● 蔣園園

加拿大基礎(chǔ)教育管理深度變革取得的突破和未來的走勢(shì)

● 蔣園園

近年來，加拿大基礎(chǔ)教育管理的深度變革一直處于不斷調(diào)整與完善過程中。市場(chǎng)作為一股強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)教育改革在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路上現(xiàn)實(shí)前行的同時(shí)，也給基礎(chǔ)教育管理帶來了學(xué)校組織形態(tài)、運(yùn)行機(jī)制上的更新與改造等一系列問題。為保持在世界經(jīng)濟(jì)和科技競(jìng)爭中的領(lǐng)先地位，加拿大政府通過反思并尋找新的出路，基礎(chǔ)教育管理變革已經(jīng)擁有新的涵義。

基礎(chǔ)教育管理；變革；突破；方向

加拿大政府素有重視公共基礎(chǔ)教育的傳統(tǒng)，尤其將重心放在管理基礎(chǔ)教育的職能活動(dòng)范圍、保證核心課程教學(xué)質(zhì)量方面。自20世紀(jì)90年代以來，為打破沿襲多年的政府壟斷基礎(chǔ)教育的情況，引進(jìn)競(jìng)爭機(jī)制以便最終改善基礎(chǔ)教育的績效，加拿大對(duì)基礎(chǔ)教育理念、基礎(chǔ)教育制度、學(xué)校運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行了一系列的深度改革。變革是在20世紀(jì)80年代以來世界發(fā)達(dá)國家的基礎(chǔ)教育管理變革的大背景下，由加拿大基礎(chǔ)教育管理內(nèi)部存在的多重問題催化而生的，同時(shí)亦是經(jīng)濟(jì)上的考慮，特別是勞動(dòng)力的準(zhǔn)備和與其他國家的競(jìng)爭；力圖在政府與市場(chǎng)之間尋求通過教育加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的有效政策，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)因素以提高學(xué)校行政效率，并且尋求更為有效地提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量及提升教育效益，使教育與社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)等方面保持協(xié)調(diào)發(fā)展。整體而觀，加拿大基礎(chǔ)教育管理的深度變革，減少了政府對(duì)基礎(chǔ)教育部門的干預(yù)，完善了中小學(xué)內(nèi)部的管理機(jī)制，擴(kuò)大了家長和學(xué)生的教育選擇權(quán)利，適應(yīng)了基礎(chǔ)教育客觀環(huán)境和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化。然而市場(chǎng)作為一股強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)教育改革在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路上現(xiàn)實(shí)前行的同時(shí)，也給基礎(chǔ)教育管理帶來了學(xué)校組織形態(tài)、運(yùn)行機(jī)制上的更新與改造等一系列問題。為保持在世界經(jīng)濟(jì)和科技競(jìng)爭中的領(lǐng)先地位，加拿大政府通過反思并尋找新的出路，基礎(chǔ)教育管理變革已經(jīng)擁有新的涵義。

一、加拿大基礎(chǔ)教育管理深度變革取得的突破

(一)基礎(chǔ)教育運(yùn)營模式從“壟斷”到“競(jìng)爭”

創(chuàng)建于19世紀(jì)后半葉的加拿大基礎(chǔ)教育運(yùn)營模式，一直是由政府掌控并向普通民眾提供教育服務(wù)的。長期以來，加拿大把基礎(chǔ)教育視作為一種公共服務(wù)，理所當(dāng)然地認(rèn)為基礎(chǔ)教育服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者都應(yīng)該是國家或政府，忽視了服務(wù)提供者與服務(wù)生產(chǎn)者之間的區(qū)別，從而形成政府對(duì)基礎(chǔ)教育的壟斷格局。原有基礎(chǔ)教育管理體制中，公立學(xué)校的辦學(xué)直接受政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一掌控，在教育資源的來源和配置方面過于強(qiáng)調(diào)教育活動(dòng)的“特殊性”，單純依賴政府財(cái)政撥款，排斥市場(chǎng)體制，拒絕社會(huì)力量和民間資本介入，政府獨(dú)攬公共教育的投資、經(jīng)營和管理權(quán)。進(jìn)入80年代，世界政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和格局發(fā)生了重大變化，加拿大在國際競(jìng)爭中面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，面對(duì)基礎(chǔ)教育的日漸普及，高等教育的大眾化以及學(xué)習(xí)型社會(huì)的發(fā)展，加拿大政府壟斷下的基礎(chǔ)教育管理體制卻演進(jìn)緩慢。公共壟斷削弱了政府服務(wù)部門之間能使成本最小化的激勵(lì)機(jī)制。不僅如此，由于缺乏競(jìng)爭和利益驅(qū)動(dòng)，加上政府本身官僚組織的低效性、信息不完全和政府能力有限等約束條件，政府并不能通過“有形的手”將基礎(chǔ)教育資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)，導(dǎo)致了公共基礎(chǔ)教育管理的低效率，無法適應(yīng)時(shí)代的挑戰(zhàn)。

