● 謝鎰遜

論教育政策過程中公眾人的缺失與回歸

● 謝鎰遜

教育政策直接關(guān)系著整個(gè)教育過程，然而在國家中心的話語模式和精英中心的決策模式下，公眾人在教育政策活動中缺失，教育政策成為國家統(tǒng)治的工具。政策科學(xué)視域中的教育政策帶給教育的是冷冰冰的政策，公眾人迷失于政策之中。回到教育學(xué)視域無疑是教育政策制定中公眾人回歸的一條探索途徑。

教育政策；政策科學(xué)；教育學(xué)；公眾人

一、教育政策過程中公眾人的缺失

在政策學(xué)視野中，人即利益相關(guān)者，它是指“由于影響公共決定也被決定影響而與政策有利害關(guān)系的個(gè)人或群體”[1]，包括一般公眾、工會、政黨、政府、以及政策分析者等，這些可統(tǒng)稱為“權(quán)利人”。毋庸置疑，各種利益相關(guān)者站立的角度與階層立場的差異，會對教育政策中的同一信息產(chǎn)生明顯不同的反應(yīng)?！跋鄬碇v，在如此眾多的‘權(quán)利人’中，一般公眾往往屬于缺失的一個(gè)?！盵2]因此，本文中所涉及到的“人”特指教育政策所關(guān)涉的一般公眾，即公眾人。在教育政策過程中，公眾人處于缺失狀態(tài)。這種狀態(tài)表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（一）國家中心的話語模式

由于我國長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，我國的教育政策也是呈現(xiàn)出單向度的政府選擇模式。這種傳統(tǒng)教育政策活動中話語模式的主要特征是國家中心與行政機(jī)關(guān)中心。[3]政府及其相關(guān)行政機(jī)構(gòu)是唯一合法的公共教育決策中心和主要利益主體。而作為個(gè)體存在的公眾人在國家中心的話語模式下失去話語權(quán)，喪失了利益訴求的權(quán)利。

在國家中心的話語模式之下，盡管也出現(xiàn)了公平、效率、自由等教育政策價(jià)值目標(biāo)，但是政府制定教育政策的首要價(jià)值目標(biāo)往往是以效率作為優(yōu)先。而效率優(yōu)先的價(jià)值目標(biāo)無論是從理論還是從實(shí)踐都無法從根本上兼顧到公平。政府制定以效率優(yōu)先的教育政策首要考慮是國家的整體利益，即一項(xiàng)教育政策怎樣才能夠以較小的投入獲得較大的收益，包括投入的數(shù)量和投入的時(shí)間，這就是“多快好省”的“績效化”的概念。對最大利益的追求永遠(yuǎn)是教育政策的首要目標(biāo)，一些具有重大影響的教育政策，如我國的高校擴(kuò)招政策、建設(shè)示范性高中的政策等等，都是對最大利益的追求。本應(yīng)作為受益者存在的公眾人卻在國家中心的教育政策中成為效率的附庸。公眾人實(shí)質(zhì)是個(gè)體人與社會人的總和，在成為社會人之前，公眾人首先是作為個(gè)體人而存在。以個(gè)體人存在的公眾人就應(yīng)該有屬于自身的利益訴求，而這些個(gè)體人的利益訴求淹沒在社會利益和效率的海洋之中。在我國的高校擴(kuò)招政策中，很多來自農(nóng)村和貧困家庭的學(xué)生根本沒有經(jīng)濟(jì)能力邁入大學(xué)的門檻；在建設(shè)示范性高中的政策中，眾多無權(quán)無錢的普通家庭子女只能屈居于師資較弱、辦學(xué)條件較差的一般學(xué)校學(xué)習(xí)。他們的個(gè)體利益呢？他們的個(gè)體利益向誰訴求？公眾人利益訴求喪失的本質(zhì)是公眾人話語權(quán)的缺失。

