夏保成，楊桂英

(河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院，河南 焦作 454000)

突發(fā)事件中基層政府與新聞媒體博弈關(guān)系研究

夏保成，楊桂英

(河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院，河南 焦作 454000)

大量的突發(fā)事件應(yīng)急處置實(shí)踐證明，在應(yīng)急管理中，新聞媒體扮演著極其重要的角色，具有舉足輕重的作用。在處置突發(fā)事件過(guò)程中，政府與新聞媒體的關(guān)系既有管理成分又有博弈成分，這種關(guān)系在兩者之間造成了一定的互耗，影響了對(duì)突發(fā)事件的處置。因此，必須研究?jī)烧叩牧?chǎng)和地位演變，探討建立政府與媒體的積極合作關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件的有效處置。

突發(fā)事件;基層政府;新聞媒體;博弈

一、突發(fā)事件中基層政府與新聞媒體的博弈關(guān)系

隨著改革開(kāi)放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)步入人均GDP1000－3000美元的關(guān)鍵發(fā)展階段。在這一“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，社會(huì)轉(zhuǎn)型”的“非?！睍r(shí)期，環(huán)境、資源、社會(huì)公平、公共衛(wèi)生等諸多社會(huì)問(wèn)題的高發(fā)，成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸［1］。政府在處理突發(fā)事件的過(guò)程中，媒體作為政府“喉舌”的地位逐漸發(fā)生了變化，媒體對(duì)政府的離心力日益顯現(xiàn)，尤其是基層政府，開(kāi)始對(duì)媒體采取“防、控、封鎖”等措施。而新聞媒體為了獲取新聞線(xiàn)索，使盡各種工作手段，尋找突發(fā)事件的蛛絲馬跡，然后報(bào)道出去，以引起社會(huì)轟動(dòng)，進(jìn)而使讀者關(guān)注自己的媒體。兩者的關(guān)系從管理與被管理轉(zhuǎn)向相互博弈，近年來(lái)我國(guó)發(fā)生的一系列突發(fā)事件都顯示了這一發(fā)展趨勢(shì)。

與此同時(shí)，隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和公眾知情權(quán)意識(shí)的不斷提高，網(wǎng)絡(luò)、3G通訊等信息渠道的不斷拓寬，傳統(tǒng)管理體制下的政府主導(dǎo)的通過(guò)媒體喉舌單向信息發(fā)布的模式已遠(yuǎn)不能適應(yīng)政府應(yīng)急管理的需求，大眾媒體也不再是單純地扮演著政府處理突發(fā)事件的傳聲筒，而是成長(zhǎng)為應(yīng)急管理中不可忽視、不可或缺甚至在某些方面具有決定性的重要力量，有時(shí)還決定著應(yīng)急管理發(fā)展的方向。

政府，作為應(yīng)急管理多元主體中的主導(dǎo)力量，是否能夠在突發(fā)事件中正確審視媒體，并處理好與媒體的關(guān)系，成為能否有效解決突發(fā)事件的關(guān)鍵因素之一。突發(fā)事件發(fā)生后，基層政府如何與媒體有效溝通，是目前我國(guó)基礎(chǔ)應(yīng)急管理工作中急需解決的問(wèn)題。

二、地方 (基層)政府與新聞媒體博弈關(guān)系成因

突發(fā)事件發(fā)生后，政府尤其是地方 (基層)政府便與新聞媒體形成了博弈關(guān)系。造成這種博弈關(guān)系主要原因在于基層政府，因?yàn)檎莆罩畔l(fā)布的權(quán)力，承擔(dān)著滿(mǎn)足公眾知情權(quán)的義務(wù)，而媒體只是負(fù)責(zé)將突發(fā)事件信息傳播給相應(yīng)的受眾。因此，本文主要從基層政府的視角來(lái)分析造成兩者博弈關(guān)系的原因。

(1)思想觀念落后。部分官員尤其是基層政府官員的民主法制觀念淡薄，官本位思想嚴(yán)重，既沒(méi)有意識(shí)到信息公開(kāi)是政府應(yīng)盡的義務(wù)，也沒(méi)有意識(shí)到知情權(quán)是公眾的基本權(quán)利。另外，在對(duì)危機(jī)溝通的認(rèn)識(shí)上，很多地方的基層官員擔(dān)心公開(kāi)突發(fā)事件的信息可能會(huì)引發(fā)社會(huì)恐慌和混亂，某些基層官員還一向有“報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)”、 “防火防盜防記者”的惡習(xí)。于是，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，基層政府習(xí)慣性地壓制媒體，封鎖消息，實(shí)行“內(nèi)緊外松”的信息傳播策略。