如何合理、高效地使用和配置現(xiàn)有的教育資源并尋求新的教育資源，競(jìng)爭、自治、公平、家長自由選擇以及提高學(xué)術(shù)成績的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，為加拿大基礎(chǔ)教育管理變革提供了一個(gè)窗口。1993年11月以克雷蒂安為首的自由黨政府在上臺(tái)后，大力推行削減財(cái)政赤字和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長為中心的經(jīng)濟(jì)政策；與此同時(shí)，對(duì)戰(zhàn)后以來逐步形成的基礎(chǔ)教育管理體系進(jìn)行了全面的“結(jié)構(gòu)性改革”，在運(yùn)營模式上了改革了單純依賴政府財(cái)政撥款，政府獨(dú)攬的基礎(chǔ)教育的投資、經(jīng)營和管理權(quán)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。重新確定了市場(chǎng)和政府在解決基礎(chǔ)教育供應(yīng)、分配過程中所依據(jù)的政策和規(guī)范。在教育改革中引入優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭機(jī)制，通過建立基礎(chǔ)教育的市場(chǎng)，打破國家對(duì)基礎(chǔ)教育的壟斷，打破公立與私立學(xué)校之間的鴻溝。鼓勵(lì)多種辦學(xué)形式的并存，為廣大的學(xué)生家長提供不同的學(xué)校教育服務(wù)供應(yīng)者，從而保證學(xué)生家長的教育選擇權(quán)。與此同時(shí)，由于引進(jìn)了競(jìng)爭，大大刺激了學(xué)校辦學(xué)即生產(chǎn)者的積極性和學(xué)校類型的多樣化發(fā)展，增加了學(xué)校制度的靈活性，促進(jìn)了各個(gè)學(xué)校教育質(zhì)量的提高。在管理層面，從政府對(duì)教育的壟斷轉(zhuǎn)向教育市場(chǎng)競(jìng)爭，在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域激活了由公共服務(wù)向市場(chǎng)化前行的路徑。

(二)教育行政管理體系從“集權(quán)”到“分權(quán)”

加拿大聯(lián)邦政府沒有設(shè)立全國統(tǒng)一的教育管理行政機(jī)構(gòu)，基礎(chǔ)教育行政框架是由地方自主辦學(xué)實(shí)行集權(quán)式管理。各省政府分別設(shè)有各自的教育部，負(fù)責(zé)制定本省區(qū)的教育政策，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理本省區(qū)所轄的各種類型的公立、私立及教會(huì)學(xué)校。從19世紀(jì)后半期至20世紀(jì) 90年代之前，教育話語權(quán)通常掌握在以官僚機(jī)構(gòu)為代表的壟斷者手中，他們通過權(quán)力控制話語權(quán)，又以話語權(quán)維系著權(quán)力關(guān)系。由于教育管理體制中權(quán)力主體過于單一，體系中的科層制層級(jí)高度分化、規(guī)則繁瑣，形式化嚴(yán)重，抑制了公立學(xué)校發(fā)展所需的自主性和專業(yè)化，造成學(xué)校的工作效率低質(zhì)低效。加上在教育管理中沒有對(duì)學(xué)校管理者的作用、責(zé)任范圍作出明確的劃分，未建立與學(xué)校分權(quán)的行政體制。各省教育部在分配教育經(jīng)費(fèi)、制定課程指南和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)教師、審定教師資格，實(shí)施全省統(tǒng)一考試等方面，憑借著外在的行政權(quán)力和內(nèi)部的精選規(guī)則進(jìn)行集中控制。管理當(dāng)局對(duì)各級(jí)各類學(xué)校的管理，采用的是統(tǒng)一的“標(biāo)準(zhǔn)化”模式，一致性和標(biāo)準(zhǔn)化的解決方案，導(dǎo)致了各個(gè)學(xué)校管理上的“千篇一律”，既無力針對(duì)個(gè)體的差異性，也無法對(duì)社會(huì)和家長的多元需求做出及時(shí)恰當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。