（二）精英中心的決策模式

按照王紹光的歸納，當(dāng)前我國重大的公共政策的生成模式有六種：(1)關(guān)門模式，是政府獨(dú)自做出決策，而不考慮民眾的意見和利益；(2)動員模式，確定一項(xiàng)議程后，決策者會千方百計(jì)引起民眾對該議程的興趣，爭取他們對該議程的支持，也就是先有政策議程，后有公眾議程；(3)內(nèi)參模式，議程不是由決策者提出的，而是由接近權(quán)力核心的政府智囊們提出的；(4)借力模式，政府智囊們將自己的建議公之于眾，希望借助輿論的壓力，掃除決策者接受自己建議的障礙；(5)上書模式，給決策者寫信，提出政策建議，建言人不是專職的政府智囊，他們往往是具有知識優(yōu)勢、社會地位的人；(6)外壓模式，議程的提出者在擺事實(shí)、講道理的同時(shí)，訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。[4]不難看出，除第六種外，上述模式不外“知識專家—決策精英”政策制定模式。這種模式中，少數(shù)的精英支配教育政策，一般公眾對政策制定少有影響。

誠然，知識專家和精英們有著常人難以擁有的優(yōu)勢和智慧，但是，在“知識專家—決策精英”政策制定模式下，也存在著無數(shù)的問題。這種模式嚴(yán)重忽視了公眾人的意愿。政府施政應(yīng)以民意為先，根據(jù)公眾人的需要制定政策，這樣的政策才能夠切合實(shí)際，獲得公眾人的支持。與此同時(shí)，這種決策模式還嚴(yán)重輕視了公眾人的能力與參與意識。公眾人的智慧是偉大的，對于教育問題，公眾人也不會冷漠消極。并且在社會轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，隨著教育程度的提高和大眾傳媒的發(fā)達(dá)，公眾人的參與意識逐漸增強(qiáng)。[5]這些都使得缺少公眾人的精英中心決策模式飽受質(zhì)疑，受人唾棄。

不難發(fā)現(xiàn)，在教育政策過程中，特別是在教育政策制定過程中，公眾人在國家中心的話語模式中喪失話語權(quán)，無法進(jìn)行利益訴求，其利益消失于國家的利益和社會效率之中；在精英模式的決策模式中，公眾人難以進(jìn)入決策層甚至是參與層，其無法表達(dá)自身對教育政策的意見?？傊?，在教育政策過程中公眾人處于邊緣地位，公眾人的缺失也質(zhì)疑著教育政策的合理性和可行性。

二、教育政策：從政策科學(xué)走向教育學(xué)

教育政策學(xué)是伴隨著政策科學(xué)的出現(xiàn)而誕生的。在教育政策活動中，政策科學(xué)的價(jià)值基礎(chǔ)和方法論也一直指導(dǎo)著教育政策。因此，教育政策的制定也基本上延續(xù)了政策科學(xué)制定的道路。

(一)政策科學(xué)視域中的教育政策

當(dāng)下，教育政策的制定主要運(yùn)用的是政策科學(xué)的方法論，教育政策總體上處于政策科學(xué)的視域中。在政策科學(xué)視域中的教育政策主要是對理性和技術(shù)的依賴以及追求利益的最大化。

從十九世紀(jì)以來，理性主義堅(jiān)決的認(rèn)為，理性完全有能力給人類社會帶來進(jìn)步和福祉。政策科學(xué)視域中的教育政策活動也難逃對理性的依賴。決策者往往認(rèn)為，只要決策的每一步都是出于理性的考慮，那最后的決策肯定是合理的。在理性主義看來，理性支配著人的行動，只有符合絕對的理性，人的一切活動才會是正確的。因此，在公共政策的制定中，理性和技術(shù)成為政策制定的方法論。對理性和技術(shù)的依賴使得政策科學(xué)走向程序化的道路，公共政策在程序化中呈現(xiàn)出模式化的特點(diǎn)。

在政策科學(xué)的視域中，教育政策的制定是以統(tǒng)治階級的最大利益為追求。雖然最大利益從形式上是全體社會成員的最大利益，然而，公共政策制定有其非一般的現(xiàn)實(shí)困境。作為公共政策的教育政策是無法在絕對意義上滿足所有社會成員的最大利益，因此，教育政策的制定會顯現(xiàn)出一種針對性。這種針對性即是以滿足統(tǒng)治階級或國家的最大利益為制定目標(biāo)，而在更深層次上，公共政策的制定體現(xiàn)的是制定者的最大利益。除了公共政策的絕對受益對象之外，公共政策對最大效益的追求更是其自身存在的“使命”，任何一項(xiàng)政策總是以追求絕對利益的最大化為己任。在新中國成立以來的教育政策在目標(biāo)上基本堅(jiān)持追求最大利益，不管是“效益最大化”還是“效率優(yōu)先，兼顧公平”的教育政策都是如此。從辦示范性高中的精英教育到高校擴(kuò)招的大眾教育，我國教育的主要目標(biāo)無一不是體現(xiàn)利益最大化。

