林紅

（黑龍江八一農(nóng)墾大學，大慶 163319）

在世界范圍內(nèi)對農(nóng)業(yè)（或農(nóng)作物）保險性質已形成一致的觀點，即：農(nóng)業(yè)保險具有一定的政策性，也具有一定的商業(yè)性。而且由于農(nóng)業(yè)本身具有自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)的雙重特點，使得農(nóng)業(yè)保險這種經(jīng)濟活動存在著市場失靈現(xiàn)象，其損失無法完全由私人企業(yè)來承擔，這是政府介入農(nóng)作物保險的根本因素。關于這一點，國內(nèi)外學者對政府是否介入農(nóng)業(yè)保險及具體方式存在不同觀點。國外學者多以信息經(jīng)濟學為理論基礎，道德風險和逆向選擇造成的信息問題是造成農(nóng)業(yè)保險市場失靈的原因，因而需要補貼。而國內(nèi)的大多數(shù)學者主要以公共經(jīng)濟學和福利經(jīng)濟學為基礎，認為農(nóng)業(yè)保險是準公共物品（如李軍，庹國柱、馮文麗等）[1]。由于農(nóng)業(yè)風險的復雜性以及高成災率，農(nóng)民難以承受比較高農(nóng)業(yè)保險費（張躍華，2005）。農(nóng)業(yè)保險標的同時發(fā)生損失的可能性很大，純粹的商業(yè)性直接保險難以分散這類風險（胡炳志，2006）。

發(fā)展農(nóng)業(yè)保險補貼可以增強農(nóng)業(yè)抗風險能力，提升農(nóng)業(yè)防災防損水平，降低農(nóng)業(yè)風險損失，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，維護糧食安全和物價穩(wěn)定。由于糧食問題已經(jīng)上升成為一個重要的政治性問題，糧食安全對一國經(jīng)濟社會發(fā)展影響重大，糧食貿(mào)易常常成為國際間的政治砝碼。而目前我國農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障能力又仍相對有限，具體表現(xiàn)為：農(nóng)業(yè)保險需求相對有限、供給相對短缺，農(nóng)業(yè)保險賠付率居高不下等問題，影響了我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。因而，解決糧食和食物安全，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，需要有多種舉措，通過農(nóng)業(yè)保險補貼的途徑來建立和發(fā)展我國的農(nóng)業(yè)保險制度就是其中重要的一環(huán)，農(nóng)業(yè)保險補貼是支持和保護農(nóng)業(yè)的一個政策工具，幫助農(nóng)戶積極進行防災防損，并在遭災受損時及時予以補償，使農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)不至于因為災害而中斷或者在縮小的規(guī)模上進行，確保國家糧食安全。

1 我國農(nóng)業(yè)保險補貼存在困境的動因

2007年，全國6省區(qū)推行政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點，中央財政首次列支21.5億元的預算額度，揭開了中央政府補貼農(nóng)業(yè)保險的序幕。2008年，財政部為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)農(nóng)業(yè)保險補貼制訂了具體的實施細則。同時，中央財政支持的農(nóng)業(yè)保險試點由6省區(qū)擴展到16省區(qū)以及新疆生產(chǎn)建設兵團，補貼額度增加。2009年，中央財政進一步提高了農(nóng)業(yè)保險保費補貼比例，擴大了補貼范圍。在政府推動和保費補貼的激勵下，我國農(nóng)業(yè)保險取得了顯著成效，農(nóng)業(yè)保險保費收入逐年迅猛增加。農(nóng)業(yè)保險由一個瀕臨停辦的險種躍居為全國財險業(yè)第三大險種。保險覆蓋面擴大，參保農(nóng)戶數(shù)逐年增加，提供的農(nóng)業(yè)風險保障逐年擴大。但與此同時，我國在開展農(nóng)業(yè)保險補貼過程中，存在著一定的問題。

1.1 補貼標準偏低且方式不合理

從國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險補貼的經(jīng)營情況來看，補貼資金主要來源于中央及地方政府的專項財政支出。在我國建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)民持續(xù)增收以及構建和諧社會過程中，在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的新階段，國家的財政收入和支出不斷增加，迫切需要重新調整公共財政資源的分配格局，加大對農(nóng)業(yè)的投入。近年來我國財政對農(nóng)業(yè)投入的絕對額雖然有所增加，但是占財政總投入的比重卻有逐年下降的趨勢。同時為擴大農(nóng)業(yè)保險補貼資金的來源，在財政支農(nóng)支出方面應改變救災支農(nóng)的傳統(tǒng)方式，從國家和地方政府已設立的“農(nóng)業(yè)風險基金”中列支一部分，或者從民政和水利部門每年安排的救災、防洪費用中劃歸一部分來支持政策性農(nóng)業(yè)保險。由于各個省市的財政狀況不同，地方的承受能力也不同，如河南省農(nóng)業(yè)保險試點的失敗和上海試點的成功很大部分原因就歸結于地方財政補貼的投入差別。關于中央財政和地方財政的出資比例，窮省多投、富省少投是一個可以普遍運用的原則，而且中央、地方財政投入的比例必須要以法律法規(guī)形式加以約束，使雙方的責任范圍比較明確，使補貼資金及時到位。而從農(nóng)業(yè)保險補貼的實際運營情況來看，由于基層政府的財力有限，農(nóng)業(yè)保險補貼資金往往不能及時、足額撥付到位，這不僅影響基層保險機構的積極性，還影響保險公司的經(jīng)營核算和償付能力，而且也直接影響到農(nóng)業(yè)保險的覆蓋程度。在現(xiàn)實生活中，還有一些保險公司借農(nóng)業(yè)保險的優(yōu)惠政策，騙取、挪用、濫用政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金，嚴重損害了國家利益，阻礙了農(nóng)業(yè)應對自然風險能力的提升。