從20世紀(jì)90年代開始，加拿大各省教育部相繼推行了一系列的改革措施，學(xué)校的財(cái)政權(quán)、人事權(quán)、重大決策權(quán)和日常事務(wù)管理權(quán)、課程設(shè)置和開發(fā)權(quán)等由政府下放到社區(qū)、學(xué)校、教師和家長手中。通過采取特許學(xué)校、校本管理和完善評(píng)估體系等形式，變革政府壟斷基礎(chǔ)教育的局面；改善教育管理集權(quán)與分權(quán)之間的關(guān)系。為探索建立適應(yīng)多元文化特點(diǎn)的，更科學(xué)、更完善的教育行政管理體系。加拿大各省積極尋求教育市場(chǎng)化運(yùn)作的途徑，著力恢復(fù)和改善學(xué)校教育的傳統(tǒng)性功能，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的多中心，即社會(huì)、政府、家長、學(xué)校共同參與教育管理。在教育管理權(quán)力的分配方面，加拿大全國10省3區(qū)設(shè)立了學(xué)區(qū)教育局，負(fù)責(zé)學(xué)區(qū)內(nèi)公立學(xué)校事務(wù)中更為具體的管理工作，學(xué)區(qū)教育局的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不是地方政府，而是由學(xué)區(qū)居民選出的學(xué)區(qū)董事會(huì)。學(xué)區(qū)董事會(huì)通常由各學(xué)區(qū)的居民民主推選組成，負(fù)責(zé)學(xué)區(qū)內(nèi)校長任命、聘用和教師評(píng)價(jià)、校舍建造和維修、接送學(xué)生(校車服務(wù))、支付教師工資等。學(xué)校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，除校長外，還有副校長、學(xué)科組長等，負(fù)責(zé)學(xué)校行政管理方面的具體事務(wù)。

(三)中小學(xué)內(nèi)部的管理從“控制”到“自治”

加拿大中小學(xué)校原有的內(nèi)部管理體制是在一種外控的條件下進(jìn)行運(yùn)作的。學(xué)校的一切活動(dòng)都是由教育部的法律、條例、通令來確定，其內(nèi)部的管理完全依據(jù)政府的方針、策略、計(jì)劃展開，學(xué)校活動(dòng)的效果不取決于管理人員的的文化水平、責(zé)權(quán)分工、人際關(guān)系、通過決議的方式及分析評(píng)價(jià)學(xué)?；顒?dòng)的水平。學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、教務(wù)處主任、總務(wù)主任組成管理階層及負(fù)責(zé)學(xué)校各項(xiàng)活動(dòng)的工作人員，往往機(jī)械地執(zhí)行各級(jí)教育行政部門的指示、命令，缺乏工作的積極主動(dòng)性和責(zé)任感。這種外控式的管理體制嚴(yán)重地影響了學(xué)校管理的主體性發(fā)揮。因?yàn)闅v史和現(xiàn)實(shí)的諸多原因，在政府管制和調(diào)控下，公立學(xué)校在執(zhí)行管理權(quán)限時(shí)，權(quán)和責(zé)不在該校的教師、校長及家長方面，地方政府在微觀方面也對(duì)學(xué)校的內(nèi)部管理進(jìn)行干預(yù)。外控式管理模式使學(xué)校沒有自治權(quán)，客觀上使得學(xué)校教育管理事務(wù)趨于保守、僵化，缺少靈活性，降低了教育行政管理的效率。在這種背景之下，學(xué)校只能是教育行政部門的工具，學(xué)校無法根據(jù)自己的實(shí)際情況和學(xué)校外部環(huán)境的變化作出自主的行為調(diào)節(jié)，學(xué)校也只是重復(fù)著積習(xí)已久的管理模式。因此，學(xué)校的教育質(zhì)量和學(xué)生的素質(zhì)一直處在低水平的循環(huán)之中。

