楊志勇

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所，北京 100836）

一、引言

2011年11月1日，資源稅改革再次啟程。改革重點(diǎn)調(diào)整了油氣資源稅的計(jì)征辦法和稅率外，還調(diào)整了焦煤和稀土礦的資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)。在資源價(jià)格上漲的條件下，資源稅從量計(jì)征轉(zhuǎn)為從價(jià)計(jì)征，與提高固定稅額的實(shí)質(zhì)一樣，都是提高資源稅稅負(fù)（楊志勇，2010）。資源稅改革需要在資源稅費(fèi)和價(jià)格改革的統(tǒng)一框架中推行。施文潑和賈康（2011）從國(guó)際比較的視野對(duì)中國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的整體配套改革問(wèn)題進(jìn)行了較為深入的探討。中國(guó)資源稅改革亟待轉(zhuǎn)換思維。資源稅是環(huán)境和自然資源管理的重要政策工具之一。①關(guān)于環(huán)境與自然資源管理的政策工具的較全面闡述，可見思德納（2005）。資源稅是否需要直接轉(zhuǎn)化為環(huán)境稅？黃繼明（2005）對(duì)資源稅如何過(guò)渡到環(huán)境稅提出了一些政策建議。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，2010年全國(guó)資源稅收入達(dá)到417.58億元。②財(cái)政部網(wǎng)站（www.mof.gov.cn）。在分稅制財(cái)政體制框架未變的條件下，以提高稅負(fù)為中心的資源稅改革無(wú)疑有助于增加地方財(cái)政收入。但是，資源稅改革能夠做到一改動(dòng)乾坤嗎？現(xiàn)在看，資源稅改革思維仍然未能擺脫局部改革的局限性，亟待從資源管理和公共政策視野，對(duì)資源稅改革定位作重新思考，以更好地適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，更好地適應(yīng)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要。

從資源稅制創(chuàng)設(shè)以來(lái)，資源稅的定位已經(jīng)發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變。如今，以增加稅負(fù)為中心的資源稅改革正在以促進(jìn)資源綜合利用和提高資源補(bǔ)償力度的理由進(jìn)行，但這么做并不見得就是合理的。資源稅改革與國(guó)有資源管理制度是緊緊聯(lián)系在一起的。國(guó)有礦產(chǎn)資源開采補(bǔ)償?shù)牟坏轿粠?lái)了其他一些問(wèn)題。這是否需要通過(guò)資源稅改革來(lái)加以解決？資源稅改革到底能夠承擔(dān)多少公共政策目標(biāo)？資源稅改革還需要注意哪些問(wèn)題？未來(lái)資源稅改革的方向何在？

二、資源稅定位變化的邏輯機(jī)理分析

20世紀(jì)80年代中國(guó)創(chuàng)設(shè)資源稅制的初衷是調(diào)節(jié)資源開采企業(yè)級(jí)差收入，①韓紹初和楊益民（1985）強(qiáng)調(diào)：“資源稅是為了調(diào)節(jié)采掘企業(yè)由于資源生成和開發(fā)條件的差異而形成的級(jí)差收入所設(shè)立的一個(gè)稅種。作為新的稅收體系的一個(gè)組成部分，資源稅對(duì)于發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的杠桿作用有獨(dú)特的意義。”促進(jìn)資源企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)避免資源企業(yè)采礦時(shí)“嫌貧愛富”，促進(jìn)資源的綜合利用。那么，為什么開征資源稅的目標(biāo)定位會(huì)發(fā)生改變？

歷經(jīng)幾次改革，資源稅的開征正越來(lái)越多地考慮促進(jìn)資源綜合利用目標(biāo)，越來(lái)越多地強(qiáng)調(diào)資源所有者權(quán)益的補(bǔ)償，越來(lái)越多地將增加地方政府財(cái)政收入作為直接目標(biāo)。無(wú)論這些目標(biāo)中的哪一個(gè)，似乎都有較充分的理由。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變需要資源的綜合利用；收入分配格局中的嚴(yán)重不合理因素有許多來(lái)自資源所有者權(quán)益補(bǔ)償?shù)牟坏轿唬坏胤截?cái)政缺口需要資源稅提供更多的收入。

