胡 海

（湖南行政學(xué)院 法學(xué)教研部，湖南 長沙 410004）

完善我國“社區(qū)矯正”法律制度的若干思考

胡 海

（湖南行政學(xué)院 法學(xué)教研部，湖南 長沙 410004）

社區(qū)矯正是一種人道、有效、經(jīng)濟的罪犯處遇制度，它有利于降低行刑成本，緩解監(jiān)獄擁擠狀況，增強實際行刑效果。社區(qū)矯正有復(fù)歸理論、刑事補償理論、行刑經(jīng)濟化理論等理論作為理論支撐。但我國社區(qū)矯正起步較晚，還存在法律制度不夠健全、矯正主體不夠明確、機構(gòu)人才十分缺乏、重刑思想由來已久等問題，應(yīng)從健全社區(qū)矯正法律制度、明確社區(qū)矯正主體、配強社區(qū)矯正機構(gòu)和人才、改變重刑主義思想等方面加以完善。

社區(qū)矯正；法律制度；完善

當(dāng)前，作為一種新型的刑罰執(zhí)行方式，社區(qū)矯正在歐美國家發(fā)展迅猛。以美國為例，目前實際在社區(qū)服刑的罪犯比例，已占所有接受審判人士的3/4，并且有持續(xù)擴大之勢。[1]P5在加拿大的聯(lián)邦懲教系統(tǒng)中，罪犯在監(jiān)獄服刑與在社區(qū)服刑的比例為 2:1。[2]P134在瑞典，1998年刑罰執(zhí)行系統(tǒng)共有罪犯19400余人，其中有近16000人在社會執(zhí)行。[3]在亞洲，日本近年來大約有 3/5受到矯正處遇的罪犯被放在社區(qū)，接受緩刑官的監(jiān)督。[4]2003年，司法部將社區(qū)矯正試點列入了司法行政工作六大改革任務(wù)之一。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》，至此，社區(qū)矯正在我國逐步開展起來。到目前為止，全國共有27個?。▍^(qū)、市）、208個地（市、州）、1309個縣（區(qū)、市）、14202個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展了社區(qū)矯正試點工作，試點地區(qū)累計接收社區(qū)服刑人員34.8萬人，解除矯正16.4萬人，現(xiàn)有社區(qū)服刑人員18.4萬人。[5]社區(qū)矯正是一種人道、有效、經(jīng)濟的罪犯處遇制度，它有利于降低行刑成本，緩解監(jiān)獄擁擠狀況，增強實際行刑效果。同時，也有利于服刑人員順利回歸社會。各國學(xué)者普遍認為是現(xiàn)代刑事政策的重要趨勢之一，代表著犯罪矯正的未來走向。

一 社區(qū)矯正概念的界定及其理論依據(jù)

社區(qū)矯正，又稱為“社區(qū)矯治”，它是一種讓罪犯在社區(qū)進行改造、不使罪犯與社會隔離的教育改造罪犯的方法，是所有在社區(qū)環(huán)境中管理教育罪犯方式的總稱。國外的社區(qū)矯正方法主要包括緩刑、假釋、社區(qū)服務(wù)、暫時釋放、中途之家、工作釋放、學(xué)習(xí)釋放等。[6]P12關(guān)于社區(qū)矯正的概念，目前尚沒有一個為大多數(shù)人都認可的定義。美國《國家咨詢委員會刑事司法準(zhǔn)則與目標(biāo)》將社區(qū)矯正界定為社區(qū)中的所有犯罪矯正措施。美國學(xué)者Fox則認為社區(qū)矯正是指發(fā)生在社區(qū)，運用社區(qū)資源并具有補充、協(xié)助和支持傳統(tǒng)犯罪矯正功能的各種措施。我國則將社區(qū)矯正定義為非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，它是指將符合法定條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機關(guān)在相關(guān)社會團體、民間組織和社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。它主要適用于被判處管制、被宣告緩刑、被暫予監(jiān)外執(zhí)行、被裁定假釋，以及被剝奪政治權(quán)利并在社會上服刑的五種罪犯。[7]P183社區(qū)矯正工作是積極利用各種社會資源、整合社會各方面力量，對罪行較輕、主觀惡性較小、社會危害性不大的罪犯或者經(jīng)過監(jiān)管改造、確有悔改表現(xiàn)、不致再危害社會的罪犯在社區(qū)中進行有針對性管理、教育和改造的工作。

在不同時期、不同的國家、不同的學(xué)者都對社區(qū)矯正的實踐提供了理論支撐，這些理論相互作用，進一步論證了社區(qū)矯正的合理性。這些依據(jù)主要有：

