劉立明

（菏澤學(xué)院 法律系，山東 菏澤 274015）

農(nóng)地保障與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革

劉立明

（菏澤學(xué)院 法律系，山東 菏澤 274015）

農(nóng)村土地承載的生存保障功能并不是農(nóng)村社會(huì)保障本身。農(nóng)地保障嚴(yán)重削弱了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)功能，阻礙了農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)效率的提高，還在一定程度上淡化了政府對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，當(dāng)前的土地產(chǎn)權(quán)制度又導(dǎo)致農(nóng)民參與社會(huì)保障的物質(zhì)基礎(chǔ)甚為薄弱，村集體也無(wú)力提供社會(huì)保障的資金支持。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革應(yīng)積極的適應(yīng)并參與農(nóng)村社會(huì)保障制度的構(gòu)建，為其提供資金積累，為其提供銜接的便利。

農(nóng)地；社會(huì)保障；產(chǎn)權(quán)；變革

土地不僅是農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的生產(chǎn)資料，同時(shí)還是農(nóng)民賴(lài)以生存的最為基本的財(cái)產(chǎn)。在當(dāng)前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)地承載著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生存保障的雙重功能。而農(nóng)地所承載的生存保障功能恰恰又嚴(yán)重束縛著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革，不利于農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，不利于農(nóng)地資源的有效配置和運(yùn)作效率的提高，嚴(yán)重制約著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，把農(nóng)地保障的功能剝離出來(lái)，給農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的變革以更大的空間，對(duì)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)地保障不是社會(huì)保障

社會(huì)保障是國(guó)家或社會(huì)依法建立的、具有經(jīng)濟(jì)福利性的、社會(huì)化的國(guó)民生活保障系統(tǒng)的統(tǒng)稱(chēng)。[1]農(nóng)村社會(huì)保障主要是指以法律為依據(jù)，國(guó)家社會(huì)群體、個(gè)人對(duì)暫時(shí)或者永久喪失勞動(dòng)能力或因各種原因生活發(fā)生困難的農(nóng)戶(hù)給予物質(zhì)幫助的一種社會(huì)保障制度，主要包括農(nóng)村社會(huì)救助、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)福利、農(nóng)村優(yōu)撫安置等項(xiàng)目，其目的是改善和提高農(nóng)民的物質(zhì)文化生活質(zhì)量。[2]從國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于社會(huì)保障以及農(nóng)村社會(huì)保障的的定義不難看出，社會(huì)保障的責(zé)任主體應(yīng)該是社會(huì)或者是國(guó)家，其受益者乃是遭遇各種風(fēng)險(xiǎn)和困難的社會(huì)成員。同時(shí)，社會(huì)保障應(yīng)該是一種系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)保障，即通過(guò)社會(huì)保障基金這樣一種具體的經(jīng)濟(jì)方法來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員應(yīng)該享有的社會(huì)保障權(quán)益，遭遇各種風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)成員通過(guò)社會(huì)保障基金的支付可以非常便捷地將這筆資金轉(zhuǎn)化為生活資料。此外，在價(jià)值追求層面，社會(huì)保障把公平放在第一位，追求社會(huì)成員的待遇平等。