(2)法律制度欠缺。法律法規(guī)是約束和調(diào)控政府與新聞媒體關(guān)系的手段。到目前為止，我國(guó)尚未出臺(tái)《新聞法》、 《記者法》、 《政府信息公開(kāi)法》等有關(guān)新聞方面的法律。雖然已制定的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)突發(fā)事件的信息發(fā)布、報(bào)道做了初步規(guī)定，但這些規(guī)定過(guò)于原則和籠統(tǒng)，缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則及配套措施，理解起來(lái)容易出現(xiàn)歧義。例如， 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定:政府“應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息”，但到底多長(zhǎng)時(shí)間發(fā)布信息才算“及時(shí)”則沒(méi)有具體的規(guī)定。因此，應(yīng)該進(jìn)一步明確“及時(shí)”的內(nèi)涵與外延，這樣才便于基層政府操作，便于媒體監(jiān)督政府是否“及時(shí)”發(fā)布信息了。正如筆者在《我國(guó)應(yīng)急管理中危機(jī)溝通的問(wèn)題與對(duì)策》［2］一文中所述:“現(xiàn)有的突發(fā)事件信息發(fā)布制度還存在著內(nèi)容簡(jiǎn)單、范圍狹小、不夠細(xì)致、缺乏可操作性等問(wèn)題，給地方 (基層)政府部門(mén)保留了太多的自由裁量的空間，許多地方甚至以此為借口拖延、拒絕、阻撓信息發(fā)布，給突發(fā)事件的及時(shí)、有效應(yīng)對(duì)造成了巨大阻力?！?/p>

(3)地方 (基層)政府權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)，信息發(fā)布責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。

首先，對(duì)上的權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)。從2001年廣西南丹“7·17”特大透水事件、2003年“SARS”事件、2005年松花江重大水污染事故、2008年貴州甕安“6·28”打砸搶燒事件、2009年“躲貓貓”事件、湖北石首“6·17”群體性突發(fā)事件以及諸多礦難等突發(fā)事件中，我們不難發(fā)現(xiàn)，地方 (基層)政府想盡各種辦法封鎖消息、隱瞞事件，尤其不愿向上級(jí)報(bào)告突發(fā)事件，其原因之一就是害怕影響當(dāng)?shù)卣男蜗蠛凸賳T的政績(jī)，從而影響自己的仕途;另外一個(gè)重要原因就是害怕承擔(dān)責(zé)任。2007年公布并實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，規(guī)定了“屬地管理”為主的應(yīng)急管理體制，如總則第七條規(guī)定:縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé);突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開(kāi)展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級(jí)人民政府報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)。第八條規(guī)定:縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門(mén)和下級(jí)人民政府開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。但同時(shí)又規(guī)定:有關(guān)人民政府及其部門(mén)采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng);有多種措施可選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大限度保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。也就是說(shuō)，突發(fā)事件發(fā)生后，地方(基層)政府既不可以延遲處置突發(fā)事件，也不可以過(guò)度反應(yīng)。沒(méi)有處置經(jīng)驗(yàn)的地方 (基層)政府很難把握這樣一個(gè)“度”，于是地方 (基層)政府干脆選擇不向上級(jí)政府報(bào)告，對(duì)外隱瞞消息。另外，要及時(shí)有效地處置突發(fā)事件，需要充足的人力、物力、財(cái)力等應(yīng)急資源。突發(fā)事件發(fā)生后，由于基層政府可用的應(yīng)急資源有限，處理協(xié)調(diào)起來(lái)有一定困難，尤其是發(fā)生責(zé)任較大的突發(fā)事件責(zé)任時(shí)，有的基層政府干脆選擇不報(bào);有的基層政府根本沒(méi)有建立應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系與機(jī)構(gòu)，一旦發(fā)生突發(fā)事件，措手不及，毫無(wú)應(yīng)對(duì)措施;有的基層政府官員認(rèn)為，突發(fā)事件上報(bào)會(huì)引來(lái)上級(jí)追究，不如不報(bào);有的基層政府本身牽涉進(jìn)突發(fā)事件的利益之中，上報(bào)不僅可能被追究行政責(zé)任，更有可能給有關(guān)人員帶來(lái)牢獄之災(zāi)。這一系列原因，就不可避免地引發(fā)了某些官員包庇、隱瞞突發(fā)事件的現(xiàn)象。

