○毛竹青

(北京大學法學院,北京100871)

加強領事護僑工作的若干思考

○毛竹青

(北京大學法學院,北京100871)

中國僑民是我國國家利益在海外的延伸,國家保護其權益意義重大。有關部門應進一步樹立“以人為本”的理念,遵循國際法保護人權的原則,借鑒西方國家領事護僑的經(jīng)驗和做法,加大保護中國僑民權益力度,不斷涵養(yǎng)僑務資源,更加激發(fā)他們的中華情懷,為加快我國現(xiàn)代化建設以及構建和諧世界作出新貢獻。

中國僑民;領事保護;僑益保護立法

一 加大保護中國僑民權益工作力度的重要性

中國是一個海外僑民眾多的國家。隨著改革開放的深入,經(jīng)濟全球化趨勢的發(fā)展,中國公民赴國外的人數(shù)迅速增長。在國外的中國公民中,有的是因商務、訪問、觀光、探親、就業(yè)、學習等在國外短期或臨時居住,未獲得接受國永久居留權的中國公民;有的是因親屬團聚、技術移民等原因在國外定居,獲得接受國永久居留權的中國公民,即華僑。按照國際慣例,他們統(tǒng)稱為中國僑民。21世紀,隨著僑情的發(fā)展變化,在各國更加重視保護本國僑民權益的形勢下,我國加大力度保護中國僑民權益,顯得尤為重要和必要。

(一)中國僑民人數(shù)劇增,需要加大力度保護其權益

近年來,中國公民赴國外人數(shù)越來越多。1979-1989年的10年間,中國公民因私出境者約110萬人次;1990-2000年的10年間,因私出境者已增至1050萬人次。2004年,中國公民因私出境人數(shù)已超過2300萬人次,2009年已超過5739萬人次。[1]此外,截止2009年底,中國大陸公民和法人對全球122個國家和地區(qū)的2283家境外企業(yè)進行投資,累計投資金額達2200多億美元,在外管理、技術或勞務人員達150多萬;經(jīng)國務院批準,中國公民前往外國旅游的目的地國家已達100多個,成為亞洲地區(qū)最大的客源輸出國。[2]現(xiàn)在,中國僑民已遍及世界160多個國家和地區(qū)。隨著中國僑民人數(shù)不斷增加,海外僑情出現(xiàn)了新變化:一方面,中國僑民經(jīng)濟實力不斷增強,他們在國際上的地位不斷提高;另一方面,大量中國僑民在國外客觀上加大了他們人身權、財產(chǎn)權受侵害的風險。如2006年,我駐外使領館處理的各類領事保護案件就達3萬余起。[3]根據(jù)國際法屬人主義原則,中國政府必須行使權力,履行職責,做好保護他們權益的工作。

(二)黨和國家越來越重視強調做好維護僑益工作

中國共產(chǎn)黨在革命和建設實踐中,充分認識到維護僑益的重要性。早在1945年中共七大上,毛澤東主席就提出,要保護華僑的正當權益,扶助歸國的華僑的主張,并建議將其作為建國一項重要的施政綱領。新中國成立后,“保護僑益”寫入了憲法。鄧小平同志高度重視僑務工作,指出廣大海外僑胞長期以來同僑居國人民一道,對發(fā)展當?shù)氐慕?jīng)濟和文化事業(yè)作出了貢獻,對祖國的革命和建設事業(yè)給予了熱情地支持。我國政府保護他們正當權益。江澤民主席提出,海外僑胞是中華民族重要的資源寶庫,各級僑務部門要努力保護華僑和歸僑僑眷的正當合法權益。胡錦濤總書記強調要求各級黨委和政府要全面貫徹僑務政策,遵守和執(zhí)行國家僑務方面的法律法規(guī),依法保護僑胞的各項權益,進一步提高僑務工作的水平;充分發(fā)揮海外僑胞和歸僑僑眷在推動我國現(xiàn)代化建設方面的重要作用,在推進祖國和平統(tǒng)一大業(yè)方面的積極作用,在傳播中華文化方面的獨特作用,在增進中國人民同各國人民相互了解和友誼方面的橋梁作用。這些重要指示為新時期領事護僑工作指明了方向。