（一）復(fù)歸理論

該理論認為，所有罪犯都是可復(fù)歸的。監(jiān)獄是一個提供矯正罪犯的富有建設(shè)性的地方，而不是一個懲罰罪犯、剝奪犯罪能力的場所。矯正的任務(wù)包括在犯人和社區(qū)之間建立或重新建立牢固的聯(lián)系，使罪犯重歸社會生活中去，回復(fù)家庭關(guān)系，獲得職業(yè)的教育。就廣泛的意義而言，即在于為犯人在社會政治生活中獲得一席之地提供幫助。這需要發(fā)動和改造社會及其各類機構(gòu)，將符合條件的罪犯置于正常的社會環(huán)境中，依靠社區(qū)力量教育改造罪犯，規(guī)訓(xùn)其養(yǎng)成正常的行為模式，使之順利回歸社會生活，契合了復(fù)歸理論的精神實質(zhì)。

（二）刑事補償理論

按照該理論，使罪犯受到懲罰的權(quán)利不屬于個人，而屬于全體公民。犯罪侵犯的除了個體的合法權(quán)益，往往還包括正常的社會關(guān)系。傳統(tǒng)的刑種可以方便地實現(xiàn)對個人的補償，卻難以實現(xiàn)對社會的補償。通過社區(qū)矯正，組織罪犯從事無償或低酬的公益勞動，使執(zhí)行刑罰具有了社會補償?shù)男再|(zhì)。

（三）行刑經(jīng)濟化理論

隨著經(jīng)濟分析法學(xué)派的興起，對成本和效益的考量也被引入刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)。行刑經(jīng)濟化正是上述趨勢的直接反映，它要求以最小的投入獲得有效預(yù)防和控制的最大社會效益。社區(qū)矯正制度的引入，減少了監(jiān)禁人數(shù)，降低了矯正對象的重新違法犯罪率，節(jié)約了行刑成本，有效提高了行刑效益。[8]

（四）我國的理論

我國在刑罰實踐中積累形成了豐富的政策、理論，為順利實現(xiàn)社區(qū)矯正的本土化打下了堅實基礎(chǔ)。一是科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)和諧社會?？茖W(xué)發(fā)展觀要求堅持以人為本，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，實行統(tǒng)籌兼顧。社區(qū)矯正將符合條件的罪犯置于社區(qū)之中，調(diào)動社會力量有針對性地對其實施矯正，有助于降低行刑成本，提高刑罰執(zhí)行效率，降低罪犯重新犯罪率，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，有力切合了科學(xué)發(fā)展觀的精神實質(zhì)和根本要求。二是是寬嚴(yán)相濟的刑事司法政策。我國長期實行教育改造罪犯的方針政策是對刑罰人道化思想的貫徹和體現(xiàn)，刑罰人道思想是我國教育改造罪犯、使之順利回歸社會成為守法公民所一貫遵循的原則。我國監(jiān)獄實行“懲罰與改造相結(jié)合、以改造人為宗旨”的工作方針，“將罪犯改造成為守法公民”、“以改造人為宗旨”的本質(zhì)蘊含著社區(qū)矯正的理念。三是監(jiān)獄改造社會化的原則。監(jiān)獄改造罪犯必須適應(yīng)快速發(fā)展的社會生活，就需要依靠社會力量對罪犯進行教育改造和防范，在其回歸社會前后，都要堅持社會化的原則。社區(qū)矯正為罪犯提供了親自接觸社會、適應(yīng)社會的機會，能使他們逐步重新參與社會、順利回歸社會，鞏固刑罰執(zhí)行的效果。