目標(biāo)定位轉(zhuǎn)換的順利進(jìn)行需要一定的條件配合。在“資源綜合利用”的背景下，提高稅負(fù)更容易得到理解。全社會(huì)很容易對(duì)此予以支持，當(dāng)然，相關(guān)利益受損方會(huì)以各種各樣的理由延緩相關(guān)政策的出臺(tái)。“煤老板”、“油老板”等靠鉆資源管理漏洞累積財(cái)富所造成的收入分配嚴(yán)重不均，早已引起公憤，因此，加強(qiáng)國(guó)有資源管理、提高資源補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行。地方財(cái)政壓力較重早已存在。為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)所采取的緊縮性調(diào)控政策，使得地方政府的財(cái)源更加緊張。特別是“土地財(cái)政”的萎縮，更是加劇了地方財(cái)政的緊張狀況，從而加快了資源稅改革的步伐。②以增稅為中心的資源稅改革最好的時(shí)機(jī)是經(jīng)濟(jì)上行期。在經(jīng)濟(jì)尚存諸多不確定性的條件下，啟動(dòng)資源稅改革，只能是一種次優(yōu)選擇。③改革之前，對(duì)外合作開采海洋石油、陸上石油資源，應(yīng)繳納礦區(qū)使用費(fèi)，而暫不征收資源稅。此次改革刪去了其中關(guān)于繳納礦區(qū)使用費(fèi)的規(guī)定，明確自修改決定施行之日起，對(duì)外合作開采海洋和陸上油氣資源不再繳納礦區(qū)使用費(fèi)，統(tǒng)一依法繳納資源稅。“租金”性質(zhì)的礦區(qū)使用費(fèi)隨著合同的到期，將成為歷史。再加上近年來(lái)國(guó)際資源價(jià)格的大漲，為增加稅負(fù)的資源稅改革提供了空間。

資源稅到底是一種什么稅？只是舊瓶裝新酒嗎？改革之后的資源稅，其環(huán)境稅性質(zhì)越來(lái)越突出；其國(guó)有資源租金性質(zhì)（以稅代租）也越來(lái)越顯現(xiàn)。③但是，關(guān)于資源稅對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響，考慮得不是那么周到。雖然有關(guān)部門強(qiáng)調(diào)改革不影響油氣價(jià)格，但這只是短期的，未來(lái)隨著價(jià)格改革的深入，增稅的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)將越來(lái)越強(qiáng)烈。為此，我們還應(yīng)該更深入地去認(rèn)識(shí)資源稅，以更恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮其作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、資源稅稅負(fù)的提高與資源的綜合利用④本節(jié)在楊志勇（2011b）的基礎(chǔ)之上修改?！翱此泼篮玫馁Y源稅加稅改革”為題發(fā)表于《理財(cái)一周報(bào)》2011年1月7日

促進(jìn)資源的綜合利用，鼓勵(lì)節(jié)能減排，已是當(dāng)下時(shí)髦用語(yǔ)。增加稅負(fù)的改革常常是以這種名義進(jìn)行的。資源稅改革也不例外。增加稅負(fù)倘若沒(méi)有合適的配套手段，節(jié)能減排的效果很可能是非常有限的。

靠經(jīng)濟(jì)手段來(lái)促進(jìn)資源的綜合利用，無(wú)非是提高資源的價(jià)格，讓利用資源的各種經(jīng)濟(jì)主體資源利用成本提高，從而減少資源的耗費(fèi)，提高資源的利用效率。資源稅作用的發(fā)揮最終必須也通過(guò)價(jià)格才能發(fā)揮作用。

正在進(jìn)行的資源稅提高稅負(fù)改革，由于沒(méi)有相應(yīng)的資源價(jià)格形成機(jī)制的改革配套，資源的綜合利用和節(jié)能減排目標(biāo)至少暫時(shí)沒(méi)有達(dá)到。⑤當(dāng)然這也有好處，即在短期內(nèi)沒(méi)有形成商品價(jià)格上漲的壓力。從先期進(jìn)行改革的情況來(lái)看，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)只是調(diào)節(jié)了資源開采企業(yè)與地方政府之間的收入分配關(guān)系。2010年6月率先進(jìn)行的新疆資源稅改革，相當(dāng)于中石油、中石化一年要多拿數(shù)十億元給新疆地方政府用。當(dāng)然，這種結(jié)果也不是沒(méi)有意義的。在資源開采補(bǔ)償機(jī)制不健全的情況下，油氣企業(yè)用一部分超額利潤(rùn)，對(duì)地方礦產(chǎn)資源開采起到了一定的補(bǔ)償作用，也提高了地方政府的可支配財(cái)力，增強(qiáng)了地方政府公共服務(wù)的財(cái)力保障。