(三)聯(lián)合國有關組織重視移民群體權益保護工作

21世紀,聯(lián)合國開始重視國際移民問題,特別是重視國際移民在僑居國的權益保護問題。2003年,聯(lián)合國在日內瓦成立了移民委員會,積極組織開展相關問題的研究。2006年,該委員會發(fā)表的《世界移民勢報告》指出:中國已向外國輸出3500萬移民,是向外輸出移民人數(shù)最多的國家。[4]在這么龐大國際移民隊伍中,他們的權益保護問題是需要重視的。正如原聯(lián)合國秘書長安南所指出的:國際移民問題,不僅是勞務出口問題,而且是國際人權保護問題,需要引起世界各國的重視。[4]最近,聯(lián)合國移民委員會擬在調研形成報告的基礎上,向聯(lián)合國提出有關制定保護國際移民群體權益的法律,積極推動聯(lián)合國加大保護國際移民權益工作力度。聯(lián)合國重視做好保護國際移民群體權益工作,為我們進一步加強保護中國僑民權益工作,提供了重要的國際法律依據(jù)。

(四)中國僑民權益易受侵犯,需要加強領事保護

中國僑民在國外權益受侵犯,除20世紀50年代馬來西亞的“限華”禁令、60年代印尼的“排華”和70年代越南的“排華”運動、1998年印尼的“排華”事件和2006年所羅門群島“排華”事件等整體性事件外[5]79,近年來以個人權益受侵犯為主,表現(xiàn)為:一是人身權受到侵害。如從2000年開始,南非每年都發(fā)生20至30余起中國僑民被當?shù)睾谏鐣尳贇⒑χ滤赖陌讣６秦敭a(chǎn)權受到侵害。如俄羅斯政府清查切爾基佐沃市場中國商品事件。三是入境或在境內被非法搜查。中國被美國等西方國家認定為非法移民較多的國家,許多中國僑民持合法簽證入境時,仍然遭到移民官員的非法盤查或搜查。四是被當?shù)鼐旆欠?。?007年意大利米蘭市一位華僑婦女被當?shù)鼐鞖?引發(fā)“米蘭”事件。五是被執(zhí)法機關非法羈押或監(jiān)禁。如1999年美國波特蘭移民局官員懷疑某中國女商人持假護照,將其關押數(shù)天,并強制其脫去內衣褲,進行污辱性搜身。六是被住在國執(zhí)法機關非人道主義遣送。美國等國移民局,常對中國僑民實行非人道主義的遣送。[6]中國僑民權益受侵犯既有政治制度不同的原因,也有中國僑民事業(yè)發(fā)展比較成功,整體經(jīng)濟收入相對較高,引起其他種族的妒嫉和不滿的原因①據(jù)資料統(tǒng)計,在美國的中國僑民大學本科畢業(yè)人數(shù)約占在美中國僑民總數(shù)的41%,超過當?shù)匕追N人的21%。這就容易引起美國其他種族的妒嫉和不滿。他們經(jīng)常制造事端,侵犯中國僑民的權益。;既有中國僑民非法經(jīng)營或不遵守當?shù)胤傻膯栴},也有因非法移民和受恐怖主義威脅的影響。中國政府應加大力度保護中國僑民的正當權益。