二 我國社區(qū)服刑人員社區(qū)矯正的現(xiàn)狀及面臨的現(xiàn)實困境

（一）法律制度存在缺陷

一是有關(guān)法律規(guī)范內(nèi)容有缺失、依據(jù)欠完整。目前，社區(qū)矯正面臨缺乏完整、詳細的法律規(guī)范的引導(dǎo)和規(guī)制等一系列法律障礙問題。例如，刑法與刑事訴訟法規(guī)定的社區(qū)矯正的執(zhí)行主體是公安機關(guān)或者罪犯所在單位或者基層組織。但是兩院兩部的通知卻明文規(guī)定：“司法行政機關(guān)要牽頭組織有關(guān)單位和社區(qū)基層組織開展社區(qū)矯正試點工作。”刑事法典和有關(guān)司法解釋（姑且認為兩院兩部的通知是司法解釋）的沖突，會導(dǎo)致司法實踐部門的無所適從和社區(qū)矯正工作的混亂。在實踐中，類似這樣的情況還有不少。二是目前的法律規(guī)范沒有統(tǒng)一可以執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，在我國境內(nèi)，開展社區(qū)矯正工作的情況大致有三種：即第一批試點省市，第二批試點省市和尚未列入國家總體試點計劃而根據(jù)本省實際私下進行社區(qū)矯正探索的省份。由于各地社區(qū)矯正試點工作開展的很不平衡，啟動的時間有早有晚，試點范圍有大有小，規(guī)范程度有高有低，導(dǎo)致各地社區(qū)矯正試點工作在總體規(guī)劃、方案設(shè)計、方法步驟、量化指標(biāo)、評估體系等各方面分析研究和部署安排針對性和指導(dǎo)性不強，各自為政，這對全國范圍內(nèi)推行社區(qū)矯正工作帶來了困難，急需法律進行統(tǒng)一規(guī)范。三是相關(guān)法律規(guī)范的法律效力不高。由全國人大及其常委會制定的《刑法》、《監(jiān)獄法》等刑事法律雖然有涉及社區(qū)矯正的對象的規(guī)定，但是始終沒有出現(xiàn)“社區(qū)矯正”的字樣。目前，在所有社區(qū)矯正法律方面的規(guī)范中，兩院兩部的兩個《通知》具有最高的法律效力。對于這兩個《通知》屬于什么性質(zhì)的法律文件或者法律規(guī)范，學(xué)界一直意見不一。筆者認為，這兩個《通知》不是司法解釋，也不是部門規(guī)章。而且由不同性質(zhì)、不同層次的機關(guān)聯(lián)合發(fā)布法律文件，其本身即屬于缺乏法律依據(jù)的行為。[9]由于我國現(xiàn)行的指導(dǎo)社區(qū)矯正試點的規(guī)范性文件法律層級效力太低，缺乏足夠的權(quán)威性，因而受到國家立法絕對保留原則的質(zhì)疑，不利于司法機關(guān)之間就社區(qū)矯正工作的相互配合，不利于對社區(qū)矯正人員的制約，不利于社區(qū)矯正制度的貫徹實施。四是缺乏社區(qū)矯正法律監(jiān)督的具體規(guī)定，人民檢察院的監(jiān)督工作很難落實。反腐倡廉的實踐表明：權(quán)力缺乏監(jiān)督，必然導(dǎo)致腐敗。我國是“一府兩院”的政治模式，行政權(quán)、審判權(quán)和監(jiān)督權(quán)分別由政府、法院和檢察院行使。同時，《憲法》也規(guī)定了檢察機關(guān)是國家法律的監(jiān)督機關(guān)。因此，作為刑罰執(zhí)行活動的社區(qū)矯正，對其進行法律監(jiān)督是人民檢察院的一項重要工作。但是目前法律對檢察機關(guān)的監(jiān)督只做了比較寬泛的規(guī)定，即在《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》中規(guī)定“人民檢察院要加強法律監(jiān)督，完善刑罰執(zhí)行監(jiān)督程序，保證社區(qū)矯正工作依法、公正地進行。人民檢察院依據(jù)職權(quán)參與社區(qū)矯正?！边@項規(guī)定內(nèi)容不夠具體，操作性不夠強，人民檢察院的監(jiān)督工作很難落實到位。[10]P83