沒(méi)有資源價(jià)格形成機(jī)制改革配合的資源稅改革，如措施得當(dāng)，則會(huì)增加資源開采企業(yè)降低其他成本的動(dòng)力。但資源稅稅負(fù)的提高，更可能只是讓這樣的企業(yè)少了一點(diǎn)可支配的巨額利潤(rùn)，資源開采企業(yè)降低成本的動(dòng)力依舊不足。

沒(méi)有價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制的改革，僅讓資源開采企業(yè)負(fù)擔(dān)資源稅還可能產(chǎn)生的一種結(jié)果是，油氣企業(yè)和其他資源稅稅負(fù)增加企業(yè)會(huì)極力游說(shuō)價(jià)格主管部門，提高資源價(jià)格。有著更強(qiáng)游說(shuō)能力的油氣企業(yè)，在忍無(wú)可忍的情況下，一定會(huì)設(shè)法轉(zhuǎn)嫁資源稅負(fù)擔(dān)。游說(shuō)價(jià)格上調(diào)的方式有很多種，如企業(yè)可以虧損為借口，強(qiáng)調(diào)企業(yè)的不可持續(xù)性，強(qiáng)調(diào)資源產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性地位受到侵害，強(qiáng)調(diào)自己所承擔(dān)的功能因之不能實(shí)現(xiàn)等等。①如果達(dá)不到目標(biāo)，那么資源開采和生產(chǎn)企業(yè)就可能進(jìn)行類似于茅臺(tái)酒那樣的“饑餓營(yíng)銷”，制造“油荒”等問(wèn)題，以達(dá)到游說(shuō)價(jià)格上調(diào)（或在國(guó)際價(jià)格普遍下降的情況下，保持高價(jià)位）的目標(biāo)。在通貨膨脹壓力下，有關(guān)部門多次調(diào)高油價(jià)，不能不說(shuō)是這個(gè)可能性的表現(xiàn)。

即使有價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制的改革，那么至少在當(dāng)下的中國(guó)，提高資源稅稅負(fù)以促進(jìn)節(jié)能減排的目標(biāo)也不見得就能實(shí)現(xiàn)。一些資源類企業(yè)已形成寡頭壟斷格局。在這樣的市場(chǎng)上，所形成的價(jià)格能否稱得上“市場(chǎng)價(jià)格”？在壟斷市場(chǎng)上，如果資源企業(yè)能夠自主進(jìn)行定價(jià)，那么增加稅負(fù)之后，企業(yè)的稅負(fù)一定會(huì)被轉(zhuǎn)嫁出去。資源開采企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)由于稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁而沒(méi)有提高，甚至還可能因?yàn)樘醿r(jià)的幅度超過(guò)稅收增加幅度而出現(xiàn)實(shí)際稅負(fù)下降的現(xiàn)象。

對(duì)于利用資源的企業(yè)來(lái)說(shuō)，的確會(huì)增加資源利用的成本。如果它們無(wú)法轉(zhuǎn)嫁資源稅的話，那么必然要想方設(shè)法降低成本；如果它們有能力轉(zhuǎn)嫁的話，那么，最終負(fù)擔(dān)資源稅新增稅負(fù)的是作為消費(fèi)者的國(guó)民。

這時(shí)，我們需要重新思考公共政策的目標(biāo)。如果改革資源稅制的政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)是鼓勵(lì)國(guó)民少消費(fèi)資源也就罷了，否則，窮人因?yàn)橘Y源稅稅負(fù)提高而增加了負(fù)擔(dān)，相關(guān)的收入分配問(wèn)題變得更為嚴(yán)重。