二 西方國家領事護僑工作的若干啟示

21世紀,西方國家更加重視根據(jù)《維也納領事關系公約》有關規(guī)定,結合本國實際,加大力度開展領事護僑工作,積累了許多經(jīng)驗和做法。

(一)重視設立完善的領事護僑機構

建立和不斷完善領事護僑機構,是各國政府重視領事保護工作一項重要做法。當代,各國都在外交部內設立領事司負責領事護僑工作,同時,有20多個國家在議會內、20多個國家在政府內設立專門機構開展護僑工作,有20多個國家在政府主導下設立民間機構協(xié)助開展護僑工作。如美國,2000年來的9年間,每年出境人數(shù)都在7000多萬人次,約占全國總人口的25%。為保護美國僑民利益,美國在國務院內設領事事務局負責護僑工作,該局是國務院內最大的部門之一;并在世界建立龐大的領事保護網(wǎng)絡,設有大使館領事部和領事館共200多個,領事服務人員達8000多人,領事機構數(shù)量和工作人員之多,為世界各國之最。又如日本,建立由政府和非政府組織構成的領事保護機制,當突發(fā)事件發(fā)生或日本僑民需要救助時,政府和民間組織相互配合,多管齊下積極救助,確保領事保護制度實施。日本政府組織是外務省領事司,該司是外務省規(guī)模最大、人員最多、經(jīng)費最足的一個司。為加強領事護僑工作,外務省專門成立國際情報局,負責收集日本僑民居住動向,各國領事護僑信息,制定保護海外僑民權益政策等工作,并在領事司下設海外國民安全科和海外國民恐怖主義對策室等機構,負責開展有關領事護僑工作。日本的非政府護僑組織有:政府主導下的非政府組織如日本和平風組織、日本紛爭預防中心等;具有半官方性質的非政府組織如日本紅十字會、難民救助會、日本國際義務中心等;純民間組織如日本特定非贏利活動法人和日本救援協(xié)會等。日本還成立“日系與海外日人協(xié)會”,研究討論海外日人生活創(chuàng)業(yè)狀況,提出加強護僑工作的意見和建議。[7]還有,旅外僑民眾多的國家如印度、菲律賓、以色列、韓國、意大利、葡萄牙、匈牙利、希臘、愛爾蘭、墨西哥、埃及等國政府都設有專門的海外僑民辦事機構,開展護僑工作。[8]

(二)重視領事隊伍素質建設

重視領事專業(yè)隊伍素質建設是西方國家加強領事保護工作的做法之一。如英國,領事主管部門是外交與聯(lián)邦事務部即FCO。為保證英在190多個國家設立的250多個領事館和高級專員公署開展領事保護工作,FCO重視配以訓練有素的專業(yè)隊伍。法律規(guī)定,領事官員要經(jīng)過嚴格篩選和訓練,進行領事工作專業(yè)培訓,特別是法律知識培訓后才能任職。FCO要求駐外人員要熟悉領事工作,隨時協(xié)助領事工作。有的國際法學者認為,正是由于有這么一支人數(shù)眾多,訓練有素的高質量領事專業(yè)隊伍,所以“英國領事服務工作能夠高效率地滿足出入境旅客和海外英國僑民的日益多樣化的要求”[9]。日本政府實施嚴格的領事官員選拔和任用制度,規(guī)定選用領事官員要參加公職人員以及外語、外交禮儀考試和身體、能力、素質考核,都合格后才可錄用;并要求領事官員要遵守《公務員倫理法》,按照外務省職員行動規(guī)范要求辦事。外務省還在領事司設領事體制強化室培訓人員,以提高領事官員的素質。

(三)重視維護僑民權益的立法工作

各國開展領事護僑另一做法是重視立法工作。全世界現(xiàn)有的150多部憲法及附屬人權法案幾乎都規(guī)定,無論本國公民處于域內或域外,國家負有保障他們基本人權的義務。不少國家還通過專門立法以維護在國外的僑民利益。如日本,于2004年制定了《國民保護法》,規(guī)定政府有保護日本僑民生命、財產(chǎn)安全的責任;當發(fā)生自然災害等時,政府要全方位保證日本僑民生活,將影響減少到最低程度;當發(fā)生武力攻擊事態(tài)時,政府要全方位保護日本僑民權益。根據(jù)《國民保護法》,2005年,日本政府內閣會議通過《有關國民保護的基本方針》,對如何保護在海外日本僑民的權益等問題作出規(guī)定;日本外務省還依此制定了《外務省國民保護計劃》。這些構成了日本政府保護海外僑民權益的法律法規(guī)體系。[7]又如英國,為保證法律實施,國會對FCO及領事服務的審計與監(jiān)督等工作制定了專門法規(guī),使人財物籌措和使用、管理和監(jiān)督都做到有章可循、有法可依。[7]