（二）社區(qū)矯正主體不明

我國現(xiàn)行《刑法》第85、76條規(guī)定：“在假釋考驗期限內(nèi)，由公安機關(guān)予以監(jiān)督”，“在緩刑考驗期內(nèi)，由公安機關(guān)考察，所在單位或基層組織予以配合”；《刑事訴訟法》第217、214、218條規(guī)定，“被判處管制的犯罪分子，由公安機關(guān)執(zhí)行”，“監(jiān)外執(zhí)行……由居住地公安機關(guān)執(zhí)行”，“緩刑罪犯，由公安機關(guān)交所在單位或基層組織予以考察”，“管制、剝奪政治權(quán)力……由公安機關(guān)執(zhí)行”，若罪犯在假釋中違反規(guī)定，由“公安機關(guān)提請法院審核裁定”?？梢?，除執(zhí)行緩刑時公安機關(guān)將罪犯交所在單位或基層組織考察尚有法律依據(jù)外，公安機關(guān)是非監(jiān)禁刑的執(zhí)行機關(guān)。[11]但兩高和兩部聯(lián)名下發(fā)的文件卻規(guī)定，由司法行政機關(guān)牽頭組織有關(guān)單位和社區(qū)基層組織開展社區(qū)矯正工作，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所具體承擔(dān)社區(qū)矯正的日常管理工作，公安機關(guān)配合?；ハ鄾_突的法律文件直接造成社區(qū)矯正的執(zhí)法主體不明確。[12]P109具有執(zhí)法主體身份的派出所基本上已經(jīng)脫離了社區(qū)矯正的日常管理工作，只是根據(jù)國家現(xiàn)有的法律的規(guī)定，參與一些與執(zhí)法相關(guān)的法律程序上的事務(wù)。而沒有執(zhí)法主體身份的司法所工作人員和社會工作人員卻在管理社區(qū)矯正的日常工作，這種狀態(tài)常常會導(dǎo)致實施社區(qū)矯正工作的人員無法全方位的投入到社區(qū)矯正工作中，形成矯正工作效率的低下，影響矯正工作的效果。同時，為了符合現(xiàn)有的法律規(guī)定，盡管社區(qū)矯正工作主體是司法所領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)矯正工作小組，從事具體矯正工作的是各類社會工作人員，但有關(guān)司法事項都必須通過公安機關(guān)派出所來進行，這不僅增加了程序上的煩瑣，而且勢必形成一種不合理的現(xiàn)象：矯正主體無權(quán)決定，決定主體不參與矯正。因此，許多地方監(jiān)管對象處于失控境地，脫管現(xiàn)象嚴(yán)重，社區(qū)矯正工作流于形式，基本處于無序的管理狀態(tài)，對社會穩(wěn)定造成嚴(yán)重威脅；作為社區(qū)矯正日常工作主體的司法行政機關(guān)，只能對刑釋解教人員進行安置幫教，而對非監(jiān)禁性服刑人員的監(jiān)管矯正并無法律授權(quán)，想管也管不了。這是因為司法行政機關(guān)不屬于公安機關(guān)，沒有監(jiān)督權(quán)和考察權(quán)，這樣一來，對社區(qū)矯正工作主體的工作形成了諸多不必要的限制，對其性質(zhì)定位非常尷尬，也在某種程度上限制了社區(qū)矯正組織職能的發(fā)揮，給社區(qū)矯正對象的接收及審批機關(guān)與社區(qū)矯正組織在其它環(huán)節(jié)的銜接上造成不便。[13]

（三）機構(gòu)人才嚴(yán)重缺位

目前，我國社區(qū)矯正工作存在管理上方法簡單，缺乏感召力和親和力，缺少行之有效的人性化的工作手段，缺失具有個性化的科學(xué)的矯正方案。而這些都與機構(gòu)和人才缺位分不開。社會矯正主要有兩個工作職責(zé)：一是對罪犯進行監(jiān)督，為社區(qū)公眾提供安全保護；二是對罪犯進行矯治和提供幫助，包括給他們提供咨詢、進行更新，為他們重新適應(yīng)社會做好充分準(zhǔn)備。社區(qū)矯正工作人員肩負改造服刑人員的社會重任，如果沒有專門的職業(yè)資格衡量，矯正效果勢必難以保證。西方發(fā)達國家在實施社區(qū)矯正制度時，一般都要建立專門的社區(qū)矯正機構(gòu)，配置專門的社區(qū)矯正人員。[14]P135從目前我國社區(qū)矯正的實際操作情況來看，執(zhí)行機構(gòu)和專業(yè)人才缺乏的問題均較為嚴(yán)重。例如，根據(jù)《刑法》、《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，公安機關(guān)派出機構(gòu)具體負責(zé)執(zhí)行工作，但目前，公安機關(guān)派出機構(gòu)實際上只能做到三件事：一是嚴(yán)格材料接轉(zhuǎn)手續(xù)，仔細檢查出獄證明、釋放或者解除勞教證明，并列入重點人口管理范疇；二是嚴(yán)格內(nèi)勤入戶登記；三是建立監(jiān)控檔案，上報公安分局和檢察院。盡管“兩院兩部”的《通知》、《意見》將執(zhí)行職責(zé)轉(zhuǎn)給了司法行政機關(guān)（具體為司法所），但仍未解決機構(gòu)和人員缺位的問題。一方面，各地司法所力量有限，單靠自身力量難以有效實施具體的社區(qū)矯正措施；另一方面，志愿者等社會力量的介入嚴(yán)重不足，工作上流于形式，尚未形成規(guī)范、有效的工作機制。如果按照西方發(fā)達國家的標(biāo)準(zhǔn)，我國對社區(qū)矯正的真正執(zhí)行實際上尚未開始。同時，社區(qū)矯正人員還存在綜合素質(zhì)不強、專業(yè)水平不高以及缺乏統(tǒng)一規(guī)范的選任標(biāo)準(zhǔn)等問題。[8]同時，我國的社區(qū)矯正隊伍缺少專業(yè)的矯正人員，現(xiàn)有工作人員的法律知識、專業(yè)水平和工作能力與社區(qū)矯正工作的要求尚有較大的差距，特別是心理醫(yī)生、教育工作者等專業(yè)人員相當(dāng)匱乏，而且目前既能夠開展社會工作又熟悉法律知識的社區(qū)司法“義工”十分稀少。