(二)教育學(xué)視域中的教育政策

盡管教育政策是政策科學(xué)視域中的公共政策，但是教育政策更是一門關(guān)于教育的政策科學(xué)。因此，有必要在教育學(xué)視域中討論教育政策。教育學(xué)視域中的教育政策突出的表現(xiàn)為兩個(gè)特點(diǎn)，即教育的對象是“人”以及教育自身的公共性。

教育的對象是“人”。“人”具有普遍的規(guī)律性，但是更擁有各自的獨(dú)特性。教育的使命是使“人”發(fā)展成為個(gè)體和社會的真正“人”?！叭恕钡耐暾l(fā)展不僅僅是生物性的發(fā)展，更是精神性的發(fā)展。精神性能夠使人超越生物欲望，走向精神存在；精神性使生命變得充盈、靈動和富有活力?！叭恕笔墙逃脑c(diǎn)，“人”的精神回歸要求教育政策須擺脫其冷冰冰的態(tài)度，而走向活生生的“人”。

教育自身具有公共性。教育作為一種公共事務(wù)，是超越任何利益集團(tuán)的，由公共價(jià)值為導(dǎo)向，同時(shí)又以擴(kuò)大公共利益為目的的實(shí)踐。教育的事務(wù)是在公共領(lǐng)域中存在和發(fā)展的，是為了公益的，向所有人開放。雖然教育包含個(gè)人發(fā)展，但是教育并不是純粹為了個(gè)人利益，而是為了公共利益的。所以，教育不是私人領(lǐng)域的事務(wù)，不是市場利益博弈的結(jié)果，而是公共領(lǐng)域中的政治共同體。[6]教育本身即是從“普遍的共同體的而公共價(jià)值和目的”出發(fā)的，是出自公共性的。教育是公共生活的重要選擇，不但涉及公共福祉的擴(kuò)大，而且涉及教育事務(wù)的正當(dāng)性等，所以教育制度的任何安排和政策選擇，必須經(jīng)過公共領(lǐng)域中的公民的理性討論。[7]

(三)教育政策：從政策科學(xué)走向教育學(xué)

在政策科學(xué)視域中，教育政策更多強(qiáng)調(diào)其科學(xué)性、效益以及程序化；在教育學(xué)視域中，教育政策則朝著人文性、公共性邁進(jìn)。兩種不同的視域絕非是不可融合，恰恰相反，教育政策自身的獨(dú)特性便是其從產(chǎn)生到結(jié)束都必須要保證科學(xué)性、人文性和公共性。傳統(tǒng)的教育政策不可避免的偏向了政策科學(xué)視域，并以此為自豪。當(dāng)下，面臨著社會轉(zhuǎn)型對“人”的回歸的要求，教育政策有必要從政策科學(xué)視域走向教育學(xué)視域。

政策科學(xué)視域中的教育政策在理性和技術(shù)的指導(dǎo)下，的確能夠?yàn)檎叩闹贫?、?zhí)行和評價(jià)帶來捷徑。然而，不可忽視的問題是，在理性和技術(shù)之下的教育政策僅僅是在市場利益博弈中的冷冰冰的政策。在這種冷冰冰的政策背后，公眾人無法尋求到自己的位置。公眾人的缺失是政策科學(xué)視域中教育政策的最大的問題。

教育學(xué)視域更多要求教育政策對“人”的關(guān)注，而不僅僅是對政策收益的關(guān)注。擁有特殊對象的“人”的教育決定了教育政策的特殊性。教育政策不僅僅要追求利益最大化，更要增加對“人”的培養(yǎng)。教育政策過程就是把“人”發(fā)展成為完整人的過程。“教育就是使公共生活的福祉得以擴(kuò)展，公共性是教育的首要特性?！盵8]而當(dāng)下，教育卻僅僅是作為公共消費(fèi)品而存在，在這背后是各種利益集團(tuán)的博弈。經(jīng)濟(jì)利益是每一項(xiàng)公共政策永恒的追求目標(biāo)，教育政策當(dāng)然也不例外，這就不難解釋在教育政策的討論中為何會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)者遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于教育學(xué)者的事情。

不難看出，教育政策首先是教育學(xué)的教育政策，然后才是政策科學(xué)的教育政策。政策科學(xué)為教育政策活動提供一種科學(xué)的研究方法，而教育學(xué)為教育政策活動提供的是研究對象。因此，教育政策必須回到教育學(xué)視域中，回到公眾人之中。

