關(guān)。在這一過程中，人民作為公共權(quán)力的所有者只是暫時(shí)性地讓渡了權(quán)力的使用權(quán)，而非所有權(quán)，他們有權(quán)繼續(xù)以權(quán)力所有者的身份，通過代表及其代議機(jī)關(guān)，對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和控制，以維護(hù)自己的利益，從而形成了對(duì)權(quán)力的間接制約。直接制約和間接制約是對(duì)權(quán)力行使者制約的兩種形式，其目的都是為了保證國家權(quán)力的運(yùn)行取向朝著人民復(fù)歸，保證權(quán)力始終屬于人民并被人民所掌控。

從上述分析中可以看出，民主政治的實(shí)質(zhì)和核心在于人民對(duì)公共權(quán)力的制約，權(quán)力是否屬于人民，人民是否擁有民主，是決定國家權(quán)力能否得到有效制約的基本條件。［9］22在社會(huì)主義社會(huì)，由于真正實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家作主，國家的一切權(quán)力為人民所有，決定了任何人，無論職位有多高、權(quán)力有多大，都是人民的公仆，都必須向人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督；任何國家權(quán)力的行使一旦違背了人民的意志，損害了人民的利益，必然要受到人民的限制與約束。因此，只有社會(huì)主義民主才能從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約。

三、公共權(quán)力所有者與行使者的分離要求所有者必須對(duì)行使者進(jìn)行權(quán)力制約

公共權(quán)力產(chǎn)生于原始社會(huì)末期的氏族組織，從其誕生之時(shí)起，就蘊(yùn)含著難以消除的內(nèi)在矛盾，這就是公共權(quán)力被社會(huì)整體所有與被社會(huì)中少數(shù)人占有或行使之間的矛盾。國家產(chǎn)生以后，這種矛盾愈加突出。在被稱為直接民主最典型的雅典社會(huì)，公共權(quán)力所有者與行使者也并未完全實(shí)現(xiàn)融合，公民僅僅保有了對(duì)重大事項(xiàng)的實(shí)際決策參與權(quán)。一定程度上，城邦中的執(zhí)行機(jī)構(gòu)逐漸開始孕育出現(xiàn)代代議制的因素。［10］142在專制社會(huì)，權(quán)力所有者與行使者分離的矛盾似乎一度銷聲匿跡，但是，它并不是通過全體人民共同行使權(quán)力的方式消滅的，而是將公共權(quán)力全部據(jù)為封建君主所有來消滅的，這其實(shí)是權(quán)力最為異化的狀態(tài)。西方近代資產(chǎn)階級(jí)革命勝利后，由于國家規(guī)模的擴(kuò)大，直接民主制失去了載體，因此，采用何種統(tǒng)治形式成為擺著資產(chǎn)階級(jí)面前的一個(gè)突出問題。資產(chǎn)階級(jí)通過代議民主制成功實(shí)現(xiàn)了由古代的直接民主向現(xiàn)代民主的轉(zhuǎn)型，并且使代議民主制成為資產(chǎn)階級(jí)最好的統(tǒng)治形式。代議民主較好地體現(xiàn)了主權(quán)在民的思想，但卻使公共權(quán)力的內(nèi)在矛盾重新凸現(xiàn)出來。直到今天，現(xiàn)代國家也只能用間接民主的方式，通過選舉人民的代表行使公共權(quán)力。