（四）重刑思想影響較深

民眾觀念的保守和滯后也制約著社區(qū)矯正的發(fā)展。在一般民眾當(dāng)中，傳統(tǒng)的重刑主義思想、同態(tài)復(fù)仇觀念和機械的社會正義觀仍然擁有很強的影響力。[15]P69一些人往往將社區(qū)矯正與“放虎歸山”、放任自流聯(lián)系在一起（如果社區(qū)矯正措施落實不到位，此種情況確有出現(xiàn)的可能）。雖然社區(qū)矯正人員目前的重新違法犯罪率較低，但這是建立在社區(qū)矯正比率很低基礎(chǔ)上的。如果大規(guī)模推廣導(dǎo)致重新違法犯罪率出現(xiàn)波動，民眾的質(zhì)疑和指責(zé)將大大削弱社區(qū)矯正的民意基礎(chǔ)。從這個意義上看，轉(zhuǎn)變民眾觀念的任務(wù)還很重。[8]因此，面對刑罰輕緩化、文明化、理性化、人性化的社區(qū)矯正，讓人們在短時期內(nèi)接受并積極參與是有一定困難的。人們過于迷信監(jiān)禁刑的威懾功能，對于我國刑法所規(guī)定的管制、緩刑、假釋等非監(jiān)禁措施，許多百姓不能完全理解，認為只有將罪犯關(guān)押起來，才能威懾罪犯和阻止其進一步犯罪?！皩嶋H上，犯罪人之重返原居住社區(qū)，經(jīng)常遭到當(dāng)?shù)鼐用裰畯娏曳磳Αo論對于犯罪人之恐懼（或憤怒）是否充滿著理性，老百姓大多相信居住在犯罪人之鄰里很可能再次成為受害人。”“人們把死刑以及懲罰性、嚴(yán)厲性僅次于死刑的監(jiān)禁刑當(dāng)作對付犯罪問題的首選對策，認為只有這樣隔離排害才能保衛(wèi)社會公眾安全，而認為非監(jiān)禁刑的懲罰性、嚴(yán)厲性都太輕，都不足以達到威懾犯罪人和降低犯罪的目的。在這種觀念的影響下，無論是決策者、立法者還是具體的辦案人員，都會把重刑、監(jiān)禁刑當(dāng)作對付犯罪的最主要手段，而忽略或者根本不愿意考慮和使用非監(jiān)禁刑處理刑事案件。”[16]刑罰觀念的落后，人們對于社區(qū)矯正的不理解，嚴(yán)重制約了我國社區(qū)矯正的發(fā)展。