三、教育政策過程中公眾人回歸之探索

由社會轉(zhuǎn)型而引起的教育轉(zhuǎn)型對“人”尤其是公眾人回歸教育政策的要求日益明顯。從政策科學(xué)的視域走向教育學(xué)的視域不失為一條可行的道路。

(一)從權(quán)利的教育政策走向善的教育政策

在傳統(tǒng)的政策科學(xué)視域中，教育政策的作用實(shí)質(zhì)上是對有限的教育資源進(jìn)行分配。在整個(gè)分配的過程中，支配分配的是權(quán)利。當(dāng)下教育政策對教育資源的分配卻將權(quán)利狹義化為金錢與地位。教育本身變?yōu)楣蚕M(fèi)品，擁有更多的金錢和地位就可以多消費(fèi)教育資源或者消費(fèi)更好的教育資源。而對于眾多沒有消費(fèi)能力的弱勢群體卻只能夠在國家“優(yōu)惠”的補(bǔ)償政策中獲得一些本該屬于自己利益的很少一部分。當(dāng)下受公眾所詬病的擇校現(xiàn)象就是權(quán)力和金錢滲透進(jìn)了作為公共領(lǐng)域的教育。這些貌似自然的現(xiàn)象背后實(shí)質(zhì)上呈現(xiàn)出教育政策的價(jià)值取向是權(quán)利優(yōu)先于善。

教育政策像經(jīng)濟(jì)政策一樣分配公共教育資源，更重要的是，教育負(fù)有引導(dǎo)社會過一種善的生活的重要責(zé)任。[9]社群主義者反對自由主義理論關(guān)于權(quán)利優(yōu)先于善的價(jià)值取向，而堅(jiān)持善優(yōu)先于權(quán)利的價(jià)值取向。權(quán)利必須要建立在善之上，沒有獨(dú)立于善的自在權(quán)利。正如桑德爾所說，“對權(quán)力的證明必須依賴于他們所服務(wù)的那些目的的道德重要性”[10]。獨(dú)立于善的自在權(quán)利是不正義的，是缺乏根基的。例如，在我國西北的一些少數(shù)民族牧區(qū)，普及九年義務(wù)教育是行不通的。因?yàn)楫?dāng)?shù)啬撩裾J(rèn)為孩子作為勞動力獲取的收入是相當(dāng)可觀的，家長不想放棄這部分“被放棄的收入”；更為重要的是，孩子以后在游牧和生活中所需要的知識，家長通過平時(shí)的傳授式完全可以解決的。在這種情況下，國家還要繼續(xù)對當(dāng)?shù)貙?shí)行補(bǔ)償性的普及義務(wù)教育即使是符合權(quán)利的，也在某種程度上是非正義的、偽善的。

在社群主義者看來，教育是一種公共實(shí)踐，因此教育的最終目標(biāo)是在公眾中形成一種公共善。公共善是一種正義之善，是優(yōu)先于權(quán)利的實(shí)踐善。從權(quán)利走向善的教育政策是教育作為公共事務(wù)的必然要求。

(二)從價(jià)值中立走向價(jià)值涉入

在政策科學(xué)的發(fā)展歷程中，“價(jià)值中立”的觀點(diǎn)產(chǎn)生了很大的影響。特別是在政策科學(xué)伊始階段，受到行為主義和實(shí)證主義的影響，“價(jià)值中立”更是成為政策科學(xué)的主要方法。由于教育政策學(xué)的產(chǎn)生是受政策科學(xué)的影響，因此在教育政策過程中，“價(jià)值中立”也成為堅(jiān)持的方法論原則。政策科學(xué)奠基人拉斯維爾就堅(jiān)持認(rèn)為政策科學(xué)的哲學(xué)基礎(chǔ)應(yīng)該是理性實(shí)證主義。馬克斯·韋伯的“價(jià)值無涉”和“價(jià)值中立”社會科學(xué)方法論更是為教育政策走向“價(jià)值中立”提供了強(qiáng)有力的方法論基礎(chǔ)。[11]