由于人民群眾不可能直接全部管理國家事務(wù)，因此，在任何社會(huì)形態(tài)下，權(quán)力的所有者與權(quán)力的行使者都會(huì)有不同程度的分離，這一矛盾正是權(quán)力出現(xiàn)變異的社會(huì)基礎(chǔ)。在現(xiàn)代民主國家，人民是公共權(quán)力的源泉和所有者，政府是人民委托的代理人。代理人只能按照委托人的意愿行事，不能違背委托人的意志，否則，委托人有權(quán)采取撤換代理人等行為來維護(hù)自己的利益。但是，在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，權(quán)力無論抽象上是否屬于人民或者某個(gè)大的公共團(tuán)體，具體施行中總是由個(gè)體掌握和運(yùn)作，因此，權(quán)力總是帶有鮮明的個(gè)性印記。權(quán)力所具有的雙刃性、不確定性、強(qiáng)制性和用益性等特點(diǎn)，決定了權(quán)力行使者未必都能按照所有者的意志在正確的軌道上行使權(quán)力，甚至可能出現(xiàn)背離和背叛，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止?！保?1］154權(quán)力的濫用實(shí)際上就是權(quán)力所有者與行使者個(gè)體的具體利益的沖突。所以，權(quán)力所有者要維護(hù)自己的合法利益，防止權(quán)力行使者偏離正軌，就必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力行為的控制和引導(dǎo)，使其始終朝著保護(hù)自己利益的方向前進(jìn)。權(quán)力所有者有權(quán)對(duì)一切用權(quán)行為實(shí)行必要監(jiān)控，對(duì)此，經(jīng)典作家曾明確指出，當(dāng)公共職務(wù)不能由人民直接擔(dān)任時(shí)，他們將“受到人民的特別監(jiān)督，成為由人民選舉，一經(jīng)人民要求即可撤換的代表?！保?］20從而“把國家由一個(gè)站在社會(huì)之上的機(jī)關(guān)變成完全服從這個(gè)社會(huì)的機(jī)關(guān)。”［2］313這種“特別監(jiān)督”，其實(shí)就是國家權(quán)力的所有者對(duì)權(quán)力行使者的制約。

揭開公共權(quán)力名義上的集體性甚至人民性的面紗，暴露出其個(gè)人性的真實(shí)面目，對(duì)于權(quán)力制約具有非常重要的意義。因此，從公共權(quán)力所有者與行使者分離的內(nèi)在矛盾看，某種公共權(quán)力，無論其來源多么正當(dāng)、目的多么高尚，都不能因此而放松對(duì)它的制約和監(jiān)督。

四、民主政治通過相應(yīng)的制度安排實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約

民主政治既是一種理念，也是一套制度。民主政治的制度性建設(shè)是民主的基礎(chǔ)性工作，包括民主制度的確立、民主制度的建設(shè)和完善、民主政治運(yùn)行的規(guī)則化和規(guī)范化、民主政治過程的程序化。民主制度的確立是民主政治制度建設(shè)的首要任務(wù)，民主政治的發(fā)展過程，也是社會(huì)政治生活確立民主規(guī)則并且逐步按照這些規(guī)則制度化的過程，因此，沒有民主制度的確立，民主政治是不可想象的。民主制度的建設(shè)和完善包括政治制度和法律制度的建設(shè)和完善；民主政治運(yùn)行的規(guī)則化和規(guī)范化，要求對(duì)于民主政治運(yùn)行規(guī)則的建設(shè)和規(guī)范，政治生活公開透明，以及政治生活按照法定規(guī)則運(yùn)行；民主政治過程的程序化，要求設(shè)置權(quán)力運(yùn)行的正當(dāng)程序，政治權(quán)力對(duì)于社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)和不同利益的協(xié)調(diào)，都應(yīng)該按照法定的程序進(jìn)行，而政治決策和實(shí)施過程，都按照法定程序進(jìn)行。這些制度的核心是對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行配置、整合和有效控制以及確保這一機(jī)制的有效運(yùn)作，無不體現(xiàn)了對(duì)權(quán)力的制約。

實(shí)際上，古希臘時(shí)期的民主制度就考慮了權(quán)力制約的問題，公民大會(huì)、五百人議事會(huì)、十將軍委員會(huì)、法院和法官，這些機(jī)構(gòu)之間已經(jīng)形成一定程度的制約。近代資產(chǎn)階級(jí)革命以后建立的傳統(tǒng)民主制，更是將權(quán)力制約作為首要問題之一。啟蒙思想家在思索和建立民主制度時(shí)，都十分注重權(quán)力制約問題?！八麄儗?duì)政府權(quán)力的制約作為民主的核心原則，制約的功能被看作是民主的主要功能，民主制度的設(shè)置也主要著眼于貫徹和實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約的思想。在保護(hù)型民主理論的理論范式中，民主某種程度上就等同于權(quán)力制約?！保?2］18