提高資源稅稅負(fù)實(shí)際上是對(duì)資源使用的懲罰。在公共政策制定過(guò)程中，有一個(gè)問(wèn)題必須加以認(rèn)真考慮：是國(guó)民多用資源被懲罰，還是企業(yè)多用資源被懲罰？對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，更多面對(duì)的是耗用資源不同但性能相同或接近的產(chǎn)品。在這樣的背景下，我們需要考慮：是讓競(jìng)爭(zhēng)給企業(yè)以充分的壓力，讓企業(yè)提高資源綜合利用程度，還是讓個(gè)人少用更有效？

如果市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)足夠充分，那么企業(yè)自身就有降低各種成本的原動(dòng)力，包括降低資源利用成本，提高資源綜合利用效率。這種原動(dòng)力是企業(yè)逐利的本性驅(qū)使的，并不需要政府加稅政策來(lái)推動(dòng)。政府加稅在一定程度上可能會(huì)讓企業(yè)在降低各種成本組合時(shí)，更多地考慮資源成本的下降，但這對(duì)于整個(gè)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，并不見得是最優(yōu)的選擇。加稅過(guò)程，在一定程度上扭曲了資源的配置效率。

提高資源利用效率，不是要停止資源的利用，不是要盡可能減少資源的利用，否則，資源之于人類，就不再是資源了。

四、資源企業(yè)收益的調(diào)節(jié)還需要資源稅之外的其他手段②本節(jié)在楊志勇（2011c）的基礎(chǔ)之上經(jīng)修改而成。

對(duì)資源企業(yè)收益的調(diào)節(jié)，除了運(yùn)用資源稅手段外，現(xiàn)實(shí)中，其他手段也得到了廣泛的運(yùn)用。例如，石油企業(yè)除了繳納資源稅外，還要繳納數(shù)額不菲的石油特別收益金。③按照中石油財(cái)務(wù)總監(jiān)周明春的說(shuō)法：2010年，中國(guó)石油納稅3182億元，等于每天交稅8.72億元（作者：含石油特別收益金這種非稅收入）。在全國(guó)財(cái)政收入每100元稅收中，中石油貢獻(xiàn)了4元。僅以中石油為例，可見石油特別收益金對(duì)于企業(yè)的影響。

石油特別收益金突飛猛進(jìn)早已成為中石油的心頭之痛，2009年200.20億元，2010年則飆升到521.72億元。飆升主要是因?yàn)閲?guó)際油價(jià)上漲。無(wú)疑，在油價(jià)受控的條件下，石油特別收益金已成為中石油的一項(xiàng)重要負(fù)擔(dān)。顯然，與企業(yè)的巨額收益相比，資源稅、石油特別收益金似乎都不算什么。但問(wèn)題的關(guān)鍵是，按照資源稅改革的計(jì)劃，在可以看得見的未來(lái)，資源稅稅負(fù)還是要繼續(xù)上升的（從價(jià)定率計(jì)征的稅率要從5%上調(diào)到10%），那么以后還能承受得了嗎？

如果資源稅稅負(fù)和石油特別收益金都能夠順利轉(zhuǎn)嫁，那么中石油什么也不用管，轉(zhuǎn)嫁就是了。只是，當(dāng)下石油在很大程度上還是國(guó)家發(fā)改委在定價(jià)。這種定價(jià)與資源稅和收益金的增加無(wú)直接關(guān)聯(lián)。

石油特別收益金的計(jì)算基礎(chǔ)是石油美元價(jià)格。美元貶值，以美元標(biāo)價(jià)的石油價(jià)格不斷攀升，人民幣相對(duì)升值，中石油不可能不受傷。作為一家獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，中石油對(duì)特別收益金的抱怨非常正常。抱怨歸抱怨。抱怨不代表不能承受。如果連一聲嘆息都沒(méi)有，在油價(jià)依舊持續(xù)上漲的情況下，那么石油企業(yè)也許未來(lái)還會(huì)遭致更重的負(fù)擔(dān)。從這個(gè)意義上說(shuō)，抱怨也是企業(yè)的一種自我保護(hù)行為。

中石油所面對(duì)的問(wèn)題很復(fù)雜。企業(yè)不滿意，嫌負(fù)擔(dān)重。社會(huì)不滿意，油價(jià)都國(guó)際接軌了（參照確定，實(shí)則未真正市場(chǎng)化），但資源開采的權(quán)利是壟斷的，有什么可抱怨的？