為了對(duì)政府與學(xué)校的關(guān)系重新調(diào)適，從根本上改造學(xué)校內(nèi)部管理的結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)教師、學(xué)生、家長等廣泛參與教育治理的目的。加拿大阿爾伯塔省于1994開始在該省實(shí)施學(xué)校內(nèi)部管理自治模式，根據(jù)各公立學(xué)校實(shí)際情況增加校長在財(cái)政、人事和課程領(lǐng)域的決策權(quán)，實(shí)行學(xué)區(qū)、校方高層行政人員與社區(qū)、家長、學(xué)生共同決策，極大地提高了公立學(xué)校的適應(yīng)性、責(zé)任感和有效性。自20世紀(jì)90年代后半期起，加拿大其他各省開始借鑒阿爾伯塔省的校本管理經(jīng)驗(yàn)，陸續(xù)進(jìn)行學(xué)校內(nèi)部管理模式的改革。新不倫瑞克省，取消了學(xué)校董事會(huì)，代之以由選舉產(chǎn)生的家長理事會(huì)，以提高學(xué)校的自治能力。曼尼托巴省運(yùn)用學(xué)校內(nèi)部管理的平衡模式，讓學(xué)校教職工對(duì)家長和社區(qū)的需要做出回應(yīng)。近年來，為提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量，給學(xué)校更多的自治權(quán)力，加拿大各省教育部、各學(xué)區(qū)教育局就學(xué)校的內(nèi)部管理廣泛征求納稅人的意見，已經(jīng)將管理某一學(xué)校的權(quán)和責(zé)交給了該校的教師、校長及家長，并擴(kuò)大學(xué)校在使用經(jīng)費(fèi)方面的自主權(quán)。同時(shí)，在學(xué)校內(nèi)部的管理中校長、教師、學(xué)生之間也建立了合作關(guān)系，既嚴(yán)格按照教學(xué)大綱要求以提高教學(xué)質(zhì)量，又滿足各方面需要。

然而在取得上述管理改革突破的同時(shí)，市場(chǎng)作為一股強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力，也給基礎(chǔ)教育管理帶來了學(xué)校組織形態(tài)、運(yùn)行機(jī)制上的更新與改造等一系列問題。由于學(xué)校是基礎(chǔ)教育管理變革的細(xì)胞組織，是教育的實(shí)踐主體，管理變革的每一步都要在學(xué)校的范疇中進(jìn)行；如何建立一種長期有效的機(jī)制，來保證政府對(duì)基礎(chǔ)教育管理改革的成果在學(xué)校的層面不走樣，加拿大政府不得不面對(duì)教育政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的突出問題。一是在市場(chǎng)化教育改革模式中，學(xué)校往往根據(jù)市場(chǎng)需求，分配與使用教育資源，設(shè)置課程，安排教材，確定學(xué)制、教學(xué)時(shí)間和教學(xué)方式及聘用校長與教師等。盡管政府借助于特許或契約等法律規(guī)定，通過目標(biāo)體系在學(xué)校知識(shí)標(biāo)準(zhǔn)和成績?cè)u(píng)估中發(fā)揮著監(jiān)督和控制作用，進(jìn)而對(duì)學(xué)校的財(cái)政與行政管理產(chǎn)生影響。由于基礎(chǔ)教育管理的改革沒有注意到在給予學(xué)校以充分的自主權(quán)的同時(shí)，加強(qiáng)政府對(duì)學(xué)校的支持、協(xié)調(diào)和控制，因此，在政府和公民、社會(huì)之間，無法明晰教育服務(wù)提供中的責(zé)任機(jī)制，改變了以政府為中心的單向度的基礎(chǔ)教育管理格局。二是市場(chǎng)控制型模式無法保證公共教育提供的起點(diǎn)公平，而這點(diǎn)恰恰違背了基礎(chǔ)教育公益性的目標(biāo)。三是政府將提供公共基礎(chǔ)教育的責(zé)任讓位給市場(chǎng)，利用市場(chǎng)控制型模式?jīng)Q定學(xué)校、教育的發(fā)展方向，而沒有把基礎(chǔ)教育的平衡發(fā)展的成本和責(zé)任納入之中，造成了優(yōu)質(zhì)資源大量集聚，學(xué)校之間差距懸殊，使人們不能接受無差別的教育，違背了教育改革的本意，引起社會(huì)民眾的不滿。為此重新定位政府的教育責(zé)任就顯得格外迫切。