(四)重視建立預防機制和應急機制

西方國家重視建立保護僑民的預防機制和應急機制,美國最具有代表性。在預防機制方面,美國建立全球最具權威的官方網(wǎng)站——美國國務院領事事務局主管的領事信息即CIP網(wǎng)站,和國務院外交安全局下屬海外安全顧問委員會信息即OSAC網(wǎng)站。兩網(wǎng)站欄目齊全,內容豐富,既為美國僑民提供世界各國基本狀況、近期安全問題和隱患等“旅行警告信息”,又為美國海外公司提供海外商業(yè)安全近況、世界各地動亂或恐怖活動、各國企業(yè)應對突發(fā)事件等“特別信息”,并進行多方面的有效“指南”,以便美國公民從官方和民間渠道,通過網(wǎng)站、電話和宣傳手冊等方式,及時獲取有關國外旅行的安全信息資料。[9]在應急機制方面,“9.11”事件發(fā)生后,美國根據(jù)近來每年有2600個公民在世界各地因各種原因被拘押入獄,6000多人因各種原因死亡的實際情況,大力加強應對傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的應急機制,在國務院內設“美國公民服務與危機處理辦公室”即ACS,在駐外使領館內設突發(fā)事件應急委員會即EAC,幫助使領館處理海外美國僑民求助的案件。當美國僑民遇到災難時,他們可就近向美國駐當?shù)厥诡I館求援,也可直接向華盛頓國務院求援。接到求援信息后,美國政府就按照規(guī)定及時采取措施積極進行急救,探訪被拘押人員,協(xié)助處理死者善后事宜等。[9]為應付大規(guī)模突發(fā)性的自然災害和恐怖事件,美國政府還設立及時開展急救和救援工作的專門應急機構。美國政府還鼓勵海外美國大公司和大企業(yè)建立危機處理小組即CM I,制定安全計劃,建立安全機制,與美駐當?shù)厥诡I館保持密切聯(lián)系,以便出現(xiàn)突發(fā)事件時,請求使領館幫助進行及時救助。

(五)建立各國安全狀況的信息制度

西方國家重視建立各國安全狀況等有關信息制度。如英國,2006年出境人數(shù)達6500多萬人次,超過全國人口總數(shù)。為做好領事保護工作,英政府非常重視提供廣泛可靠的安全信息給英國的海外僑民。據(jù)不完全統(tǒng)計,英政府在FCO網(wǎng)站等媒體發(fā)布162個國家和地區(qū)安全提示和旅行提議,內容涉及當?shù)胤伞L俗、自然災害、犯罪情況、恐怖活動等,信息來自國家情報部門、使領館、旅行社和研究院所等部門,經(jīng)過分析篩選,即時更新,精確度和可信度較高。因此,海外英國僑民很相信這些信息。此外,FCO還出版《幫助海外英國公民》《安全旅行簡明指導》等小冊子,與旅游公司、保險公司共同組織“先了解情況再出游”的大型群眾活動,以擴大其影響。FCO還專門為英國海外公司提供關于各國安全和政治風險的研究報告,針對特殊人群給予特殊服務,讓他們認識到出國前不做充分準備的危害,改變他們麻痹大意和自以為是的行為方式,提高自我保護法律意識。這些辦法已初見成效,使這類英國僑民請求該國領事機構幫助的人數(shù)逐年減少。[10]近年來,日本外務省也不斷強化情報信息工作,向日本國民提供相關信息,海外安全信息傳真號碼,海外安全情報信息熒屏錄像設備等。①近年來,日本外務省不斷強化情報信息工作,通過“海外安全網(wǎng)頁”(http:∥www.anzen.mofa.go.jp)以及信息公開網(wǎng)(http:∥johokokai.mofa.go.jp),方便國民隨時便捷了解各國安全信息。

(六)在突發(fā)事件中體現(xiàn)護僑至上原則

在國際突發(fā)事件和自然災害面前,西方國家重視領事保護和外交保護同時進行,體現(xiàn)護僑至上精神。如,美國國務院宣稱保護境外的美國公民安全和利益,是美政府外交工作最優(yōu)先目標之一。為做好此項工作,美國務院要為出國公民提供所去國家政治、經(jīng)濟、社會、文化、歷史和局勢等資料;對那些犯罪猖獗或者安全形勢復雜的國家,要提供“領事信息單”,詳細介紹有關情況,目的是為了更好地保護美國僑民的權益。美軍全球部署更是可以保證不論在任何一個地區(qū)發(fā)生騷亂之時,美軍隨時出現(xiàn),保護美國僑民順利撤離。2003年中國發(fā)生“非典”疫情,美國駐華使領館曾準確統(tǒng)計在中國居住的美籍華人子女的人數(shù),多次派遣領事官員前往慰問,定時電話了解美籍華人子女是否遭受“非典”疫情。又如韓國,2007年韓國僑民在阿富汗遭到塔利班武裝人員綁架,韓國政府不遺余力多方工作,以保障該國僑民的生命安全。