是什么鑄就了中石油這樣的資源企業(yè)？所有大企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)所應(yīng)需的要素，一個(gè)都不會(huì)少。除此之外，中石油還有其他特殊因素。作為資源型企業(yè)，最大的因素莫過(guò)于資源獲取的低成本。貌似吃虧的同時(shí)，中石油也占到很多便宜。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是標(biāo)準(zhǔn)原油、天然氣的銷售收入的1%，近似于白送！在這種情況下，中石油的任何抱怨，不見得就能贏取社會(huì)的同情心。正是資源獲取的低成本，招來(lái)了石油特別收益金。

其實(shí)，最好的辦法是厘清各相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體的責(zé)任。逐利乃企業(yè)之本性。中石油作為國(guó)有企業(yè)能注重利潤(rùn)，已經(jīng)是不小的進(jìn)步，實(shí)屬不易。逐利的企業(yè)才是正常運(yùn)作的企業(yè)，也是企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任中最重要的事情。當(dāng)然，作為國(guó)企，社會(huì)責(zé)任還表現(xiàn)在紅利的上繳上。

中石油的問(wèn)題不只是中石油會(huì)遇到。其他資源型企業(yè)同樣需要面對(duì)。資源型企業(yè)借助國(guó)有資源盈利，必須算好資源賬。國(guó)有資源應(yīng)得到相應(yīng)的租金收入，但現(xiàn)實(shí)距此非常遙遠(yuǎn)。資源所在地有意見，全國(guó)人民都有意見，因?yàn)橘Y源本來(lái)就是國(guó)有的。憑著近乎白送的資源獲利，企業(yè)真正的經(jīng)營(yíng)績(jī)效就難以得到準(zhǔn)確的考核。這對(duì)于真正用心經(jīng)營(yíng)的國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)說(shuō)，也是一件不公平的事。因此，需要盡快理順這種體制，讓國(guó)有資源租金收入得到真正的體現(xiàn)。大幅提高礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，國(guó)有資源的開采利用應(yīng)得到合適的補(bǔ)償?，F(xiàn)在近乎白送的資源管理體制應(yīng)該休矣！該從租金那里得到補(bǔ)償?shù)?，就不要挪用其他地方的。無(wú)疑，這會(huì)降低企業(yè)的收益。但不這樣，企業(yè)不見得就能占到便宜。

資源稅改革的獨(dú)立行走解決不了問(wèn)題。資源稅費(fèi)改革應(yīng)該并舉。應(yīng)盡快創(chuàng)造條件，加快能源價(jià)格的市場(chǎng)化進(jìn)程，理順能源價(jià)格。既然要完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，那么資源能源價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制就必須盡快形成。否則，問(wèn)題多多，資源稅改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)。其結(jié)果是在石油定價(jià)機(jī)制沒(méi)有調(diào)整的前提下，以提高稅負(fù)為中心的資源稅從價(jià)征收改革只是從資源企業(yè)收入中切出一塊給地方政府。資源稅改革的實(shí)質(zhì)是讓企業(yè)代行政府的轉(zhuǎn)移支付職責(zé)，其他的影響就沒(méi)有了。

對(duì)于國(guó)企而言，即使是壟斷性行業(yè)（即使不算壟斷，也至少在行業(yè)中具有支配地位），也是如此。不確定性的存在，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，也是一種風(fēng)險(xiǎn)。想當(dāng)年，石油特別收益金就是在這種背景下出臺(tái)的。這對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)也是不利的。再加上，已經(jīng)上市的資源企業(yè)股東中也有不少普通百姓，利益調(diào)整的不確定性，最終也會(huì)損害他們的利益。

石油價(jià)格市場(chǎng)化機(jī)制形成之后，石油特別收益金勢(shì)必會(huì)更多地轉(zhuǎn)嫁出去。最終，負(fù)擔(dān)者不是作為上游行業(yè)的油氣企業(yè)，而更多的是中下游行業(yè)中的企業(yè)。到那時(shí)，石油特別收益金調(diào)整的必要性就會(huì)更加凸顯。