二、加拿大基礎(chǔ)教育管理面向未來的改革方向

(一)改革取向從提升效率和質(zhì)量走向更公平

面對(duì)基礎(chǔ)教育管理體制改革的諸多挑戰(zhàn)，加拿大政府拓展未來改革的新空間。鑒于公共教育的平等性與獲得途徑已成為大眾爭論的焦點(diǎn)等原因，加拿大政府開始尋求對(duì)策，以使在不降低教育效率和質(zhì)量的情況下使基礎(chǔ)教育更公平。正是在這樣一種改革取向的引導(dǎo)下，強(qiáng)化政府對(duì)教育公平性和公益性的干預(yù)能力是新世紀(jì)以來指導(dǎo)加拿大基礎(chǔ)教育管理體制改革的一條基本思路。為了使提供免費(fèi)、平等、全民的公立中小學(xué)教育的政府責(zé)任落到實(shí)處，加拿大政府改變了把承載著重要社會(huì)功能的基礎(chǔ)教育放在一個(gè)自由市場(chǎng)上的做法。在改革中努力采取各種措施，提供教育政策和做出合理的制度安排。對(duì)所有提供教育公共服務(wù)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，保障教育領(lǐng)域的公平競(jìng)爭；為所有社會(huì)成員免費(fèi)提供中小學(xué)公共教育，幫助教育程度較低、經(jīng)濟(jì)狀況差的家庭獲得全面或真實(shí)的基礎(chǔ)教育市場(chǎng)信息；為滿足公共基礎(chǔ)教育供給所需資源，保護(hù)教育領(lǐng)域的弱勢(shì)群體。進(jìn)一步強(qiáng)化政府對(duì)基礎(chǔ)教育公平性的管理和監(jiān)控能力，以彌補(bǔ)其地方分權(quán)的教育管理體制的不足，在增加基礎(chǔ)教育撥款的同時(shí)，政府通過教育立法的手段，在法律層面上保障基礎(chǔ)教育的公益性與教育領(lǐng)域的社會(huì)公平。

隨著政府管理體制改革取向的調(diào)整，加拿大社會(huì)對(duì)教育平等和效率的看法開始發(fā)生微妙的變化。民眾們雖還關(guān)注自由選擇、競(jìng)爭和多樣化，但更注重社會(huì)公正和機(jī)會(huì)均等。受民主教育和公平教育的理念的影響，人們對(duì)強(qiáng)調(diào)效率和優(yōu)質(zhì)教育概念的認(rèn)識(shí)有所變化，絕大多數(shù)加拿大人認(rèn)為，接受教育是獲取平等發(fā)展機(jī)會(huì)的捷徑，教育改革首先要考慮的是要有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平(Equity)，其次是要有利于促進(jìn)種族間的融合(Integration)，最后才是要在辦學(xué)水平上達(dá)到優(yōu)質(zhì)(Excellence)。[1]當(dāng)今更公平的取向是加拿大基礎(chǔ)教育管理體制改革的主旋律，也是政府職能轉(zhuǎn)變的主要著力點(diǎn)。在邊際效應(yīng)遞減規(guī)律的刺激下，公益性成了基礎(chǔ)教育管理體制改革的試金石。為保證更公平落到實(shí)處，政府在程序上對(duì)原有改革的政策和制度中不盡合理的部分作了相應(yīng)調(diào)整，并將公民能享受到平等的公共教育作為新的社會(huì)條件下政府最基本的教育責(zé)任。以公平性來滿足每個(gè)求學(xué)者個(gè)人的利益、需要、興趣，以公益性來滿足作為“民族整體”的加拿大社會(huì)的利益、需要、期望及教育戰(zhàn)略。這種基礎(chǔ)教育管理體制改革價(jià)值目標(biāo)上的共性導(dǎo)向，正好切合加拿大民眾個(gè)人價(jià)值觀上的共性導(dǎo)向。