三 完善我國社區(qū)矯正制度的幾點建議

（一）建立健全社區(qū)矯正的法律制度

加強我國社區(qū)矯正的法律制度建設(shè)，是社區(qū)矯正工作實踐的需要，也是實現(xiàn)社區(qū)矯正工作規(guī)范化、法制化的要求。完善我國社區(qū)矯正法律制度可以分“三步走”：第一步，對刑法和刑事訴訟法進行適當(dāng)?shù)男抻啠谄渲醒a充有關(guān)社區(qū)矯正的實體和程序內(nèi)容；第二步，制定專門化、規(guī)范性的《中華人民共和國社區(qū)矯正法》；第三步，將社區(qū)矯正法和監(jiān)獄法相整合，形成統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法。具體如下：首先，在刑事訴訟法和刑法中對社區(qū)矯正作出簡單的規(guī)定。刑事訴訟法和刑法都是基本的刑事法律，與社區(qū)矯正工作有著十分密切的聯(lián)系。在刑法中可以以一個專門修正案的形式，對刑種、刑罰適用、刑罰執(zhí)行等與社區(qū)矯正相關(guān)的部分作出修改。在刑事訴訟法中從刑事程序上增加有關(guān)社區(qū)矯正的內(nèi)容。對刑事訴訟法和刑法修改，增加社區(qū)矯正的規(guī)定，不僅能夠改變社區(qū)矯正試點工作法律依據(jù)不足的狀況，也是目前解決社區(qū)矯正法律問題的最快速、最有效的立法方式。今后，這部分內(nèi)容也是整個社區(qū)矯正法律制度的一部分。其次，制定社區(qū)矯正的專門法律——《中華人民共和國社區(qū)矯正法》。社區(qū)矯正是一項綜合性的社會系統(tǒng)工程，涉及公安、檢察、法院、監(jiān)獄、民政、勞動等多個部門，同時還需要社會團體和民間組織的協(xié)助，組織協(xié)調(diào)如此廣泛的社會部門開展社區(qū)矯正工作，一般的行政文件是難以勝任的。就是刑法修正案或者刑事訴訟法修正案也都不可能解決在社區(qū)矯正工作中面臨的大量法律問題。所以，制定一部專門予以規(guī)范社區(qū)矯正工作的《社區(qū)矯正法》，不僅是現(xiàn)實的緊迫需要，同時也是社區(qū)矯正長期發(fā)展的根本保障。其三，制定統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法。制定統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法，目的是整合社區(qū)矯正和監(jiān)獄法的內(nèi)容。1994年我國頒布了監(jiān)獄法后，刑事實體法、刑事訴訟法、刑事執(zhí)行法三大刑事法律并存的局面初步形成，但是三者的協(xié)調(diào)狀態(tài)并沒有形成。突出的問題在于還沒有一部統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法。而監(jiān)獄法僅僅明確了我國監(jiān)獄矯正的各項規(guī)定，而獄外行刑或者說社區(qū)矯正長期缺乏法律規(guī)制。簡言之，作為近期的立法目標(biāo)，應(yīng)該制定出與監(jiān)獄法具有同等地位的社區(qū)矯正法。而從長遠角度來看，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)獄法、社區(qū)矯正法以及其他相關(guān)內(nèi)容加以整合，制定出統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法，徹底解決刑事執(zhí)行立法規(guī)格低、刑事執(zhí)行法律體系不完善的問題，使之成為與刑法、刑事訴訟法并行的一部刑事基本法律。[16]最后，完善我國社區(qū)矯正的法律監(jiān)督機制。為保障社區(qū)矯正執(zhí)法的公平公正，人民檢察院應(yīng)當(dāng)介入其中，更好地發(fā)揮檢察機關(guān)對于刑罰執(zhí)行的監(jiān)督作用。要完善社區(qū)矯正法律監(jiān)督制度，加強對社區(qū)矯正各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，預(yù)防司法腐敗。為此，應(yīng)在各級人民檢察院內(nèi)部設(shè)社區(qū)矯正檢查監(jiān)督機構(gòu)，其職能是按照現(xiàn)行法律和社區(qū)矯正的規(guī)定，對各種非監(jiān)禁刑罰的決定、社區(qū)矯正的運作、社區(qū)矯正機關(guān)及其工作人員執(zhí)行職務(wù)、社區(qū)矯正對象和被害人及社會公眾權(quán)利保障進行檢察監(jiān)督，以確保社區(qū)矯正工作依法操作，健康發(fā)展。