其次，對(duì)媒體的權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)。如前所述，由于中國(guó)媒體是黨和政府的宣傳工具，其傳播模式基本上是自上而下，政府很大程度上影響著媒體的立場(chǎng)和態(tài)度。但媒體的“企業(yè)化”管理，又要求其在經(jīng)濟(jì)上廣開(kāi)財(cái)源，盡量擴(kuò)大影響力和提高經(jīng)濟(jì)效益，媒體必須努力挖掘爆炸性、吸引眼球的新聞線(xiàn)索;當(dāng)然，媒體“事業(yè)單位”的屬性又要求其必須堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，聽(tīng)從政府的指令［3］。在追求兩者平衡的“蹺蹺板”上，新聞媒體很難把握對(duì)突發(fā)事件報(bào)道的準(zhǔn)確尺度。

綜合考察發(fā)現(xiàn)，對(duì)地方 (基層)政府有權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的只有上級(jí)政府、中央政府，而代表大眾的新聞媒體對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)很微弱，只有等地方事情鬧大或者某些記者不怕死地去捅開(kāi)某個(gè)小結(jié)，才會(huì)讓上級(jí)政府發(fā)現(xiàn)某些事情的真相。有監(jiān)督條件的新聞媒體處處受制，底氣不足的新聞媒體又很難履行監(jiān)督職能，如此的權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)，讓一些地方(基層)政府有了更大的隱瞞不報(bào)的動(dòng)力，盡量避免曝光的麻煩。

(4)地方 (基層)政府忽視對(duì)人民負(fù)責(zé)的宗旨，沿襲“內(nèi)緊外松”的信息傳播策略。在實(shí)際生活中，一些地方 (基層)政府注重政績(jī)而非民眾利益，對(duì)人民負(fù)責(zé)、“全心全意為人民服務(wù)”往往成為口號(hào)。在突發(fā)事件關(guān)系社會(huì)、公眾的安全與利益時(shí)，“政府對(duì)人民負(fù)責(zé)”宗旨的被忽視也表露無(wú)遺，在“SARS”事件、松花江事件、遼寧豆奶事件以及那些大大小小關(guān)系到公眾的事件中，政府成了某些領(lǐng)導(dǎo)的“政府”，他們只考慮地方利益、領(lǐng)導(dǎo)私利，公眾的利益被棄之一旁，對(duì)公眾實(shí)行“內(nèi)緊外松”甚至瞞天過(guò)海的信息傳播策略。失去知情權(quán)的公眾又何來(lái)得到政府信息服務(wù)呢?

政府采用的“內(nèi)緊外松”、“內(nèi)外有別”的危機(jī)溝通策略是突發(fā)事件信息溝通出現(xiàn)問(wèn)題的主要原因之一。“內(nèi)緊外松”、“內(nèi)外有別”是中國(guó)人非常熟悉的詞匯，它是自以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱以來(lái)中國(guó)各級(jí)政府幾十年來(lái)慣常采用的危機(jī)溝通策略。也就是說(shuō)，在突發(fā)事件尤其是容易產(chǎn)生負(fù)面新聞的突發(fā)事件發(fā)生后，負(fù)責(zé)突發(fā)事件處置的當(dāng)?shù)卣o急行動(dòng)起來(lái)，動(dòng)用各種人力、物力、財(cái)力等應(yīng)急資源采取應(yīng)急處置措施，盡量降低突發(fā)事件的社會(huì)危害，但對(duì)外卻保持沉默，秘而不宣，甚至采用“封”、“堵”、“截”等各種措施來(lái)封鎖突發(fā)事件的各種信息?；鶎诱緛?lái)希望以此達(dá)到一定范圍社會(huì)的穩(wěn)定，結(jié)果卻造成了似乎平靜氛圍下的暗流涌動(dòng)。先不說(shuō)公眾知情權(quán)保障的問(wèn)題，這種穩(wěn)定在通訊科技發(fā)達(dá)的今天是否能得到保證無(wú)疑是值得懷疑的。當(dāng)然，這一策略在經(jīng)歷“非典”之后，已經(jīng)有所好轉(zhuǎn)。但是，由于長(zhǎng)期的慣性思維，在地方 (基層)發(fā)生負(fù)面突發(fā)事件后，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的第一反應(yīng)仍然是實(shí)行“內(nèi)緊外松”、“內(nèi)外有別”的危機(jī)溝通策略。如2005年松花江重大水污染事故的前期，吉林省政府采取的就是“內(nèi)緊外松”的危機(jī)溝通策略和自私的地方保護(hù)主義。事故發(fā)生后，盡管吉林省采取了有條不紊的治理工作，但并未將松花江遭污染的消息傳遞給下游沿岸的大城市哈爾濱、佳木斯，也未將應(yīng)對(duì)措施知會(huì)于相鄰的黑龍江省，使黑龍江省錯(cuò)過(guò)了控制污染擴(kuò)散的最佳時(shí)機(jī)，導(dǎo)致這些城市面臨著嚴(yán)重的城市生態(tài)危機(jī)，甚至還一度影響到與俄羅斯的外交關(guān)系。另外，2008年貴州甕安“6·28”打砸搶燒事件、2009年湖北石首“6·17”群體性突發(fā)事件中的管理手段也都是典型的“內(nèi)緊外松”的危機(jī)溝通策略。