此外,西方國家越來越重視建立名譽領事官員制度。

三 加強我國領事護僑工作的幾點思考

改革開放以來,中國政府外交部及領事司全面負責中國領事管理職責,領事保護工作取得了舉世公認的巨大成就。一是1979年7月,中國申請加入了《維也納領事關系公約》,全面行使領事保護職責。之后,中國與46個國家簽訂了雙邊領事條約,這為中國政府開展領事護僑工作奠定了國際法基礎。二是中國已與171個國家建立外交關系,在建立使館的同時設立領事部開展工作;還在國外設立了58個領事館,開展領事護僑工作。三是領事護僑內容不斷完善。外交部領事司修訂的《中國境外領事保護和服務指南》對領事保護內容做出了具體規(guī)定,這有利于保護中國僑民在海外的權益。①四是領事保護成果顯著。新世紀以來,中國僑民權益受侵犯的案件連年遞增。據(jù)報道,2003年以來國外領事保護事件都在萬起以上。2006年外交部及駐外使領館處理各類領事保護案件約3.1萬起,涉及人員數(shù)以幾十萬計,包括港澳臺同胞數(shù)千人;涉及國外中國公民違法犯罪的案件約占50%。中國外交領事部門積極應對,妥善處理這些事件,取得了很大成績。在伊拉克被綁架事件中中國政府及時解救我國公民;在印度洋海嘯及中國游客在馬來西亞受到不公正待遇事件中,中國政府對我國公民及時進行領事保護等,得到了國際社會普遍贊揚。[11]

特別是今年2月利比亞局勢突變,在利中國僑民面臨險境,中國政府成立了應急指揮部,組織協(xié)調各方力量,啟動了海陸空應急機制,開展了30多年來人數(shù)最多的一次海外撤僑行動。在不到十天時間里,從利比亞撤離中國公民達35860人。在這次撤離行動中,中國政府履行國際人道主義義務,在力所能及的情況下,幫助12個國家撤出了2100多名外籍公民。國際輿論對我國這次神速、高效、有序的大撤僑行動給予了高度評價,認為這是中國政府“執(zhí)政為民”理念的具體體現(xiàn),是中國綜合國力增強的實行行動,展現(xiàn)了負責任大國的光輝形象。

然而,與近來西方國家在領事護僑的做法相比,我國領事保護工作還存在一些不足和需要進一步改進、完善和創(chuàng)新的內容。

(一)進一步做好領事條約簽訂和僑益保護立法工作

1.加快簽訂雙邊領事護僑條約步伐。中國已與美國等50多個國家簽訂了雙邊領事條約,但還未與100多個國家簽訂雙邊領事條約,這與中國是世界上人口最多的國家的地位不相適應,也不利于中國政府對未簽訂雙邊條約國家居住的中國僑民權益保護工作的開展。因此,中國要進一步加快與有關國家簽訂領事條約的步伐。在中國與已簽訂領事條約的國家中,最具有代表性的是《中美領事條約》。其規(guī)定:“兩國政府同意給予自稱同時具有美利堅合眾國國籍和中華人民共和國國籍的人在兩國履行的便利……。上述人員出境手續(xù)和證件將按照住在國的法律處理;入境手續(xù)和證件將按照前往國的法律處理。”中澳領事條約的內容基本與此相同,這些規(guī)定有利于中國政府對事實上存在中美、中澳雙重國籍的中國僑民的權益保護。今后,中國在與其他國家簽訂領事條約時,應以中美、中澳領事條約相關規(guī)定為藍本,采取有效措施,切實保護中國僑民的正當權益。

2.與有關國家簽訂兩國公民互免簽證往來協(xié)定。在大量中國公民出境赴有關國家投資創(chuàng)業(yè)