1.2 農(nóng)業(yè)再保險補貼缺位且巨災風險機制不健全

2008年，溫家寶總理的政府工作報告中提出“健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度，建立農(nóng)業(yè)再保險和巨災風險分散機制”，成為今年“三農(nóng)”工作的一大亮點。但目前，政府農(nóng)業(yè)保險補貼仍不能有效提高農(nóng)業(yè)保險的參與率。除了保費補貼之外，還有其他一些因素，諸如農(nóng)民可以利用的風險管理工具、農(nóng)民對保險的偏好、農(nóng)業(yè)保險的計劃是否具有強制性等等，都會不同程度的影響農(nóng)民對參加農(nóng)業(yè)保險的決策。參與率得不到提高,農(nóng)民保險風險得不到有效的分散。同時，農(nóng)業(yè)自然災害發(fā)生帶來的巨災風險損失，往往是商業(yè)性保險公司無法獨立承擔的，因而迫切需要完善的農(nóng)業(yè)自然災害風險分散機制進行風險分擔。然而，我國農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務發(fā)展緩慢，加上農(nóng)業(yè)巨災保險存在缺位，不能滿足自然災害風險分散轉移的需求。這也給農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展構成威脅。

1.3 保險補貼中的道德風險和逆選擇開始顯現(xiàn)

在農(nóng)業(yè)保險試點工作開展的過程中，出現(xiàn)了保險公司和農(nóng)戶的一些道德風險問題。由于缺乏足夠的信息資料來區(qū)分不同農(nóng)民的風險,可能會使農(nóng)戶故意將資源轉向高風險的項目,放棄預防風險的努力，保險公司也可能由于政府給予經(jīng)營管理費用補貼,而降低了保險公司的風險責任。各地經(jīng)營(或經(jīng)辦)農(nóng)業(yè)保險商業(yè)性保險公司一般都是以政策性農(nóng)業(yè)保險的開展為契機，意在樹立公司形象，開拓農(nóng)村商業(yè)保險市場，在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險過程中，受到地方財政規(guī)模的限制，政府財政支持普遍不足，保險公司面臨著虧損的狀況，這與其初衷不一致，導致保險公司的道德風險開始顯現(xiàn)。如有的基層保險公司拒絕農(nóng)戶投保農(nóng)業(yè)保險，目的是控制業(yè)務規(guī)模和降低經(jīng)營管理成本；有的保險公司在災害發(fā)生后，出現(xiàn)了“濫賠”的情況，借此樹立公司“親民”的形象。再比如，在能繁育母豬保險中，少數(shù)養(yǎng)豬戶故意制造保險事故，出現(xiàn)母豬死亡等保險事故。因農(nóng)戶自己對每頭豬只需支付12元的保費，國家補貼48元保費，農(nóng)民就可以獲得1000元的保險賠款。養(yǎng)豬戶獲得雙重收益，一方面向保險公司索賠，一方面將豬肉繼續(xù)在市場出售獲益?？梢?，道德風險和逆選擇處理不好，補貼的效果會大打折扣，使原本發(fā)揮保駕護航作用的農(nóng)業(yè)保險，蛻變?yōu)橹\取不當?shù)美墓ぞ撸斐闪素斦a貼的損耗，不利于政策性農(nóng)業(yè)保險的深入開展。

2 破解我國農(nóng)業(yè)保險補貼困境的對策探討

2.1 加大資金籌措力度，加強補貼資金管理

政府對農(nóng)業(yè)保險進行補貼成本是相當高的，是國家財政支出的一個重要部分。目前，補貼資金的匱乏是制約農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的主要瓶頸。要加大對農(nóng)業(yè)保險的財政扶持力度，應從多面來籌集補貼資金。我國的政策性補貼支出主要包括糧棉油價格補貼、平抑物價補貼、肉食品價格補貼和其他價格補貼等，根據(jù)世貿(mào)組織的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，這些補貼已被列入限制使用的、逐步削減的國內(nèi)支持措施，代之以費用由政府財政開支、對生產(chǎn)不產(chǎn)生直接刺激作用的綠箱支持政策。如果能縮減高額的國家政策性補貼支出而用于補貼農(nóng)業(yè)保險，既可以部分地解決了農(nóng)業(yè)保險補貼資金的來源問題，又符合了《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的“綠箱”規(guī)定。