(二)改革形式從尋求分權(quán)走向教育治理模式

如何強(qiáng)化政府對(duì)教育發(fā)展的推進(jìn)和對(duì)教育改革的導(dǎo)向作用，使民眾的意愿和要求能夠得以充分體現(xiàn)，是加拿大教育管理改革努力的方向。近年來，加拿大政府為了兼顧全局，集中力量應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)教育管理體制改革中問題與危機(jī)，針對(duì)絕對(duì)分權(quán)模式下的混亂無序和教育管理集權(quán)與分權(quán)之間的不平衡，增加了對(duì)省教育部、學(xué)區(qū)教育局、學(xué)校適當(dāng)?shù)慕y(tǒng)一調(diào)控。許多加拿大公立學(xué)校的改革形式已經(jīng)在積極嘗試教育治理模式，自上而下與自下而上相互制衡、支持和影響。紐芬蘭省和新斯科舍省通過不同形式的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)，讓教師、學(xué)生、家長等廣泛參與教育治理，安大略省和曼尼托巴省通過衡量政府、市場(chǎng)、自組織網(wǎng)絡(luò)等不同的協(xié)調(diào)形式的優(yōu)缺點(diǎn)，對(duì)政府、市場(chǎng)與社會(huì)三種力量在公共教育治理中的作用進(jìn)行重新分配；不列顛哥倫比亞省通過計(jì)劃、目標(biāo)、權(quán)利等形成治理的可操作性工具，對(duì)政府與學(xué)校的關(guān)系重新調(diào)適；愛德華王子島省通過“降低噪聲”和“負(fù)面協(xié)調(diào)”形成共同行動(dòng)的綱領(lǐng)，從根本上改造基礎(chǔ)教育治理結(jié)構(gòu)；育空地區(qū)通過教育治理成員間的談判和協(xié)商，確定具有明確任務(wù)的教育治理分權(quán)的尺度。全新的政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同生產(chǎn)與治理教育的制度體系，使基礎(chǔ)教育管理事務(wù)的處理達(dá)到了最佳狀態(tài)。

教育治理已經(jīng)主宰了加拿大基礎(chǔ)教育管理體制改革的進(jìn)程，并涉及加拿大政府與學(xué)校之間的權(quán)力配置和公共教育權(quán)力的行使。教育治理直接指向合作，把所有的教育觀念、教育政策和教育方案都集中到促進(jìn)人的全面發(fā)展上來，糾正了由于過度競(jìng)爭造成的偏差，促進(jìn)了基礎(chǔ)教育的發(fā)展。通過政府的責(zé)任加強(qiáng)，影響增大，形成了政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)三者之間的有效互動(dòng)。從宏觀方面來看，建立協(xié)商機(jī)制，使政府和學(xué)校的管理方向與教育過程和目標(biāo)相契合；統(tǒng)一的課程和測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，為學(xué)校的目標(biāo)管理和質(zhì)量管理提供明確的參照體系，并通過這一途徑來強(qiáng)化對(duì)公立學(xué)校的調(diào)控。從微觀來看，治理主要是減少學(xué)區(qū)委員會(huì)和學(xué)監(jiān)們對(duì)學(xué)校日常事務(wù)的直接干預(yù)，使學(xué)校的直接管理者真正負(fù)起管理的責(zé)任，并能相對(duì)自主地按照教育教學(xué)的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)或要求來管理學(xué)校日常事務(wù)。事實(shí)證明，教育治理更為有效的制度安排和創(chuàng)新性組織，一方面維護(hù)了加拿大公共教育市場(chǎng)的競(jìng)爭性因素，在一定程度上克服了盲目性和無效競(jìng)爭，并在一定程度上抑制了市場(chǎng)的外部負(fù)效應(yīng)；另一方面又補(bǔ)充了政府的不足，滿足了某些社會(huì)需求，從而在一定程度上避免了政府因分權(quán)可能產(chǎn)生的教育管理能力減化。

