李新軍

（安徽大學(xué) 歷史系，安徽 合肥 230039）

南京國民政府時期的社會保險立法

李新軍

（安徽大學(xué) 歷史系，安徽 合肥 230039）

南京國民政府時期（1927—1937），制定過專門的社會保險法，由于種種原因這些法律沒有頒布實施，僅在《工廠法》中夾雜一些社會保險方面規(guī)定。這些法規(guī)在政府強力推行下，取得了一定的成效。但由于立法本身不完善,立法在執(zhí)行過程中存在諸多弊端,其執(zhí)行效果與立法初衷相距甚遠。

南京國民政府；社會保險；立法

社會保險是指國家通過立法，多渠道籌集資金，對勞動者在因年老、失業(yè)、患病、工傷、生育而減少勞動收入時給予經(jīng)濟補償，使他們能夠享有基本生活保障的一項社會保障制度。南京國民政府成立后因受當(dāng)時國內(nèi)外政治、經(jīng)濟、社會等諸多因素影響，對社會保險立法進行了初步的嘗試。

一 南京國民政府社會保險立法草創(chuàng)

（一）社會保險法草案

1927年和1932年，南京國民政府分別起草了《勞動法典草案》和《強制勞工保險法草案》兩部法律，對社會保險作了專門規(guī)定。

1927年7月9日，南京國民政府成立了《勞動法》起草委員會，1929年春，編成《勞動法典草案》，共7編21章863條，最后一編為“勞動保險”。該編分為傷害保險和疾病保險兩章。傷害保險為第1章共148條；疾病保險為第2章共116條，這兩章條文包含了傷害、疾病、生育三個險種。

在傷害保險中規(guī)定：被保險人在受到傷害后13個星期內(nèi)的醫(yī)藥費由疾病保險負擔(dān)，如果傷害者未加入疾病保險時，醫(yī)藥費由傷害保險負擔(dān)。在這個期間，被保險人可以領(lǐng)取傷病津貼。疾病保險中規(guī)定：疾病給付包括療養(yǎng)給付與疾病津貼兩部分。療養(yǎng)給付包括診察、手術(shù)、看護等各項費用。疾病津貼是對被保險人因疾病不能工作時給予一種補貼。在分娩給付中規(guī)定：被保險人分娩時，除得領(lǐng)分娩費20元外，并于產(chǎn)前4星期產(chǎn)后6星期不能工作期間，領(lǐng)其標(biāo)準(zhǔn)工資之1/2，最多可增至2/3。

《勞動法典草案》中還對保險范圍、保險經(jīng)費、保險組織作了明確的說明，這是中國第一部較為完整的社會保險法規(guī)，對南京國民政府后來社會保險法的制定有重要啟示和借鑒作用?！皩嶋H上立法院所制定之《工會法》、《工廠法》、《團體協(xié)約法》等，均多取材于此，此草案雖未成為法典，而旁搜約采，尋源竟委，匯編別章，體情蘊理，實開吾國勞動立法之新紀元?！盵1]P1064令人遺憾的是這部法律沒有實行。

1932年，由實業(yè)部起草的《強制勞工保險法草案》是南京國民政府時期重要的一次社會保險立法嘗試。該草案共8章50條，包括醫(yī)療、工傷和生育三個險種。其中規(guī)定：“（1）因工作負傷或因傷致疾時，除發(fā)給醫(yī)療費外，還按一定標(biāo)準(zhǔn)給付傷病津貼或殘廢年金；（2）因傷或職業(yè)病死亡時，除給喪葬費外，還按一定標(biāo)準(zhǔn)給遺族恤金；（3）疾病或分娩時，除給醫(yī)療費或分娩費外，還給養(yǎng)病津貼或生產(chǎn)津貼。死亡時給遺族恤金?！盵2]P133–138

《強制勞工保險法草案》以1929年《勞動保險草案》為藍本編纂而成的，該草案為南京國民政府時期較為完備的一次社會保險立法嘗試，只可惜直到國民黨敗退臺灣時，該草案仍然未能最終完成立法程序。