(5)現(xiàn)行政績(jī)考核體系缺陷。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的政績(jī)考核體系存在著兩點(diǎn)關(guān)鍵性缺陷:一是政績(jī)考核主體過(guò)于單一。政績(jī)考核主體也就是“誰(shuí)”有權(quán)力考核，這個(gè)考評(píng)主體是否能夠保證政績(jī)考核的客觀、公正。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)評(píng)價(jià)一個(gè)地方(基層)政府及其官員工作好壞的評(píng)判權(quán)掌握在政府部門(mén)手里，或者說(shuō)是掌握在上級(jí)政府及上級(jí)官員手里，老百姓無(wú)權(quán)參與，這就使得考核的客觀性、公正性難以保證。二是政績(jī)考核指標(biāo)不合理。政績(jī)考核指標(biāo)是進(jìn)行政績(jī)考核的指南與依據(jù)，指標(biāo)設(shè)置得是否合理，是能否進(jìn)行科學(xué)考評(píng)的前提和保障。目前，我國(guó)政府官員的任免升遷主要取決于其政績(jī)，而政績(jī)的大小與好壞主要看當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定情況。事實(shí)證明，這兩個(gè)指標(biāo)已經(jīng)不能滿(mǎn)足現(xiàn)代政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的需要。而且這種過(guò)于單一和顯性的指標(biāo)誤導(dǎo)了很多基層官員，他們認(rèn)為只要能確保GDP的增長(zhǎng)和社會(huì)的穩(wěn)定，就能在仕途上一帆風(fēng)順。因此，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，他們擔(dān)心突發(fā)事件的信息經(jīng)媒體報(bào)道出去后，可能會(huì)影響本級(jí)政府的評(píng)優(yōu)考核，甚至擔(dān)心自己的“烏紗帽”能否保住，于是第一反應(yīng)就是壓制媒體、封鎖消息、不驚動(dòng)上級(jí)、盡量淡化處理、報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)。這充分說(shuō)明，在突發(fā)事件中，基層政府信息公開(kāi)與否與我國(guó)現(xiàn)行政績(jī)考核體系的缺陷有關(guān)。

三、從博弈到合作的途徑

要改變目前突發(fā)事件中政府與新聞媒體的博弈關(guān)系，需要建立雙方友好合作機(jī)制，其途徑為:

(1)政府官員要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念。首先，拋棄害怕影響“形象”、“穩(wěn)定”等先入為主的觀念，尊重公民的知情權(quán)，特別是要保證緊急狀態(tài)下公民的知情權(quán)，因?yàn)榇_保突發(fā)事件中群眾的知情權(quán)是政府與公眾實(shí)現(xiàn)良好互動(dòng)、順利應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的必要保證。為此，基層政府要加大力度研究如何實(shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán)。筆者以為，可以從兩方面著手:一方面，切實(shí)提高公眾的知情權(quán)意識(shí)和參與意識(shí)，這不但有利于突發(fā)事件發(fā)生后公眾形成對(duì)政府信息公開(kāi)的有效監(jiān)督，而且還能采取恰當(dāng)?shù)拇胧﹣?lái)配合政府的應(yīng)急管理工作;另一方面，強(qiáng)化地方政府官員尤其是基層政府官員對(duì)公眾知情權(quán)的尊重意識(shí)，徹底改變過(guò)去的“官老爺”意識(shí)和“精英”意識(shí)。其次，轉(zhuǎn)變危機(jī)溝通的傳統(tǒng)思維方式，由只告訴公眾怎么做轉(zhuǎn)變?yōu)楦嬖V公眾因什么、為什么這樣做，讓公眾了解事件真相，與政府一起成為處置突發(fā)事件的主體。突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)發(fā)布公眾迫切需要的應(yīng)急信息，方便公眾避險(xiǎn)自救。從表面上看，公布突發(fā)事件信息有可能暫時(shí)或在某種程度上引起社會(huì)恐慌，但卻能很好起到動(dòng)員公眾積極應(yīng)對(duì)的作用，便于實(shí)現(xiàn)公眾與政府的互動(dòng)，遏制突發(fā)事件影響的擴(kuò)大。

(2)健全和完善危機(jī)溝通的法律法規(guī)，明確政府在應(yīng)急管理中的信息發(fā)布責(zé)任。目前，在要求基層政府嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的同時(shí)，應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)中增加或細(xì)化突發(fā)事件危機(jī)溝通的內(nèi)容;同時(shí)，也可以由地方政府制定相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施條例，以增加其操作性。通過(guò)制定信息公開(kāi)及危機(jī)溝通的地方性法規(guī)等方式，克服現(xiàn)有法律法規(guī)中有關(guān)信息公開(kāi)、危機(jī)溝通規(guī)定過(guò)于原則、籠統(tǒng)等弊端，為政府及時(shí)、有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供充足的法律依據(jù)。比如在制定地方性法規(guī)時(shí)，可以將“應(yīng)當(dāng)”、“及時(shí)”、“立即”等抽象詞匯落到實(shí)處。同時(shí)，如果責(zé)任人沒(méi)有在法律規(guī)定的“立即”和“及時(shí)”范圍內(nèi)采取“應(yīng)該”采取的措施，對(duì)責(zé)任人應(yīng)該承擔(dān)什么樣的法律后果都應(yīng)有具體的規(guī)定，等等。

(3)改變傳統(tǒng)的政績(jī)?cè)u(píng)估方式。在我國(guó)傳統(tǒng)的官員考核體系中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是最主要的激勵(lì)因素，安全事故是最主要的壓力因素。為了仕途通暢，許多地方官員一方面不惜一切代價(jià) (甚至忽視安全生產(chǎn))追求GDP數(shù)據(jù)的快速增長(zhǎng);一方面發(fā)生事故后，又想盡辦法封鎖消息、欺下瞞上、報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)。如果這樣的政績(jī)觀與考核體系不改革，不僅事故發(fā)生不能避免，瞞報(bào)也會(huì)自然繼續(xù)［4］。因此，應(yīng)該將切實(shí)關(guān)系民生的就業(yè)、社會(huì)保障、生活救濟(jì)、環(huán)境保護(hù)等工作納入績(jī)效考核體系，并以此為主要依據(jù);應(yīng)該在信息公開(kāi)、應(yīng)急管理等工作中建立起有效的獎(jiǎng)懲與問(wèn)責(zé)制度;應(yīng)該摒棄“重事后”、“輕過(guò)程”的舊有理念，將“關(guān)口前移”貫徹在應(yīng)急管理領(lǐng)域的方方面面，也就是將問(wèn)責(zé)制的重點(diǎn)從是否出事轉(zhuǎn)向地方、基層政府是否做好了突發(fā)事件的預(yù)防和準(zhǔn)備工作，從而激勵(lì)引導(dǎo)地方(基層)政府重視突發(fā)事件的預(yù)防和準(zhǔn)備工作，而不是在出事后害怕影響政府的政績(jī)或官員的仕途升遷而忙于壓制媒體、封鎖消息。在實(shí)施績(jī)效評(píng)估時(shí)，應(yīng)該改變過(guò)于評(píng)估主體過(guò)于單一的局面，實(shí)行應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)估主體的多元化，特別是要讓社會(huì)公眾參與到應(yīng)急管理的績(jī)效評(píng)估中，更多地吸收社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)意見(jiàn)。