①根據(jù)外交部領事司2010年修訂的《中國境外領事保護和服務指南》,中國領事保護主要內容包括:在接受國發(fā)生自然災害、政治動亂、戰(zhàn)亂或突發(fā)事件等緊急情況下,向中國僑民通報信息、提供協(xié)助;探視被拘留、逮捕或服刑的中國僑民,為其爭取合法待遇和提供必要的協(xié)助;在中國僑民財產(chǎn)被竊、證件丟失等情形時為其提供幫助;就程序性事宜提供咨詢意見等。參見全國人大華僑委員會.涉僑法律法規(guī)選編(13卷)[M].北京:中國民主法制出版社出版,2010:342-348。和謀生發(fā)展的新形勢下,為使中國公民便捷地往返于中國與僑居國之間,建議我國政府應與更多的國家簽訂兩國公民相互往來享受互免簽證待遇條約。一是要積極推動與周邊國家簽訂兩國公民互免簽證往來協(xié)定。1989年,中國與蒙古簽訂的《關于雙方公民相互往來的協(xié)定》為此做出了表率。該協(xié)定規(guī)定:“持有效的本國外交、公務或因公普通護照的締約一方公民前往締約另一方境內旅行或過境,免辦簽證。”“締約雙方從事邊境貿(mào)易的人員和執(zhí)行邊境貿(mào)易運輸任務的司機,憑本協(xié)定第一條所列護照或本國主管機關頒發(fā)的通行證件,前往締約另一方邊境地區(qū)旅行,免辦簽證。”該協(xié)定已建立了中蒙兩國公民相互往來有條件的互免簽證制度。今后,中國在與周邊國家簽訂兩國公民相互往來協(xié)定時,應在此基礎上逐步擴大兩國公民往來互免簽證范圍,使所有持因私護照的中國公民前往這些國家都能享受免簽待遇。二是要積極推動與所有國家簽訂兩國公民相互往來互免簽證協(xié)定,特別是優(yōu)先與歐盟國家簽訂此類規(guī)定,使所有中國公民持因私護照進入歐盟后,能在歐盟成員國自由旅行、居住、創(chuàng)業(yè)和發(fā)展。

3.適時制定《中國僑民法》或《華僑權益保護法》。中國是僑民眾多的國家,中國僑民歷來有著愛國愛鄉(xiāng)的光榮傳統(tǒng),為中國的革命與建設,特別是改革開放、現(xiàn)代化建設作出了巨大貢獻。新時期,要全面建設小康社會,促進祖國和平統(tǒng)一大業(yè),開展民間外交、增進中國人民與世界各國人民友好交往,構建和諧世界,更需要充分發(fā)揮中國僑民的積極作用,因此,國家制定《中國僑民法》或《華僑權益保護法》具有重大的意義。[12]679近年來,溫家寶總理在《政府工作報告》中,多次提出要保護在海外的中國公民人身和財產(chǎn)問題。這就為我們制定《中國僑民法》或《華僑權益保護法》提供了重要依據(jù)。中國僑民是居住在國外的中國公民。從屬人主義原則看,他們作為中國公民,享有中國法律規(guī)定的各種權利,并履行相應的義務;當他們人身自由權、民事商事權、生命財產(chǎn)等權益受到非法侵害時,中國政府有責任根據(jù)國際法的基本原則和國際慣例對他們在國外的權益予以保護,根據(jù)國內法的規(guī)定,對他們在國內的合法權益給予保護。從屬地主義原則看,中國僑民在外國居住,必須接受住在國法律的約束,按照住在國的法律辦事,享有住在國規(guī)定的權利,并履行相應的義務;中國政府有義務教育他們遵守住在國的法律,尊重當?shù)氐娘L俗習慣,與當?shù)厝嗣裼押孟嗵?為住在國的經(jīng)濟與社會發(fā)展作貢獻。制定《中國僑民法》或《華僑權益保護法》是表明中國要根據(jù)各國普遍做法,按照國際法基本準則和國際慣例,要求中國僑民有所為有所不為,并對他們正當權益依法進行保護。

(二)進一步完善我國領事保護工作的體制和機制

中國要借鑒各國領事保護經(jīng)驗,盡快建立健全協(xié)調、預警、應急、服務和磋商五種機制,最大限度地保障中國僑民的權益。特別是預防機制和應急機制已成為各國承擔國家責任的一個標準和要求。因此,中國領事保護有必要建立和完善該機制,這也是我國領事保護工作不斷成熟和制度化、規(guī)范化的標志。