如此，國(guó)企的社會(huì)責(zé)任又體現(xiàn)在何處？國(guó)企責(zé)任不應(yīng)該是一筆糊涂賬。現(xiàn)代中國(guó)更需要高水平的數(shù)目字管理。留在國(guó)企的都是全國(guó)人民的儲(chǔ)蓄，又有多少人相信？產(chǎn)權(quán)的意義在于其是否能帶來(lái)收益。不能帶來(lái)實(shí)際收益的名義產(chǎn)權(quán)，又有什么實(shí)在意義呢？

為此，應(yīng)進(jìn)一步完善國(guó)企分紅制度來(lái)解決國(guó)企積累的過(guò)多利潤(rùn)問(wèn)題。中央企業(yè)分紅比例剛剛提高，但與世界同類型企業(yè)相比，還是太低。當(dāng)然，提高分紅比例需要和激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合。否則，靈活操作的結(jié)果，只會(huì)是利潤(rùn)的攤薄，只會(huì)是企業(yè)成本費(fèi)用的不斷提高，最后，各種成本擠占利潤(rùn)，工資侵占利潤(rùn)，可分利潤(rùn)少了。此時(shí)，再高的分紅比例也沒(méi)用。

要讓國(guó)企為全國(guó)人民做貢獻(xiàn)，分紅就不能在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系內(nèi)循環(huán)。2011年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中，直接劃轉(zhuǎn)公共財(cái)政預(yù)算的只有40億元，和過(guò)去的一年10億元相比，是增加了不少，但還不足收繳上來(lái)總數(shù)的5%！看來(lái)，讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)為全國(guó)人民做貢獻(xiàn)，潛力不小。

五、關(guān)于未來(lái)資源稅改革的幾點(diǎn)思考

在肯定資源稅改革正面意義的同時(shí)，我們還需要進(jìn)一步思考一系列問(wèn)題。未來(lái)的資源稅改革，要師出何名？資源稅到底是做什么的？其局限性何在？對(duì)這些問(wèn)題的回答，無(wú)疑是有助于未來(lái)財(cái)稅改革順利進(jìn)行的。

（一）資源稅改革無(wú)法取代財(cái)政體制改革

根據(jù)當(dāng)前的分稅制財(cái)政體制，由于除了海洋石油之外，其他資源稅均屬地方稅，所以，以提高稅負(fù)為中心的資源稅改革可以在一定程度上緩解資源豐富地方的財(cái)政困難，增加這些地方一定的可支配財(cái)力，但不能從根本上改變財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)不匹配的現(xiàn)實(shí)。資源稅占稅收總收入比例較小，即使是稅負(fù)提高，也不能指望靠資源稅調(diào)整中央和地方財(cái)權(quán)和財(cái)力分配格局。

資源稅改革從目前來(lái)看，只是增加了資源豐富地區(qū)，特別是西部地區(qū)的資源稅收入，有助于增強(qiáng)這些地區(qū)的財(cái)力，但還不能從根本上改變財(cái)政體制格局。而且，由資源是國(guó)有的性質(zhì)所決定，把資源稅全額留給地方也是值得進(jìn)一步探討的。

（二）資源稅改革無(wú)法取代國(guó)有資源制度改革

資源稅改革不僅僅是對(duì)某些資源計(jì)稅方式的調(diào)整，稀土、焦煤所適用的固定稅額也相應(yīng)調(diào)高。國(guó)有資源管理制度改革必須提上議事日程。對(duì)外合作開采海洋和陸上油氣資源不再繳納礦區(qū)使用費(fèi)，而改征資源稅，是公平稅負(fù)的體現(xiàn)。但是稅和租金性質(zhì)的礦區(qū)使用費(fèi)是有區(qū)別的。資源稅改革不能取代國(guó)有資源管理制度改革。中國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的國(guó)家，既有資源豐富地區(qū)，也有資源貧乏地區(qū)，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展視角，資源稅改革方案的選擇，與資源豐富國(guó)家應(yīng)該不一樣。如何協(xié)調(diào)“租”和“稅”的矛盾，必須在未來(lái)的改革中加以注意。

讓租金歸租金，讓稅收歸稅收。這是更加合理的選擇。至于租金在中央和地方之間怎么分配，也是一個(gè)必須解決的問(wèn)題。既然資源是國(guó)有的，如果租金收入全歸地方，那么這種補(bǔ)償機(jī)制體現(xiàn)的是資源是地方所有，而非國(guó)有，更非全國(guó)人民所有。①一些地方性基金如山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金等的未來(lái)走向，需要和國(guó)有資源管理制度改革結(jié)合起來(lái)，還需要與地方稅體系的完善結(jié)合起來(lái)。