農(nóng)業(yè)保險補貼直接關系到農(nóng)民的利益和權益。投入者（政府）與使用者（保險單位）有義務公開透明該資金的有關情況。做到“五公開”，即惠農(nóng)政策公開、承保情況公開、理賠結果公開、服務標準公開、監(jiān)管要求公開。建立由國家財政部統(tǒng)一監(jiān)管、各地方財政部門分級負責的垂直監(jiān)管體系，嚴格保費補貼資金的國庫集中支付制度、風險預留制度，防止以往公共產(chǎn)品管理中的多頭監(jiān)管問題發(fā)生。同時，還可以在農(nóng)村建立農(nóng)村合作組織、農(nóng)村信用社等機構，建立農(nóng)民信任的農(nóng)村保險服務網(wǎng)絡，創(chuàng)新了監(jiān)控政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金管理的可行性途徑。要從健全制度入手，確保其功能與作用的充分發(fā)揮。

2.2 制定并完善鼓勵農(nóng)業(yè)保險的財稅政策

對于保險行業(yè)來說其遵循的是“大數(shù)法則”，即“投保越多，費用越低，保障越足”。[2]而目前我國農(nóng)業(yè)保險的投保農(nóng)戶數(shù)量少、投保率低成為制約其發(fā)展的主要因素。造成農(nóng)業(yè)保險的風險單位比較大，要在空間上分散風險，就必須在較大地域甚至全國組織和推行這種制度，這樣才有利于降低經(jīng)營成本，提高經(jīng)營實體的償付能力。增加保費補貼是提高參保率重要途徑之一。應對農(nóng)業(yè)保險機構在投保農(nóng)業(yè)再保險時給予一定比例的再保險費用補貼，幫助農(nóng)險公司減輕分保的財務負擔，同時給予一定比例的經(jīng)營管理費用的補貼。為此，應研究出臺財稅優(yōu)惠政策，運用一系列傾斜性的、區(qū)別對待的手段，分別作用于不同的對象，以達到特定的政策目標。同時，促進農(nóng)業(yè)保險與其他財政惠農(nóng)政策的有機結合，試行財政扶持政策與參保情況掛鉤制度。

2.3 引導農(nóng)民樹立誠信意識

逆選擇與道德風險一直是制約農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要問題，鑒于農(nóng)業(yè)保險標的主要是生長中的動植物，受各種不確定因素的影響較大，風險相對于一般財產(chǎn)較為復雜和特殊，相對而言更容易導致道德風險和逆選擇。[3]為了解決這一問題，我們可以借鑒美國的有益經(jīng)驗為我所用?？梢酝ㄟ^延長保險期限來消除逆選擇。比如美國在1964年，聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司推出為期三年的小麥保險和棉花保險，三年保險期限的農(nóng)作物保險單最起碼減少了農(nóng)戶在第二年和第三年的逆選擇的問題，從而也減少了銷售保單的費用。對農(nóng)戶來說需要從思想上樹立誠信意識，還要普及農(nóng)業(yè)保險的基本知識，諸如保險法上的誠信原則、投保人的如實告知義務和風險通知義務以及保險合同上的免賠額等，都是保險人為解決信息不對稱而進行的制度設計，這些有關保險方面的知識可以通過多種方式告知農(nóng)民，讓農(nóng)民從心中真正認識到農(nóng)業(yè)保險的好處及一些應該履行的義務。[4]保險公司在保險合同簽訂以后，當風險出現(xiàn)時，應協(xié)助被保險人做好防災防損工作，隨時掌握保險標的的風險狀況以及被保險人的活動情況，從而在一定程度上減少我國被保險人道德風險行為的發(fā)生。這樣既有利于農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展，還有利于整個社會誠信意識的培養(yǎng)。對農(nóng)業(yè)保險公司來說，國家專業(yè)化保險公司應加強對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的技術管理,因其有專業(yè)部門、專職人員,經(jīng)驗較多,業(yè)務技術力量相對較強，負責全國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務技術的指導工作。同時有接受其他保險組織分人的分保義務,其他保險組織承保的業(yè)務,必須按一定比例向國家保險機構進行再保險。通過建立分保業(yè)務關系,加強保險組織之間的業(yè)務技術交流、聯(lián)系。對一些普遍性和重大的業(yè)務技術問題,組織各有關農(nóng)業(yè)保險組織共同進行研究探討。與各種農(nóng)業(yè)保險組織互通情報,交流業(yè)務技術經(jīng)驗,業(yè)務技術資料等。所有這些措施,都將為我國農(nóng)業(yè)保險行業(yè)的健康發(fā)展起到積極的促進作用。

［1］庹國柱,王國軍.中國農(nóng)業(yè)保險和社會保障制度研究［M］.北京:首都經(jīng)濟貿(mào)易大學出版社,2002.

［2］李鳳升等.對完善我國農(nóng)業(yè)保險制度的探討［J］.黑龍江八一農(nóng)墾大學學報，2005（2）：88-91.

［3］馮文麗.農(nóng)業(yè)保險理論與實踐研究［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2008.

［4］龍文軍.誰來拯救農(nóng)業(yè)保險—農(nóng)業(yè)保險行為主體互動研究［M］.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2004.