（二）《工廠法》的規(guī)定

1929年12月30日，國民政府公布《工廠法》，分總則、童工女工、休息及休假、工資、工作契約之終止、工人福利、工廠安全與衛(wèi)生設(shè)備、工人津貼及撫恤、工廠會議、學(xué)徒、罰則及附則等13章共77條。在這部法律中,沒有專門規(guī)定勞動保險的條款,僅對工人津貼及撫恤特作了比以前更為完善的規(guī)定。第45條規(guī)定：“在勞動保險法施行前,工人因執(zhí)行職務(wù)而致傷病或死亡者，工廠應(yīng)給其醫(yī)藥補助費及撫恤費。其補助及撫恤之標(biāo)準(zhǔn)為：（1）對于因傷病暫時不能工作之工人，除擔(dān)任其醫(yī)藥費外每日給以平均工資2/3之津貼，如經(jīng)過6個月尚未全愈，其第日津貼得減至平均工資1/2，但以一年為限。（2）對于因傷病成為殘廢之工人，永久失其全部或一部之工作能力者，給以殘廢津貼，其津貼以殘廢部分之輕重為標(biāo)準(zhǔn)，但至多不得超過三年之平均工資，至少不得低于一年之平均工資。（3）對于死亡之工人除給與五十元之喪葬費外，應(yīng)給與其遺族撫恤費300元及2年之平均工資。前項平均工資之計算以該工人在工廠最后3個月之平均工資為標(biāo)準(zhǔn)。喪葬撫恤費應(yīng)一次給與，但傷病津貼、殘廢津貼得按期給與。此外，第37條也有對女工分娩期間的特殊規(guī)定：“女工分娩前后應(yīng)停止工作共8星期，其入廠工作6個月以上者假期內(nèi)工資照給，不足6個月者減半發(fā)給?！盵3]P395—396

《工廠法》是中國歷史上第一部國家正式頒布的比較完整的現(xiàn)代工廠立法，也是南京國民政府花費氣力最大、認真推行并取得一定成效的勞動法。

二 南京國民政府社會保險立法評價

（一）南京國民政府社會保險立法的意義

社會保險在法律制度和具體實踐上還處在幼年時期,但從近代中國社會轉(zhuǎn)型和社會保險發(fā)展歷史階段來看，這一時期對社會保險立法探討具有深刻歷史意義和重大的現(xiàn)實意義。

第一，國家的責(zé)任逐漸得到體現(xiàn)?！霸谝话闳酥X海中，以工人之疾病，或因疾病死亡，只可歸之于工人自身之命運，不值得雇主之一顧也?！盵4]P288女工生育，在中國傳統(tǒng)的觀念里是家庭或家族的事情，與國家沒有什么關(guān)系。南京國民政府時期，這種狀況得到改變，《工廠法》等法律法規(guī)的頒布和實施是政府試圖通過立法達到對勞工保護的目的，相對于以前政府無所作為來說，政府的職責(zé)得到一定程度的體現(xiàn)。這是一個重要的進步，也是社會保險近代化的重要標(biāo)志之一。

第二，推進了社會保險立法從理論向?qū)嵺`的邁進。德國議會在1883-1889年間先后通過了《疾病保險法》、《工傷事故保險法》、《傷殘及養(yǎng)老保險法》三項保險立法以來，西方許多國家相繼建立了社會保險制度。而中國學(xué)界在理論上的探討也有了相當(dāng)一段時間，如早在1918年和1919年，君實在《東方雜志》上發(fā)表《勞動者失業(yè)保險制度》和《勞動者疾病保險制度》一文，對失業(yè)保險和疾病保險進行探討。但當(dāng)時中國因軍閥混戰(zhàn)、政府軟弱等原因無法真正草創(chuàng)、實踐有關(guān)社會保險立法。南京國民政府成立后，積極推動社會保險立法工作?！豆S法》中工傷、生育保險的實行，推動了社會保險從理論向?qū)嵺`的邁進，在加快中國社會保險立法進程，提高民眾的社會保險意識等方面，具有重大的意義。

第三，民眾的社會保險意識不斷提高。在轉(zhuǎn)型的過程中，工人社會保險意識不斷提高，認識到社會保險立法是國家的職責(zé)之一，進而向政府建議，推動社會保險立法的實施。1932年廣東總會潮安支會慶祝五一大會時，通電各地舉辦勞工保險。稱“因年老、疾病、意外之傷害，為人生所難免。故無論中外，勞工之保險，皆在所必行?！?呼吁：“當(dāng)于大會提出討論，經(jīng)一致議決通過，請鈞府通飭各省市地方，舉辦勞工保險在案?！盵4]P84