（三）資源稅改革無(wú)法取代國(guó)有企業(yè)改革

想靠提高資源稅稅負(fù)來(lái)倒逼國(guó)企改革，促進(jìn)它們降低成本，或許有一定效果，但不能指望它來(lái)代替國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革。國(guó)企改革從根本上說(shuō)，要靠激勵(lì)約束機(jī)制。否則，資源稅改革增加的稅負(fù)，企業(yè)最終會(huì)用各種各樣的手段來(lái)加以逃避。與此相關(guān)的問(wèn)題是，資源稅負(fù)不是越高越好。稅負(fù)太高，企業(yè)受不了，最終必然會(huì)向中下游產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)者轉(zhuǎn)嫁。況且，稅負(fù)上調(diào)的空間也不是無(wú)限的。它受到了國(guó)際因素的影響。即使未來(lái)進(jìn)行了資源價(jià)格形成機(jī)制的市場(chǎng)化改革，國(guó)際資源價(jià)格決定了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格不可能無(wú)限制地上調(diào)。

（四）資源稅改革無(wú)法取代資源價(jià)格形成機(jī)制改革

資源價(jià)格形成機(jī)制不改，資源稅改革的成效將大打折扣。資源稅稅負(fù)提高，促進(jìn)資源的綜合利用是有前提的。那就是所提高的稅負(fù)要表現(xiàn)為資源商品價(jià)格的上漲。否則，資源稅改革的效果不能傳遞到資源價(jià)格，這也就相應(yīng)地影響了綜合利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，資源價(jià)格形成機(jī)制的市場(chǎng)化改革，必須考慮到其對(duì)民生的沖擊，需要在短期和中長(zhǎng)期政策目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡取舍。

（五）促進(jìn)資源的綜合利用還可以采取資源稅以外的其他手段

促進(jìn)節(jié)能減排的方式有多種，既可以是懲罰式的，也可以是鼓勵(lì)式的。提高資源稅稅負(fù)屬于前者；補(bǔ)貼新能源、新技術(shù)屬于后者。二者各有利弊。

鼓勵(lì)式舉措至關(guān)重要。采用了新技術(shù)，提高資源利用效率的企業(yè)，能夠得到相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，將促進(jìn)新技術(shù)的發(fā)明。當(dāng)然，具體鼓勵(lì)制度還需要不斷地完善。未來(lái)，促進(jìn)節(jié)能減排更有效的措施還是新能源的利用和新技術(shù)的發(fā)明。也許，僅太陽(yáng)能利用技術(shù)的革命性創(chuàng)新，就足以滿足人類的資源需求。到那時(shí)，我們一直擔(dān)心很快會(huì)耗竭的傳統(tǒng)資源就會(huì)一直留在原處，誰(shuí)也不會(huì)去碰它。

〔1〕韓紹初，楊益民.對(duì)開征資源稅問(wèn)題的一些認(rèn)識(shí).財(cái)政研究，1985年第2期.

〔2〕黃繼明.從資源稅過(guò)渡到環(huán)境稅的幾點(diǎn)建議.涉外稅務(wù)，2005年第9期.

〔3〕施文潑，賈康.中國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的整體配套改革：國(guó)際比較視野.改革，2011年第1期.

〔4〕楊志勇，何代欣.公共政策視角下的環(huán)境稅.稅務(wù)研究，2011年第7期.

〔5〕楊志勇.看似美好的資源稅加稅改革.理財(cái)一周報(bào)，2011年1月 7日（2011b）.

〔6〕楊志勇.我國(guó)資源稅改革評(píng)述.西部論叢，2010年第4期.

〔7〕楊志勇.資源稅費(fèi)改革：理念與走向.涉外稅務(wù)，2011年第8期（2011a）.

〔8〕楊志勇.資源稅改革應(yīng)該“兩條腿走路”.理財(cái)一周報(bào)，2011年3月25日（2011c）.

〔9〕托馬斯·思德納（T.Sterner）.環(huán)境與自然資源管理的政策工具.張蔚文，黃祖輝譯.上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2005年.