（二）明確社區(qū)矯正的執(zhí)法主體和工作主體

社區(qū)矯正的執(zhí)法主體和工作主體相分離不利于社區(qū)矯正工作的開展。因此，將社區(qū)矯正的執(zhí)法主體和工作主體合二為一，創(chuàng)建統(tǒng)一的社區(qū)矯正管理機構(gòu)顯得尤為必要。我國目前尚缺乏社區(qū)矯正執(zhí)法主體和工作主體合二為一的專門機構(gòu)。西方許多國家都已成立了社區(qū)矯正主管部門，如新西蘭的國家矯正部、英國的內(nèi)政部國家緩刑局。社區(qū)矯正機構(gòu)和監(jiān)獄管理部門一樣，同樣擔(dān)任著行罰執(zhí)行的功能，我們可以學(xué)習(xí)西方國家的經(jīng)驗，成立專門的社區(qū)矯正機構(gòu)。建議在司法部成立專門的社區(qū)矯正工作管理機構(gòu)?；蛘邔⑸鐓^(qū)矯正機構(gòu)與監(jiān)獄管理機構(gòu)合二為一，成立統(tǒng)一的社區(qū)矯正工作管理部門，這樣更有利于社區(qū)矯正及監(jiān)禁矯正的有機結(jié)合。如加拿大社區(qū)矯正機構(gòu)是矯正局的一個組成部分，聯(lián)邦矯正局負責(zé)對聯(lián)邦監(jiān)獄和聯(lián)邦假釋的管理，各省矯正機關(guān)負責(zé)對省級監(jiān)獄和地方社區(qū)矯正工作的管理。目前，許多國家和地區(qū)均采用這一模式。[9]從我國的情況來看，公安機關(guān)的職能本身決定了它并不適合作為社區(qū)矯正的執(zhí)行機構(gòu)。理由有二：一是公安機關(guān)在刑事機構(gòu)體系中的主要功能是發(fā)現(xiàn)并制止犯罪。而社區(qū)矯正是通過對犯罪人的監(jiān)督考察，促使其履行改造期間的法定義務(wù)，注重在監(jiān)督考察的同時，使其改過自新，復(fù)歸社會。二是公安機關(guān)沒有精力管理社區(qū)矯正事務(wù)。目前我國公安機關(guān)任務(wù)繁重，無暇顧及社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察工作。比較而言，司法行政機關(guān)更加適合作為社區(qū)矯正的執(zhí)行機構(gòu)。從國際情況來看，世界各國的社區(qū)矯正，大部分由司法行政部門管轄。從法律分工的角度來看，社區(qū)矯正由司法行政部門作為社區(qū)矯正的執(zhí)法主體符合分工負責(zé)、相互制約的法制原則，即公安機關(guān)負責(zé)偵查，檢察機關(guān)負責(zé)提起公訴，法院負責(zé)審判，司法行政機關(guān)負責(zé)執(zhí)行。從合理配置行刑資源的角度來看，社區(qū)矯正統(tǒng)一由司法行政機關(guān)行使，可以使監(jiān)禁矯正與社區(qū)矯正兩種行刑方式相輔相成，增強刑罰效能，降低行刑成本。從組織網(wǎng)絡(luò)來看，據(jù)司法部公布的資料，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道一級的基層司法行政工作已經(jīng)形成了較為健全的組織體系。從實際情況來看，我國的司法行政部門長期負責(zé)監(jiān)禁刑的執(zhí)行，在教育改造罪犯中積累了豐富的經(jīng)驗。[17]269

（三）建立社區(qū)矯正專門機構(gòu)和專業(yè)隊伍

社區(qū)矯正不僅是對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察，而且包括對罪犯的教育和改造以及幫助和服務(wù)，工作量大、專業(yè)性強、涉及部門眾多，因此，要保證社區(qū)矯正工作的順利開展，亟須成立專門機構(gòu)、配備專業(yè)人員、撥付專項經(jīng)費。首先，應(yīng)建立專門的社區(qū)矯正機構(gòu)。社區(qū)矯正作為一種非監(jiān)禁性的刑罰執(zhí)行方式，其實質(zhì)仍然是一種行刑權(quán)。行刑權(quán)就其本質(zhì)來說，是一種司法權(quán)和行政權(quán)的統(tǒng)一，理應(yīng)由司法部統(tǒng)一行使。國外多數(shù)國家都設(shè)有專門的或者相應(yīng)的機構(gòu)負責(zé)對處于社區(qū)矯正機構(gòu)中的罪犯的執(zhí)行、監(jiān)督和管理，這些機構(gòu)盡管在不同國家有不同的稱謂，但在隸屬關(guān)系上，多數(shù)國家是由司法行政部門管理，屬于司法行政部門下設(shè)的一個專門機構(gòu)。如美國的社區(qū)矯正中心即由司法部負責(zé)管理。我國可以借鑒外國的成功經(jīng)驗，在司法部下設(shè)立與監(jiān)獄管理局平行的社區(qū)矯正局，各省、直轄市、自治區(qū)設(shè)立隸屬于司法廳的社區(qū)矯正分支機構(gòu)，統(tǒng)籌管理轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)矯正工作，各地級市設(shè)立專職社區(qū)矯正辦公室，指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的縣市區(qū)的基層社區(qū)矯正工作，縣市區(qū)設(shè)立社區(qū)矯正管理委員會具體負責(zé)社區(qū)矯正人員的工作，鎮(zhèn)（街道）司法所設(shè)立專職社區(qū)矯正人員，管理社區(qū)矯正的日常工作。其次，應(yīng)建立一支專門的社區(qū)矯正工作者隊伍。社區(qū)矯正是一項專業(yè)性很強的工作，建立一支經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)、掌握專門服務(wù)技能和業(yè)務(wù)知識的專業(yè)的社區(qū)矯正執(zhí)行隊伍，從而取代公安機關(guān)的地位是非常必要的，它有利于對罪犯進行有效的監(jiān)管改造，使其不再危害社會，有利于促進社會和諧穩(wěn)定。同時，加強社區(qū)矯正工作者隊伍建設(shè)，全面開展社區(qū)矯正工作，是貫徹落實寬嚴(yán)相濟刑事政策的需要，是提高罪犯教育改造質(zhì)量的需要，是推進司法體制和工作機制改革的需要。為此，必須探索出一條高效的社區(qū)矯正專業(yè)隊伍選拔制度，將懂專業(yè)、有能力、責(zé)任心強的優(yōu)秀人才吸納到社區(qū)矯正工作隊伍中來，保證社區(qū)矯正所需的人員力量和社區(qū)矯正工作者的基本素質(zhì)和能力水平，并以基層司法機構(gòu)為依托，各個政府職能部門相互配合，廣泛利用社會工作者和社會志愿者，使社區(qū)矯正和各項制度規(guī)定得到真正的落實。[18]P176社區(qū)矯正工作者除了要懂得犯罪學(xué)、刑罰等法律專業(yè)知識外，還要懂得心理學(xué)和社會學(xué)知識。因此，應(yīng)建立一整套的培訓(xùn)和教育機制，加強對社區(qū)矯正工作人員的素質(zhì)培訓(xùn)，切實提高他們在法律知識、矯正監(jiān)管、談話教育、心理疏導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、危機管理、突發(fā)事件預(yù)防等方面的能力和水平，使社區(qū)矯正工作者在專業(yè)知識、工作能力和綜合素質(zhì)等方面與社區(qū)矯正工作的需求齊驅(qū)并進，保證社區(qū)矯正工作實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。[19]