第四，一定程度上保護了勞工的權(quán)利?！豆S法》頒布以后，一些實力雄厚的公司，對工人因病、傷殘或死亡時的津貼和撫恤更加優(yōu)越。如“青島各工廠中設(shè)施較為完備者，如永裕精鹽工廠、民生國貨工廠、華新紗廠，亦有較優(yōu)之津貼及撫恤辦法。對于因工死亡之工人，三廠俱給予喪葬費50元，永裕與華新并給予二年之平均工資與撫恤金300，民生則依工人在廠之年限給予50—300元之撫恤金。對于因工受傷致成殘廢者，永裕與華新俱給予一年至三年之工資為撫恤金，民生則依《工廠法》之規(guī)定，給予贍養(yǎng)費。若尚能留雇者，三廠俱與以輕適之工作，工作及一切待遇照舊，不愿留雇而欲回家終老者，俱另給相當(dāng)之津貼”[5]P183—186。

女工保護也取得了一定的成效：據(jù)陳達教授實際調(diào)查，“十九年上海228處工廠中，多數(shù)工廠不用女工，用女工之工廠，約有三分之一，即63家，支付產(chǎn)母恤金。但支付數(shù)目與支付方法頗不同。或準(zhǔn)許孕尋于臨時產(chǎn)時請假，假后復(fù)工，假內(nèi)不給資；或?qū)τ诋a(chǎn)母假內(nèi)給一部分工資；亦有給假若干日，假內(nèi)并給工資者，恤金數(shù)目，最低者3元，最高者為26.5元。假期最短者二星期，最長者六星期。給資標(biāo)準(zhǔn)（以產(chǎn)母工資計）自二星期半到六星期?！盵5]P192

（二）南京國民政府社會保險立法及其實施中的缺陷

南京國民政府社會保險立法起步于工業(yè)化發(fā)展的初始階段，一方面受落后生產(chǎn)力條件的制約，另一方面因戰(zhàn)亂等因素的影響，其立法本身和立法的實施都不可避免地存在嚴重缺陷。

第一，社會保險沒有一部正式的專門法規(guī)出臺。1927-1936的十年間，南京國民政府制定了十余部勞工法如：《工會法》、《工廠法》、《工廠法施行條例》、《工廠檢查法》、《勞資爭議處理法》、《職業(yè)介紹法》等，并在一定程度上大力推行這些法律，取得較好的成績。而有關(guān)社會保險的法規(guī)一直是草案而已，直到國民黨敗退臺灣其立法程序仍然沒有完成，工傷、疾病等保險只是夾雜在諸如《工廠法》等法規(guī)當(dāng)中。

第二，保險制度不完善。南京國民政府社會保險制度不完善，從起草的社會保險法中可看出，這些社會保險法偏重于疾病保險和傷害保險兩方面，養(yǎng)老保險和失業(yè)保險根本就沒有提及過。工傷、疾病等保險容易引發(fā)勞資糾紛，危及統(tǒng)治，因此引起當(dāng)局重視，夾雜在《工廠法》等法律中得以出臺，使之成為緩解與工人之間沖突的一種手段，而養(yǎng)老、失業(yè)等保險帶有福利性質(zhì)，其緊迫性不強，因此被擱置。在1929年春初擬具的《勞動法典草案》的第七編中就有老廢保險、失業(yè)保險等規(guī)定，但在立法院最后審議時，由于一些立法委員認為：“惟特種勞動者契約、勞資協(xié)會、勞動教育、老廢保險、失業(yè)保險等，則非當(dāng)時所急需，或須經(jīng)長期間之調(diào)查，遂不得不暫付缺如。”[2]P1064

第三，保障范圍有限。如《工廠法》第一條規(guī)定：“凡用(汽力電力水力)發(fā)動機器之工廠平時雇用工人在30人以上者適用本法。”僅此一條就將《工廠法》的適用范圍限定得極小，首先，必須是使用非生物力的工廠。即僅保護工廠工人，而將其它工人拒之門外。據(jù)統(tǒng)計，1931年我國1518588勞動者中有工業(yè)工人1038665人，交通工人208558人，礦山工人271365人，此條規(guī)定直接將479923名交通工人和礦山工人排除在《工廠法》的保護之外。[3]P1其次，必須是平時雇用工人在30人以上的工廠。我國大多數(shù)工廠資本額小、規(guī)模小、雇用的工人數(shù)也少，本條限制使得占工業(yè)工人人數(shù)大部分的小廠工人無法獲得保護；三是非發(fā)動機器動力的作坊工廠工人、商店店員等無法援引《工廠法》以保護權(quán)益。據(jù)統(tǒng)計，1940年代末我國工業(yè)中工廠工業(yè)與作坊工場工業(yè)總計14078家，合于《工廠法》的3312家，不合《工廠法》的10766家。在上海的7738家工廠中，合于工廠法的也僅1945家，不合的5793家，后者幾為前者的三倍。南京不合工廠法有852家，合工廠法的僅36家。[6]P556—558