土地保障是在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障匱乏的前提下由土地所承載的就業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)功能，是農(nóng)民以土地收入作為維持最低生活水平的主要手段。從當(dāng)前農(nóng)村的客觀實(shí)際來(lái)看，土地的確為農(nóng)民的社會(huì)保障提供了物質(zhì)條件，但這并不能說(shuō)明土地的社會(huì)保障功能就是農(nóng)村社會(huì)保障本身。首先，農(nóng)地保障的責(zé)任主體不是國(guó)家或者社會(huì)。農(nóng)村土地是農(nóng)地保障實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，其地權(quán)的所有者無(wú)疑便是農(nóng)地保障的責(zé)任主體。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)政策及相關(guān)法律對(duì)于農(nóng)村地權(quán)的歸屬的界定來(lái)看，農(nóng)地實(shí)行集體所有制，也就是說(shuō)村集體或者是村民小組乃是農(nóng)地保障的責(zé)任主體，這不符合社會(huì)保障對(duì)于責(zé)任主體的要求。其次，盡管從理論上講土地可以通過(guò)流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)其交換價(jià)值或者轉(zhuǎn)化為社會(huì)保障基金并進(jìn)而轉(zhuǎn)化為生活資料，但在當(dāng)前禁止買(mǎi)賣(mài)土地的法律規(guī)定約束下，農(nóng)地還僅僅是一種生產(chǎn)資料，農(nóng)民不能隨意利用土地的交換價(jià)值來(lái)獲取生活資料。另外，社會(huì)保障應(yīng)該是一種系統(tǒng)的多層次的保障，由于我國(guó)人口總數(shù)龐大，耕地面積相對(duì)不足，本來(lái)就存在地少人多的矛盾，加上分散化家庭經(jīng)營(yíng)的收益少和城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟(jì)格局中農(nóng)業(yè)的比較利益低，土地對(duì)農(nóng)村人口的保障作用往往僅限于生存保障。[3]最后，現(xiàn)行法律關(guān)于土地權(quán)利的規(guī)定似乎與公平理念相悖，無(wú)論是耕地、草地、林地的承包期規(guī)定，還是“增人不增地、減人不減地”的政策規(guī)定，都不符合社會(huì)保障的公平價(jià)值追求。

由此可見(jiàn)，農(nóng)地的社會(huì)保障功能和農(nóng)村社會(huì)保障在責(zé)任主體、保障范圍、價(jià)值追求等方面存在質(zhì)上的差別，農(nóng)地保障不是農(nóng)村社會(huì)保障制度本身。它僅僅是在農(nóng)村社會(huì)保障嚴(yán)重匱乏的前提下發(fā)生的一種特殊保障形式，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地保障的局限性必然愈來(lái)愈充分地暴露出來(lái)。

二、農(nóng)地的保障功能對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的束縛

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)關(guān)系到農(nóng)地資源的配置及其效率，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和公平正義?？v觀農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的歷史，無(wú)論東方或西方，農(nóng)地制度選擇的演進(jìn)都是依據(jù)如何提高生產(chǎn)效率這一客觀要求而進(jìn)行的。[4]在當(dāng)前人多地少、農(nóng)民生活還不富裕的基本國(guó)情下，如何增加農(nóng)民收入乃是關(guān)鍵所在。盡管農(nóng)民收入的來(lái)源渠道日益多元化，但土地產(chǎn)出抑或農(nóng)業(yè)收入仍然是農(nóng)民收入中不可忽視的一部分。因此，如何高效的利用有限的農(nóng)地資源乃是當(dāng)下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的必然趨勢(shì)。然而，土地同時(shí)承載的生存保障功能卻嚴(yán)重束縛了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的這一變革趨勢(shì)，阻滯了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

首先，農(nóng)地的社會(huì)保障功能削弱了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)功能。物權(quán)法明確了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的物權(quán)屬性，其目的乃是通過(guò)穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系來(lái)促使農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投入，從而提高土地的經(jīng)營(yíng)效益。但是，如果強(qiáng)調(diào)土地的社會(huì)保障功能，那么隨著村集體人口的變化而進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整就會(huì)成為村社成員的現(xiàn)實(shí)需求。結(jié)果恰恰削弱了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性，同時(shí)也不利于增加生產(chǎn)要素的投入，不利于土地質(zhì)量的提高。另一方面，由于當(dāng)前法律對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利規(guī)定的不確定性，農(nóng)戶(hù)對(duì)承包土地增加長(zhǎng)期投入的積極性不高，農(nóng)戶(hù)往往從自身利益出發(fā)，對(duì)承包土地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng)，這顯然與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)土地資源進(jìn)行合理保護(hù)的本意不符。