只有真正實(shí)施科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系，才會(huì)使地方 (基層)政府真正擔(dān)負(fù)起“保一方平安”的公共安全責(zé)任，切實(shí)提高基層官員對(duì)公民知情權(quán)的尊重意識(shí)，唯有如此，地方 (基層)政府在突發(fā)事件中的信息發(fā)布責(zé)任才能落到實(shí)處。

(4)加快新聞立法步伐，保障新聞媒體在突發(fā)事件報(bào)道的地位。目前，我國(guó)尚未出臺(tái)《新聞法》、《記者法》、《政府信息公開(kāi)法》，政府對(duì)媒體公開(kāi)信息的義務(wù)、進(jìn)行管制的權(quán)力以及媒體自由報(bào)道新聞的權(quán)力等還缺乏明確的規(guī)定。加快新聞立法的步伐，既能使公眾知情權(quán)得到保障，也能依法規(guī)范新聞傳媒業(yè)的發(fā)展，還能規(guī)范政府對(duì)新聞媒體的過(guò)度管制。

我國(guó)對(duì)新聞?lì)I(lǐng)域?qū)嵭懈叨燃瘷?quán)的管理，使媒體的獨(dú)立性很弱，管理上“人治”的情況也比較嚴(yán)重。缺乏獨(dú)立性，使媒體的輿論監(jiān)督功能難以發(fā)揮;而上級(jí)行政官員對(duì)新聞媒體的不正確控制，更使新聞媒體的危機(jī)管理功能難以發(fā)揮［5］。政治文明和政治問(wèn)責(zé)制的基礎(chǔ)是新聞自由的實(shí)現(xiàn)，要使新聞媒體宣傳工作有大的改善，筆者以為，除了要轉(zhuǎn)變宣傳指導(dǎo)思想外，關(guān)鍵還要改革新聞管理體制，盡快出臺(tái)《新聞法》、《記者法》、《政府信息公開(kāi)法》等，在法律框架內(nèi)，增加新聞媒體的獨(dú)立性，減少行政手段對(duì)新聞媒體的干預(yù)，逐步實(shí)現(xiàn)由行政管理向法制管理轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變宣傳指導(dǎo)思想，放寬新聞管制，增加新聞自由度和透明度，能使公眾的知情權(quán)得到切實(shí)的保障。

(5)強(qiáng)化媒體社會(huì)責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)媒體行業(yè)自律。首先，媒體既是社會(huì)良知的守護(hù)者，社會(huì)環(huán)境的瞭望者，又是社會(huì)輿論的引導(dǎo)者。媒體的社會(huì)責(zé)任既是突發(fā)事件發(fā)生后其行動(dòng)的方向與指南，又是全社會(huì)對(duì)媒體的期望。媒體介于政府與社會(huì)公眾之間，既是黨和政府的喉舌，又是社會(huì)公眾利益的訴求者。因此，媒體的社會(huì)責(zé)任就是在這兩種角色中尋求最佳平衡。突發(fā)事件發(fā)生后，社會(huì)公眾對(duì)關(guān)系人們生命財(cái)產(chǎn)安全的應(yīng)急信息的需求極為迫切，此時(shí)，媒體應(yīng)及時(shí)、真實(shí)地報(bào)道突發(fā)事件信息，充分滿(mǎn)足公眾的知情權(quán)，降低人們因信息不對(duì)稱(chēng)而產(chǎn)生的焦慮感和恐慌感，消除人們因采取過(guò)激行為而造成社會(huì)混亂的不確定因素。同時(shí)，在報(bào)道突發(fā)事件的時(shí)候，應(yīng)該主動(dòng)與政府結(jié)合，尋求對(duì)事件報(bào)道的恰當(dāng)性、有序性，不能動(dòng)輒使用聳人聽(tīng)聞的說(shuō)法來(lái)吸引眼球，追求炒作效果。也就是說(shuō)，突發(fā)事件發(fā)生后，新聞媒體應(yīng)該發(fā)揮“穩(wěn)壓器”的作用，即社會(huì)秩序的維護(hù)者，而不是充當(dāng)“助燃劑”。媒體要時(shí)刻牢記自己肩負(fù)的社會(huì)責(zé)任，及時(shí)報(bào)道應(yīng)急信息，宣傳政府采取的應(yīng)急措施，正確引導(dǎo)應(yīng)急時(shí)期的社會(huì)輿論，激勵(lì)人們患難與共，共同度過(guò)危機(jī)。也就是說(shuō)，媒體要站在黨和政府的立場(chǎng)上，站在維護(hù)人民群眾共同利益的角度，發(fā)揮自身的輿論導(dǎo)向作用。