當(dāng)代中國的民主政治主要通過以下幾種制度實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約。一是人民代表大會(huì)制度，這是中國式民主政治的最基本的制度載體，是人民當(dāng)家作主和對(duì)國家權(quán)力制約的最重要的實(shí)現(xiàn)渠道。通過人民代表大會(huì)制度有助于把“一府兩院”行使的權(quán)力納入到制度化的監(jiān)督過程中，有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督。人大對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)權(quán)力的制約是基于人大作為代議機(jī)關(guān)和最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位而行使的，它通過權(quán)力規(guī)范、權(quán)力授予、權(quán)力控制和權(quán)力收回等制度途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約。二是選舉制度，這是權(quán)力所有者以投票的方式監(jiān)督權(quán)力執(zhí)掌者行使權(quán)力的制度。在主權(quán)在民的原則下，只有人民才能行使國家權(quán)力，但是，人民又不可能事事親自行使國家權(quán)力，于是，必須通過選舉，將屬于全體人民的國家權(quán)力委托給人民選出的代表所組成的國家代議機(jī)關(guān)去直接行使，或委托給人民選出的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等分別行使。從這一意義上說，選舉是人民進(jìn)行權(quán)力委托的行為，是國家機(jī)關(guān)獲得合法性的途徑，是現(xiàn)代代議民主政治的基礎(chǔ)。沒有選舉，便沒有代議制政府，便沒有現(xiàn)代民主政治。在我國，民主政治的實(shí)現(xiàn)形式主要是人民群眾通過直接或間接地選舉各級(jí)人大代表組成各級(jí)人民代表大會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家的管理。因此，選舉制度是人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)，是廣大人民參與國家管理的基本途徑，也是人民對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約的最基本、最重要的渠道。三是基層民主制度，包括基層群眾自治制度和以職工代表大會(huì)為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，基層民主是人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，也是對(duì)權(quán)力行使者實(shí)行民主監(jiān)督的最直接、最有效、最廣泛的途徑。

權(quán)力制約和民主政治有著密切的關(guān)聯(lián)度，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的根本制約有賴于民主政治的較高發(fā)展水平，“在民主政治尚未建立之前（或被顛覆之后），要想實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的有效制約是不可想象的?！保?3］59由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，目前我國的民主政治發(fā)展還不夠完善，民主對(duì)權(quán)力的制約作用還比較有限。要按照十七大的部署，積極創(chuàng)造民主政治所需要的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各方面條件，加快民主政治建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)主義民主的制度化、規(guī)范化、程序化，以民主政治水平的不斷提高遏制權(quán)力過度集中、權(quán)力濫用以及權(quán)力腐敗現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的根本制約。

［1］張康之.評(píng)政治學(xué)的權(quán)力制約思路［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2000（2）.

［2］馬克思恩格斯選集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.

［3］列寧全集：第38卷［M］.北京：人民出版社，1986.

［4］列寧選集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.

［5］列寧全集：第33卷［M］.北京：人民出版社，1985.

［6］黃炎培.延安歸來［M］.北京：文史資料出版社，1982.

［7］鄧小平文選：第1卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［8］鄧小平文選：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［9］呂裕國，王壽林.社會(huì)主義權(quán)力制約的基本條件和途徑［J］.社會(huì)主義研究，1993（3）.

［10］孫關(guān)宏，胡雨春.政治學(xué)［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2002.

［11］孟德斯鴻.論法的精神：上冊(cè)［M］.張雁深，譯.北京：商務(wù)印書館，1982.

［12］趙成根.民主與公共決策研究［M］.哈爾濱：黑龍江人民出版社，2002.

［13］喻中.權(quán)力制約的中國語境［M］.濟(jì)南：山東人民出版社，2007.

Democracy:the Fundamental Solution to the Realization of Power Restriction

PANG Hong-Zhu

(School of Philosophy and Public Administration,Henan University,Kaifeng 475001,China)

Although there are various models and solutions to impose restrictions on power,the fundamental solu?tion,by and large,is still democracy.Democracy contains the basic concepts and systems of power restriction.The inherent contradictions caused by the separation between the owners and the executors of public power decide the owners should restrict the executors.Only by the construction of democracy,the restriction on the power will be re?alized completely.

democracy;power restriction;fundamental solution

D62

A

1008-2794（2011）05-0021-04

（責(zé)任編輯：曹陽）

2011-04-12

龐洪鑄（1963—），男，河南南陽人，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)楫?dāng)代中國政治。