其次，農(nóng)地的社會(huì)保障功能使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受阻。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，土地利用的高效來(lái)源于土地資源的有效合理配置，使農(nóng)地通過(guò)流轉(zhuǎn)集中到愿意種田、能夠高效種田的農(nóng)戶(hù)手里。然而，由于國(guó)家在設(shè)計(jì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度時(shí)注意到了土地具有的社會(huì)保障的功能，所以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在現(xiàn)行的法律制度范圍內(nèi)不能自由流轉(zhuǎn)。尤其是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力無(wú)法順利地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移，再加上農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)相對(duì)落后，土地更是農(nóng)民的基本收入來(lái)源和生存保障，所以農(nóng)民對(duì)土地具有極大的依賴(lài)性，土地流轉(zhuǎn)就更加困難。即使在農(nóng)業(yè)收入所占比重相對(duì)較小的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，由于農(nóng)村社會(huì)保障尚未健全，再加上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能以合理價(jià)格自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性依然不高。許多農(nóng)民寧懇拋荒，僅僅“將土地有在那里，留作鄉(xiāng)愁，或等待土地升值”[5]，也不愿輕易放棄所承包的土地。于是農(nóng)村中就會(huì)出現(xiàn)“土地短缺和土地閑置”并存，“土地利用不足和過(guò)渡利用”并存的情況，[6]農(nóng)地資源的配置明顯處于不合理狀態(tài)。

再次，農(nóng)地的社會(huì)保障功能不利于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)效率的提高。在公平與效率的價(jià)值選擇上，社會(huì)保障更傾向于公平。農(nóng)地承擔(dān)的社會(huì)保障功能要求土地平均分配，這也是我國(guó)農(nóng)地資源分配的現(xiàn)實(shí)情況。而在當(dāng)前農(nóng)民對(duì)于農(nóng)業(yè)的投入不變的前提下，真正影響農(nóng)地經(jīng)營(yíng)效率的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的優(yōu)劣。由于農(nóng)民對(duì)土地的占有處于“人均一畝三分，戶(hù)均不過(guò)十畝”的狀態(tài)，這必然導(dǎo)致小農(nóng)的小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)。這種分散經(jīng)營(yíng)的一個(gè)直接后果，就是嚴(yán)重束縛了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，比如農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的改善和農(nóng)業(yè)機(jī)械化的使用以及農(nóng)業(yè)科技的推廣。在筆者調(diào)查的山東菏澤曹縣農(nóng)村，2010年大旱期間，很多農(nóng)戶(hù)選擇自行購(gòu)置灌溉設(shè)備而不是去共同改善公共水利設(shè)施，這無(wú)疑增加了生產(chǎn)成本，也造成了不必要的資源浪費(fèi)。同時(shí)，由于分散經(jīng)營(yíng)的獲利空間相對(duì)較小，無(wú)論是種田能手還是非種田能手，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的積極性都不高，這也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)整體經(jīng)濟(jì)效率的降低。這種低效利用的農(nóng)地，對(duì)農(nóng)民僅具有生存維持的意義，甚至?xí)罐r(nóng)村長(zhǎng)期處于貧困、貧富分化嚴(yán)重的境地。[8]

三、當(dāng)前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的阻礙

如上所述，農(nóng)地的社會(huì)保障功能?chē)?yán)重降低了農(nóng)村土地的利用效率，而提高農(nóng)村土地的利用效率是解決當(dāng)前城鄉(xiāng)差距不斷拉大的新形勢(shì)下農(nóng)民致富問(wèn)題的關(guān)鍵所在。不論是通過(guò)土地的流轉(zhuǎn)還是其他方式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)來(lái)提高土地的利用效率，都不能忽視的一個(gè)前提就是，必須消除農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的后顧之憂（比如養(yǎng)老、醫(yī)療等）。只有這樣，土地對(duì)農(nóng)民的意義才能從生存需要轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)需要，才能大大提高土地的經(jīng)營(yíng)效率。而農(nóng)民后顧之憂的消除，離不開(kāi)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立和完善?？墒牵?dāng)前集體所有、平均分配的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度卻嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展。