1.加強領事保護工作預防機制。在通常情況下,預防機制主要由三個部分構成:一是預警,讓人們了解局勢的危險性以及與之相關聯(lián)的風險;二是建立預防性工具箱,讓人們能夠了解并加以區(qū)別現(xiàn)有包括政治、經(jīng)濟、文化、法律和軍事等各種措施;三是實施這些措施的政治意愿。預防機制的核心是預警機制。預防機制的建立,使領事保護不僅是事后補救性的援助和協(xié)助,而且能深入到事件的預防、反應和處置等多個環(huán)節(jié),可減少或避免各類危險和損害的發(fā)生。因此,在中國建立比較系統(tǒng)的預防機制顯得非常重要。在此方面,外交領事等部門要側重做好以下工作:一是要進一步完善中國僑民登記制度,熟悉和掌握他們的基本情況。二是要積極收集各國政治、經(jīng)濟、法律、交通、社會治安以及天氣狀況等情況,利用網(wǎng)站和其他媒體渠道充分、及時地發(fā)布各國的安全狀況、旅游、經(jīng)商、勞務等信息,跟蹤、分析涉及中國僑民和法人安全的信息,對不同國家和地區(qū)的安全狀況進行動態(tài)評估。三是要及時在外交部和駐外使領館網(wǎng)站上發(fā)布預警信息,使中國僑民盡快了解情況,掌握信息,以便做出選擇。

2.加強領事保護工作應急機制。應急機制是指在突發(fā)事件發(fā)生后快速反應和處理能力的一種機制,要求建立有效的溝通、協(xié)商和處理渠道,盡快使事件得到妥善處理。聯(lián)合國認為,在當代自然災害、恐怖襲擊事件多發(fā)情況下,實施該機制可以集中人力和財力,在最短的時間內,花費最少的代價,解決最多的問題。我國政府在利比亞實施撤僑行動也充分證明這一觀點。在這次撤僑行動中,中國政府成立以副總理為總指揮的應急指揮部,迅速制訂工作計劃,組織協(xié)調各方力量,啟動海陸空應急機制,全面開展海外撤僑行動,切實保護了中國僑民的權益。建議認真總結這一做法和經(jīng)驗,不斷完善護僑應急機制,做到反應及時、聯(lián)絡暢通、處理果斷,以實現(xiàn)更好地保護中國僑民權益的目標。

3.加強領事保護工作磋商機制。在此方面,外交領事等部門要著重做好以下工作:遇到突發(fā)事件時,外交領事部門要通過雙邊定期磋商、緊急交涉、派出外交部長特別代表或政府工作組等形式,赴事發(fā)地點,敦促有關國家采取措施,切實維護國外中國僑民的權益。與此同時,我國要充分發(fā)揮海外中文媒體的輿論引導作用,要發(fā)揮數(shù)以萬計的海外僑社、僑領和與我國友好的社會政要等作用,做好突發(fā)事件國家政府和議會的斡旋和磋商工作等,以避免事態(tài)進一步擴大或惡化,這樣才能在極端形勢下更好地保護海外的中國僑民的正當權益。

4.加強領事保護工作服務機制。西方國家重視建立各國安全狀況和旅行提議等信息,內容涉及當?shù)胤?、風俗、自然災害、犯罪情況,恐怖活動等,為海外僑民提供了廣泛可靠的安全信息服務。這些信息經(jīng)過分析篩選和即時更新,精確度和可信度較高,深得海外僑民的信賴。這一做法值得借鑒。因此,我國外交領事和僑務部門要著重做好以下工作:定期向社會頒布《中國境外領事保護和服務指南》等,利用多種渠道廣泛宣傳中國僑民尋求領事保護的基本知識、服務的內容和事項,增強他們對國際法和國內法的了解;掌握中國僑民的情況并與之建立直接聯(lián)絡,以便及時提供領事保護,提高服務的成效性。