第四，執(zhí)行遇到阻力，無法全面推行。在工廠檢查過程中，南京國民政府遇到一個非常棘手的問題，就是如何在租界內(nèi)推行《工廠法》。西方國家通過不平等條約阻止南京國民政府在租界內(nèi)進行工廠檢查，1931年8月1日《申報》上刊登了工部局對于《工廠法》態(tài)度一文，稱：“ 7月29日開會時，工部局一致贊成勞工法規(guī)之原則，但因國民政府公布之《工廠法》范圍極廣，以為必須經(jīng)過相當(dāng)時期，然后工業(yè)可以遵行法律中所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”[7]國際勞工局派潑恩、安德生兩人來中國協(xié)助與租界當(dāng)局交涉，也沒有定出一個具體的辦法。1933年，上海市政府與租界開始談判，經(jīng)4個月議定草案7項，后工部局董事會推翻該草案。1936年上海市政府與租界當(dāng)局達成協(xié)議，最后被外國領(lǐng)事團否決。

第五，相關(guān)法律在實踐中沒有得到嚴格的貫徹執(zhí)行。

南京國民政府時期，有關(guān)社會保險方面的法律沒有得到貫徹執(zhí)行的情況也是屢見不鮮的，《工廠法》第48條規(guī)定：“工廠遇災(zāi)變時，工人如有死亡或重大傷害者，應(yīng)將經(jīng)過情形及善后辦法，于5日內(nèi)呈報主管官署?！钡S依法呈報者寥寥。[4]P244

一些小礦山對工人的死亡撫恤少得可憐?！懊芸h煤窯淹斃工人44人，只按人賠償錢一百串。新化錫山礦務(wù)公司淹弊工人70余名，結(jié)果每人恤金50元。似此工人生命，值豬狗之不如，天下可悲慘之事，孰有過于此者”[4]P286。

在外商經(jīng)營的企業(yè)中，情況更為嚴重。如日商內(nèi)外棉紗廠細紗間有一個工人被機器把右手臂軋成三段，廠方本來打算不管，后來經(jīng)過工人大家的要求和捕房的裁決，才把他送進醫(yī)院醫(yī)治，可是醫(yī)好了出來以后，日本人只叫他在廠內(nèi)送信，后來竟然把他開除，可憐這個一只手的人，就從此失業(yè)了。[8]P70

三 小 結(jié)

抗戰(zhàn)前期南京國民政府對社會保險立法進行了初步探索，具有西方留學(xué)背景的立法會委員們以西方社會保險法律為藍本，草創(chuàng)了中國第一批社會保險法律。這是中國傳統(tǒng)社會保障一個重大突破，在加快中國社會保險立法進程，提高民眾社會保險意識，保障民眾權(quán)利等方面具有重大意義。但是社會保險有關(guān)法規(guī)，無論在法律制定還是執(zhí)行中都存在許多缺陷和不足，享受惠及普通民眾的社會保險在當(dāng)時情況下仍然是一個遙遠而難以企及的夢想。

[1]謝振民.中華民國立法史(下冊)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2000.

[2]實業(yè)部勞動年鑒編輯委員會.民國二十一年中國勞動年鑒(近代中國史料叢刊)[Z].臺北:文海出版社,1990.

[3]蔡鴻源.民國法規(guī)集成(第55冊)[Z].合肥:黃山書社,1999.

[4]實業(yè)部勞動年鑒編輯委員會.民國二十二年中國勞動年鑒(近代中國史料叢刊)[Z].臺北:文海出版社,1990.

[5]刑必信.第二次中國勞動年鑒(下冊)[Z].北平:社會調(diào)查所,1932.

[6]彭澤益.中國近代手工業(yè)史資料(第四卷)[Z].北京:三聯(lián)書店,1957.

[7]工部局對于《工廠法》態(tài)度[N].申報,1931-08-01.

[8]朱邦興,胡林閣.上海產(chǎn)業(yè)與上海職工[M].上海:上海人民出版社,1984.

K26

A

1673-2219（2011）09-0063-03

2011－04－15

李新軍（1976－），男，安徽六安人，安徽大學(xué)2009級歷史學(xué)博士生，研究方向為中國近代歷史文獻與文化。

（責(zé)任編校：王晚霞）