首先，側(cè)重公平的農(nóng)地分配制度淡化了政府的社會(huì)保障責(zé)任意識(shí)?，F(xiàn)代意義上的社會(huì)保障制度強(qiáng)調(diào)國(guó)家作為社會(huì)保障責(zé)任的主體并承擔(dān)對(duì)公民的保障責(zé)任，農(nóng)村的社會(huì)保障制度也不例外。然而我國(guó)農(nóng)地采取的土地家庭承包經(jīng)營(yíng)模式，這種按人頭均分的產(chǎn)權(quán)制度安排由于更多的關(guān)注了公平問(wèn)題而使政府提供社會(huì)保障的迫切性在一定程度上得以緩解。政府往往會(huì)認(rèn)為，農(nóng)民有土地保障,可以放慢社會(huì)保障體系在農(nóng)村建設(shè)的步伐,以保證有限的資金用在“刀刃上”——城市。[9]

其次，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)集體所有制的虛化無(wú)法為農(nóng)村社會(huì)保障提供足夠的資金支持。根據(jù)當(dāng)前的地權(quán)制度安排，土地屬于集體所有，但在土地福利化的情況下,集體無(wú)法通過(guò)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的收益最大化，所以社會(huì)保障費(fèi)用就不可能由集體來(lái)承擔(dān)。比如筆者調(diào)查的山東某經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣的農(nóng)村，其不但沒(méi)有集體收入，還負(fù)債累累，村集體僅僅是一個(gè)“空殼”而已。在這種情況下,集體無(wú)法為農(nóng)村社會(huì)保障提供足夠的資金支持。如果國(guó)家通過(guò)立法并依賴(lài)強(qiáng)制手段建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，來(lái)保障農(nóng)民這一龐大的、經(jīng)濟(jì)收入偏低的群體，無(wú)疑需要巨大的財(cái)政投入。

再次，土地產(chǎn)權(quán)不明晰，土地流轉(zhuǎn)不暢，農(nóng)民參與社會(huì)保障的物質(zhì)基礎(chǔ)較為薄弱。當(dāng)前模糊的土地產(chǎn)權(quán)制度安排，使得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散化，不利于土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)，也不利于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和使用，這無(wú)疑會(huì)影響農(nóng)民的農(nóng)業(yè)增收，會(huì)削弱以農(nóng)業(yè)收入為部分資金來(lái)源的農(nóng)村社會(huì)保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)，在這種情況下，要農(nóng)民交納社會(huì)保障資金，農(nóng)民會(huì)有短期利益受損的感覺(jué)，從而可能產(chǎn)生對(duì)社會(huì)保障的抵制情緒。

四、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革

通過(guò)上述分析不難看出，農(nóng)地的保障功能束縛了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革，不利于農(nóng)地利用效率的提高，不利于現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立。因此，我們有必要通過(guò)建立農(nóng)村社會(huì)保障制度來(lái)替代農(nóng)地的保障功能，從而使農(nóng)地更好地發(fā)揮其生產(chǎn)功能。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村社會(huì)保障制度的變革應(yīng)該在一定程度上早于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革。但是筆者在此想要強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不應(yīng)該消極的等待變革的時(shí)機(jī)，而是應(yīng)該積極的通過(guò)變革來(lái)適應(yīng)和參與農(nóng)村社會(huì)保障制度的構(gòu)建,以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障制度不斷完善和農(nóng)地利用效率提高并舉。

首先，要把土地的保障功能從土地中分離出來(lái)，從而為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革清除障礙。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化離不開(kāi)土地資源的高效利用，在土地資源有限的前提下，土地在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的有效整合乃是現(xiàn)實(shí)的路徑。這就要求充分挖掘雙層經(jīng)營(yíng)體制中“統(tǒng)”的價(jià)值，也就是要在堅(jiān)持土地的集體所有的基礎(chǔ)上，通過(guò)完善與所有權(quán)分離的他物權(quán)性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度以使土地在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)順利的流轉(zhuǎn)與置換，通過(guò)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)來(lái)提升農(nóng)村土地資源的利用效率。同時(shí)，土地的順利流轉(zhuǎn)必然產(chǎn)生更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，而如果農(nóng)民的社會(huì)保障諸如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)，就不能從根本上消除農(nóng)民的后顧之憂，農(nóng)村勞動(dòng)力就不能實(shí)現(xiàn)充分的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地資源的優(yōu)化整合和高效利用也就不可能實(shí)現(xiàn)。所以，有必要通過(guò)建立健全農(nóng)民社會(huì)保障體系，使保障功能從土地中分離出來(lái)，從而確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的依法順利流轉(zhuǎn)，并為建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、改善農(nóng)民生活乃至解決整個(gè)“三農(nóng)問(wèn)題”創(chuàng)造必要的條件。