(三)考慮建立中國特色的名譽領事官員制度

近年來,隨著世界經(jīng)濟一體化和國際貿(mào)易的發(fā)展,各國越來越重視建立名譽領事官員制度,利用該制度擴大本國的對外貿(mào)易和交流服務。派遣國通常通過與接受國協(xié)商的方式,在接受國設立名譽領事館,選擇在接受國當?shù)赜型?熟悉經(jīng)濟和貿(mào)易情況,與地方當局有良好關系,且通曉派遣國和接受國語言的當?shù)鼐用駬蚊u領事職務。目前,有90多個國家接受或委派名譽領事并制定相應的制度。①1963年,聯(lián)合國通過的《維也納領事關系公約》,在規(guī)定職業(yè)領事制度作系統(tǒng)規(guī)定同時,也對名譽領事官員及名譽領事官員為館長的領館的便利、特權與豁免等作了系統(tǒng)規(guī)定,明確規(guī)定名譽領事官員由各國任意選用,各國可自由決定是否委派或接受名譽領事官員。名譽領館館長分為名譽總領事、名譽領事、名譽副領事和名譽領事代理人。1982年10月,各國的名譽領事代表在歌本哈根成立了名譽領事的國際組織《領團和領事協(xié)會國際聯(lián)合會》(F.I.C.A.C)。1998年5月,在巴勒斯坦埃拉特(Eilat)舉行的該聯(lián)合會成員代表大會上,又通過了《領團和領事協(xié)會國際聯(lián)合會章程》,以協(xié)調各地名譽領事制度的活動,促進名譽領事制度的深入發(fā)展。參見梁寶山.實用領事知識[M].北京:世界知識出版社,2001:50-53。因此,建議我國政府根據(jù)《維也納領事關系公約》規(guī)定,借鑒大多數(shù)國家的做法,在適當?shù)臅r候承認名譽領事官員制度,并聘請海外僑胞中在政治上有影響、經(jīng)濟上有實力、社會上有地位的知名人士擔任名譽領事官員,以更好地保護中國僑民在居住國的正當權益。

今后,隨著越來越多的中國僑民在各國創(chuàng)業(yè)發(fā)展,中國政府應在現(xiàn)有基礎上進一步樹立“以人為本”理念,遵循國際法維護人權原則,實行全方位保護,加大保護中國僑民權益力度,這是全面實施依法治國基本方略,建設社會主義法治國家,全面構建和諧社會與和諧世界的必然要求和迫切需要。

[1]鳳凰網(wǎng).中國公民去年出境旅游人數(shù)達5739萬人次[EB/OL].(2011-01-18)[2011-03-20].http:∥news.ifeng.com/gundong/detail-2011-01/18/4330815-0.shtml.

[2]中國市場調研網(wǎng).2009-2010年中國公民出境旅游發(fā)展趨勢分析與未來預測研究報告[EB/OL].(2009-01-04)[2011-03-20].http:∥www.docin.com/p-18666621.html.

[3]網(wǎng)易新聞.中國領事保護案件年均3.7萬起[EB/OL].(2010-09-21)[2011-03-20].http:∥news.163.com/10/0921/12/6H3S63I700014AED.html.

[4]世界移民趨勢報告:中國成新興目的國[EB/OL].(2006-06-08)[2011-03-20].http:∥news.xinhuanet.com/newscenter/2006-06/08/content-4663370-1.htm.

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[6]毛竹青.試論在美國的中國公民權益受侵犯及其保護[J].華僑華人歷史研究,2008,(3).

[7]顏志雄.日本領事保護制度研究[D].外交學院,2006.

[8]丘立本.外國僑務工作新動向及其原因與啟示(上)[J].僑務工作研究,2005,(2).

[9]Mirjam van het Loo,Susanna Bearne,Pernilla Lundin,Hans Pung Amanda Scoggins Miriam Shergold.International Review of Consular Services Vol.II[M].Rand Europe,2005.

[10]John Bourn.The Foreign and Commonwealth Office,Consular Services to British Nationals report by the Comptroller and Auditor General[M].National Audit Office,2005.

[11]外交部領事司副司長魏葦就領事保護問題接受《中國青年報》采訪[EB/OL].(2005-12-28)[2011-03-20].http:∥www.fmprc.gov.cn/chn/pds/wjdt/lsdt/t228385.htm.

[12]于友民,劉 政.人民代表大會工作全書[M].北京:中國法制出版社,1999.

On Strengthening Consular Protection for Overseas Chinese Citizens

MAO Zhu-qing

(Law School,Peking University,Beijing,100871,China)

The interests of overseas Chinese citizens are the extension of China’s national interests.It is important for Chinese government to protect their legitimate rights and interests.The relevant departments should establish the concept of people-oriented,follow the principle of protection of human rights in international law,and learn the experience from western countries,to strengthen the consular protection for overseas Chinese citizens.

overseas Chinese citizens;consular protection;laws of protecting the legitimate rights and interests of overseas Chinese

D815.5;D634.3

A

1006-1398(2011)03-0027-08

2011-02-18

毛竹青(1985-),男,福建福州人,博士研究生,主要從事國際法研究。

【責任編輯 龔桂明】