然而，在教育政策過程中，純粹的“價(jià)值中立”是不切實(shí)際的，而人的理性又具有有限性，因此，教育政策的制定和實(shí)施是不可能按照理性主義者所說的絕對的正確。其次，公眾人是教育政策制定和實(shí)施的對象。公眾人是主體的活動者，主體性的公眾人要求教育政策過程必須要堅(jiān)持“價(jià)值涉入”的原則。只有在公眾人身上找到明確的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，教育政策的制定和實(shí)施才能獲得預(yù)期的效果?！皟r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)直接影響甚至決定公共政策的性質(zhì)、方向、合法性、有效性和社會公正的程度。因此，價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的選擇和確認(rèn)是公共政策的決定性因素之一。”[12]“價(jià)值涉入”實(shí)質(zhì)上是對傳統(tǒng)教育政策過程中工具理性和技術(shù)理性的超越，用價(jià)值理性統(tǒng)率工具理性是教育政策的必要選擇。例如，國家在制定關(guān)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的教育政策時(shí)候就不得不考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平，并以此而制定帶有“優(yōu)惠性”或“補(bǔ)償性”的教育政策。這種“價(jià)值涉入”的教育政策雖然是不平均的，卻是教育公正的體現(xiàn)。

(三)從精英決策走向公眾協(xié)商

傳統(tǒng)教育政策的“知識專家——決策精英”的制定模式是有違民主的。在一個(gè)民主的社會中，人與人之間是平等的，任何人都有權(quán)影響教育政策過程。同時(shí)，在政府、專家、精英與公眾的互動中，公眾被排擠，幾近邊緣化，在某種程度上也影響教育政策的合理性。在此情況下，教育政策從精英決策走向公眾協(xié)商不失為一條合理路徑。

教育政策的問題源于公眾，教育政策往往是根據(jù)公眾人的利益訴求而制定的。教育政策的價(jià)值目標(biāo)是為了公眾，教育政策的目標(biāo)要符合公眾的意愿，保證每個(gè)公民都獲取公共政策帶來的利益。教育政策的制定和實(shí)施還要依靠公眾，讓公眾參與，接受公眾的監(jiān)督是教育政策成功的保證。[13]

在二十世紀(jì)九十年代公眾協(xié)商的概念開始流行。公眾協(xié)商是公眾“通過自由而平等的對話、討論、審議等多種方式，參與公共決策和政治生活”[14]。公眾協(xié)商體現(xiàn)了教育作為一種公共性的事務(wù)，而不是公共消費(fèi)品。公眾協(xié)商能夠在一個(gè)層面上增強(qiáng)公眾對教育政策的理解和分析能力，同時(shí)提高他們在教育政策上的影響力。教育政策決策者絕對不能夠以公眾人暫時(shí)沒有足夠的政策能力而否定公眾參與政策的權(quán)利，只要給予充分的信息和背景材料，普通公眾也能夠?qū)逃咛岢龈挥薪ㄔO(shè)性的意見。只有在吸取公眾人的意見和建議基礎(chǔ)上的教育政策才是真正源于公眾、為了公眾和依靠公眾的切實(shí)可行的教育政策。

[1][美]威廉·N·鄧恩.謝明等譯.公共政策分析導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社2002：79.

[2][13]李賢，余若峽.試論人本化教育政策的內(nèi)涵與特征[J].現(xiàn)代中小學(xué)教育，2001，(8).

[3]劉復(fù)興.論我國教育政策范式的轉(zhuǎn)變[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2004，(3).

[4]王紹光.中國公共政策議程設(shè)置的模式[J].中國社會科學(xué)，2006，(5).

[5]袁振國.教育政策學(xué)[M].南京：江蘇教育出版社，2001：150.

[6][8]金生鈜.保衛(wèi)教育的公共性[J].教育研究與實(shí)驗(yàn)，2007，(3).

[7]哈貝馬斯，公共領(lǐng)域[J].載汪暉主編.文化與公共性[C].北京：三聯(lián)書店，1998：126.

[9]魏峰.正義的教育政策：社群主義的視角[J].比較教育研究，2008，(3).

[10][美]桑德爾.萬俊人等，譯.自由主義與正義的局限[M].南京：譯林出版社，2001：4.

[11][德]M·韋伯.楊富斌，譯.社會科學(xué)方法論[M].北京：華夏出版社.1998.

[12]張國慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論[M].北京：北京大學(xué)出版社1997：49.

[14][美]詹姆斯·博曼.黃相懷等，譯.公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主[M].北京：中央編譯出版社，2006：291.

（責(zé)任編輯：陳培瑞）

謝鎰遜/南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院研究生 研究方向：教育基本理論