其次，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革要以提高農(nóng)地的利用效率為中心，從而為農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立提供一定的資金積累。由于產(chǎn)權(quán)的分割及交易方式對(duì)交易費(fèi)用和預(yù)期收益影響較大，產(chǎn)權(quán)明確與否直接影響資源的配置效率，所以提高農(nóng)地的利用效率的一個(gè)重要的前提，就是明確土地產(chǎn)權(quán)。當(dāng)然明確產(chǎn)權(quán)并不意味著私有化。在當(dāng)前小農(nóng)分散經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村社會(huì)保障制度尚未建立的基本國(guó)情下，土地產(chǎn)權(quán)私有化不利于農(nóng)地利用效率的提高，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，還不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。所以，在當(dāng)前情勢(shì)下，土地產(chǎn)權(quán)制度改革不宜操之過(guò)急，而應(yīng)是在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上作漸進(jìn)性的變革，也就是在堅(jiān)持現(xiàn)有土地制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度。具體來(lái)看，就是要通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)登記制度、通過(guò)物權(quán)法明確土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的長(zhǎng)久性等途徑，確保農(nóng)民享有更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；通過(guò)完善對(duì)農(nóng)村土地整理開(kāi)發(fā)的新增土地、未發(fā)包地、預(yù)留機(jī)動(dòng)地等的管理政策，以保證以農(nóng)為生的人口擁有基本份額的承包地；同時(shí)，要把來(lái)自于土地流轉(zhuǎn)的收益按一定比例強(qiáng)制劃入農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，作為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的重要來(lái)源。在逐步建立健全農(nóng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的同時(shí)，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物權(quán)化重構(gòu)，徹底將農(nóng)地的社會(huì)保障功能剝離，實(shí)現(xiàn)土地資源要素向市場(chǎng)的逐步釋放。

再次，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革要與農(nóng)村社會(huì)保障制度的構(gòu)建相銜接。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的情勢(shì)下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革要使農(nóng)民真正的擺脫對(duì)土地的依賴(lài)，一個(gè)重要的前提就是將農(nóng)民的土地權(quán)利與社會(huì)保障的權(quán)利銜接起來(lái)。具體的要考慮到農(nóng)民年老不能耕種土地從而退出土地承包經(jīng)營(yíng)時(shí)的養(yǎng)老問(wèn)題，還有城鎮(zhèn)化的發(fā)展導(dǎo)致的失地農(nóng)民的“土地如何換保障”問(wèn)題，以及農(nóng)民工的地權(quán)與社會(huì)保障的關(guān)系問(wèn)題等。總之，無(wú)論進(jìn)行怎樣的土地制度的改革，都要為農(nóng)地權(quán)利與農(nóng)民的社會(huì)保障之間的銜接提供便利。

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Reform of Farmland Protection and Farmland Property System

LIU Li-ming
(Department of Law Heze University,Shandong Heze 274015,China)

The survival guarantee function of farmland is not equal to rural social security itself.The survival guarantee function of farmland seriously weakens the function of property right,blocks up the reasonable circulation of farmland,and hinders its operating efficiency.It also weakens the government's responsibility consciousness for the social security of farmers.At the same time,the current farmland property right system does not provide enough material bases for farmers to participate into social security,and the village collective cannot provide funds for their social security.The reform of farmland property right system should actively adapt itself to the construction of rural social security system and provide accumulation of funds.

farmland;social security;property right;reform

D920.4

A

1674-7356（2011）04-0060-04

2011-10-10

山東省教育廳社會(huì)科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目（J08wdss）；菏澤學(xué)院科學(xué)研究基金項(xiàng)目（XY10FX01）資助

劉立明（1982-），山東臨沂人。講師，碩士，研究方向：法社會(huì)學(xué)。