(三)改革任務(wù)從市場(chǎng)介入走向完善運(yùn)行機(jī)制

加拿大基礎(chǔ)教育深度變革以來，政府致力于教育行政體制、辦學(xué)體制、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制與管理體制等方面的改革，在基礎(chǔ)教育與市場(chǎng)的關(guān)系問題上形成了“灰色的理論和生動(dòng)的實(shí)踐”兩相對(duì)照的局面。但體制改革不到位和機(jī)制、制度供給缺失也造成了許多難點(diǎn)。為破除基礎(chǔ)教育管理體制市場(chǎng)化改革中的“瓶頸”問題，近年來加拿大政府一直在教育領(lǐng)域，按照政治國家、市場(chǎng)與公民社會(huì)對(duì)教育有著不同的價(jià)值判斷與訴求，竭力設(shè)計(jì)專業(yè)人員、學(xué)生家長和社區(qū)成員之間的平衡控制型模式，[2]尋求三者的相互妥協(xié)和力量平衡，從而以最優(yōu)化的方式推進(jìn)基礎(chǔ)教育管理體制改革的進(jìn)程。就改革任務(wù)而言，政府從完善學(xué)校運(yùn)行機(jī)制入手，使之更為規(guī)范化和民主化。突出的措施是在學(xué)校董事會(huì)或管理委員會(huì)成員組織中規(guī)定了校長、教師、家長和社會(huì)人士組成比例，特別是擴(kuò)大了家長和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)代表的比例，以使學(xué)校在辦學(xué)的各個(gè)方面能夠反映社會(huì)的要求。這種變化的集中體現(xiàn)之一就是，校長、教師、學(xué)生家長和其他學(xué)校管理者對(duì)學(xué)校都具有一定的控制權(quán)，高質(zhì)量將成為學(xué)校運(yùn)作情況的主要標(biāo)準(zhǔn)，那些不能達(dá)到高水平的教師和校長們將被那些有能力的人所取代。

雖然同過去一樣，當(dāng)代加拿大政府依然崇尚基礎(chǔ)教育是維護(hù)社會(huì)公平、創(chuàng)造公共利益、提供民族競(jìng)爭力的手段，強(qiáng)調(diào)事事著眼于未來以及個(gè)人對(duì)國家的財(cái)政支持，然而共同的價(jià)值觀和期望值在很多方面都已經(jīng)發(fā)生了變化。為了滿足社會(huì)發(fā)展和民眾需求，在改革的任務(wù)上，加拿大公立學(xué)校繼續(xù)調(diào)整教育目標(biāo)、改進(jìn)教學(xué)方法、推行課程改革，以滿足更多的需求、實(shí)現(xiàn)更多的目標(biāo)。加拿大各省政府立足于汲取市場(chǎng)化改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)之上，聯(lián)系本省實(shí)際情況，通過資金支持、立法等手段使教育機(jī)構(gòu)、科研活動(dòng)、課程設(shè)置等更多地置于政府的監(jiān)督之下。學(xué)校運(yùn)作機(jī)制從政府維持與市場(chǎng)引導(dǎo)的相互分離，走向交叉合作，有效地解決了與市場(chǎng)化改革“斷裂”或“決裂”的問題。許多省份開始積極推行以社區(qū)為基礎(chǔ)的合作教育，努力構(gòu)建現(xiàn)代教育管理制度和教育教學(xué)管理，在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、課程設(shè)置、教師資格和考試系統(tǒng)等方面，使教育政策實(shí)施的程序與完善學(xué)校運(yùn)作的因素有機(jī)協(xié)調(diào)，創(chuàng)造了一系列不同的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，不同程度地將學(xué)校運(yùn)行機(jī)制與市場(chǎng)結(jié)合了起來，并在主動(dòng)適應(yīng)環(huán)境的基礎(chǔ)上加大了教育管理新制度建設(shè)的意識(shí)和力度。

[1]Feintuck，Mike.The Public Interest in Regulation.N.Y：Oxford University Press,2004：248.

[2]Hertz， N.The Silent Tackover； Global Capitalism and the Death of Demoracy.London：ArrowBooks,2002：102.

（責(zé)任編輯：劉丙元）

蔣園園/國家教育行政學(xué)院國際教育教研部講師，管理學(xué)博士