（四）加強社區(qū)矯正的正面宣傳

我國自古就有“治亂世用重典”的思想，長期以來，一直比較看重監(jiān)禁刑，忽視社區(qū)矯正的作用，不少群眾受傳統(tǒng)“報應(yīng)刑思想”的影響也較深；有的黨政領(lǐng)導(dǎo)對開展社區(qū)矯正工作也有顧慮，怕影響穩(wěn)定；社區(qū)服刑人員也未必了解、配合社區(qū)矯正工作。而這些都關(guān)系到社區(qū)矯正工作能否順利進行。因此，全面試行社區(qū)矯正工作，要堅持正確輿論導(dǎo)向，以正面宣傳為主，進一步探索有效的宣傳手段和途徑，加大宣傳教育力度，努力提高廣大干部群眾對社區(qū)矯正的知曉率，認同度。廣泛宣傳中央、省、市、縣關(guān)于社區(qū)矯正工作的決策部署，宣傳社區(qū)矯正工作在維護社會和諧穩(wěn)定、完善刑罰執(zhí)行制度等方面的積極作用。在觀念上，我們必須改變重刑主義和刑罰萬能的思想，在全社會樹立文明刑罰的理念，培育社區(qū)矯正健康發(fā)展的土壤。對于決策者、立法者和司法者而言，應(yīng)當(dāng)真正確立“寬嚴(yán)相濟”的刑罰理念，慎用監(jiān)禁刑。除那些對社會危險性較大的犯罪人適用監(jiān)禁刑外，其他的一些罪犯則應(yīng)把他們放在社會上改造。同時，應(yīng)當(dāng)充分利用平面媒體、電視廣播、電子網(wǎng)絡(luò)等形式，大張旗鼓地宣傳社區(qū)矯正工作的好做法、好經(jīng)驗和好典型。創(chuàng)新宣傳形式，注重宣傳效果，讓社會更加了解、關(guān)心、支持、參與這項工作，共同創(chuàng)造一個有利于罪犯改造、促使其順利回歸社會的環(huán)境。具體而言，我們要打消人民群眾的顧慮，對于人民群眾的不理解和不支持，要注重對社區(qū)矯正工作的正面宣傳，從思想觀念上消除人民群眾對這一刑罰執(zhí)行方式的顧慮。在宣傳時，可以向群眾講清楚社區(qū)矯正的對象是經(jīng)過司法部門按照嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)予以篩選和鑒別，已經(jīng)不具有社會危害性的罪犯，而且是在社區(qū)矯正組織的嚴(yán)密監(jiān)控下執(zhí)行刑罰的。如果服刑人員在社區(qū)矯正過程中，有違反社區(qū)矯正制度的行為，如危害小區(qū)居民的生活秩序、脫逃等情況，那么就要執(zhí)行監(jiān)禁矯正的刑罰措施。當(dāng)然，在宣傳時，應(yīng)當(dāng)實事求是，不宜夸大宣傳，要切合實際，以人民群眾能夠接受的方式做好思想工作。

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1673-2219（2011）09-0088-05

2011－06－10

胡海（1963－），男，湖南長沙人，湖南行政學(xué)院法學(xué)教研部教授、副主任，衡陽市石鼓區(qū)人民政府副區(qū)長，主要研究方向為行政法學(xué)。

（責(zé)任編校：張京華）