其次，促進(jìn)媒體行業(yè)自律。媒體所具有的公共性決定了它必須是公正、可信的，如此才能承擔(dān)社會(huì)環(huán)境瞭望者的重要責(zé)任，真正成為“社會(huì)公器”。而要真正做到這點(diǎn)，筆者認(rèn)為媒體自律應(yīng)該從三方面進(jìn)行:一是以相關(guān)法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，圈定媒體活動(dòng)的邊界，這是媒體自律的起點(diǎn)。在一個(gè)法制社會(huì)里，任何一個(gè)公民和社會(huì)組織都必須守法，媒體也不能例外。因此，政府要考慮出臺(tái)一些法律法規(guī)對(duì)新聞媒體尤其是對(duì)參與突發(fā)事件報(bào)道的新聞媒體進(jìn)行管制。二是完善媒體行業(yè)的行為規(guī)范與行業(yè)自律制度。這方面，我們可以借鑒英美等西方國(guó)家的新聞行業(yè)行為準(zhǔn)則，增加一些具有可操作性的內(nèi)容，努力提高新聞媒體從業(yè)人員的職業(yè)道德修養(yǎng)與業(yè)務(wù)素質(zhì)。突發(fā)事件發(fā)生后，政府需要對(duì)新聞媒體發(fā)布有關(guān)事態(tài)發(fā)展及突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的情況做出特別限制時(shí)，應(yīng)以行業(yè)規(guī)范促成從業(yè)人員的行為自律和行業(yè)自律，促成和激起新聞媒體在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的積極功能和作用。三是新聞界必須建立一個(gè)具有實(shí)在職能并能高效運(yùn)轉(zhuǎn)的自律機(jī)構(gòu)。我們可以參考西方國(guó)家的自律機(jī)構(gòu)——新聞評(píng)議會(huì)，建立我們自己的媒體自律組織。這個(gè)自律組織的成員既可以是業(yè)內(nèi)的也可以是業(yè)外的。評(píng)議會(huì)的判決雖然沒(méi)有強(qiáng)制效力，但在傳播業(yè)界具有道義上的影響。只有這樣，行業(yè)自律才有能力和可能去落實(shí)新聞道德規(guī)范，才能達(dá)到行業(yè)自律想要的效果。

［1］張洪蛟.公共危機(jī)管理中的媒體角色與政府應(yīng)對(duì)［D］.蘇州:蘇州大學(xué)，2008.

［2］楊桂英.我國(guó)應(yīng)急管理中危機(jī)溝通的問(wèn)題與對(duì)策［J］.河南理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2009(3):496－499.

［3］呂玉姣.突發(fā)公共事件中的政府與大眾傳媒關(guān)系研究［D］.汕頭:汕頭大學(xué)，2008:54.

［4］宋琳，徐擁軍.談公共危機(jī)管理中政府與媒體的關(guān)系［J］.行政與法，2010(6):9－12.

［5］胡鞍鋼.透視SARS:健康與發(fā)展［M］.北京:清華大學(xué)版社，2003:125.

Game Relationship Between the Basic Level Government and News Medias in Emergency Management

XIA Bao－cheng，YANG Gui－ying

(School of emergency management，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454003，Henan，China)

A large number of emergency disposal practices show that the news media plays an important role in emergency management.In the process of resolving emergency，there are both management and game relationship between the government and news media，which can cause some mutual consumption and affect the emergency disposal.The study of their position and status evolution，the exploration of the establishment of positive cooperation relationship between them are main security measures to realize efficient emergencies disposal.

emergency;basic level government;news media;game

D630.8

A

1673－9779(2011)03－0295－04

2011－03－16

基金名稱(chēng):2010年河南省政府決策研究招標(biāo)課題 (B241)。

夏保成 (1957－)，男，河南溫縣人，教授，博士，從事公共安全管理的教學(xué)與科研工作。

E－mail:xbc@hpu.edu.cn

［責(zé)任編輯 楊玉東］