蔣小嬌

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福州 350007）

·經(jīng)濟(jì)探求·

官民共同參與下的工業(yè)污染防治體系研究
——基于血鉛含量超標(biāo)事件的反思

蔣小嬌

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福州 350007）

每年我國投入大量的工業(yè)污染治理費(fèi)用，雖在一定程度上改善了局部地區(qū)的環(huán)境污染問題，但總體上還是存在比較嚴(yán)重的污染問題。要有效治理工業(yè)污染問題，就必須建立官民共同參與下的工業(yè)污染防治體系。即合理擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)和將環(huán)保指標(biāo)列入地方政府的考核機(jī)制;構(gòu)建環(huán)保部門的有效激勵(lì)機(jī)制;建立健全環(huán)保信息公開制度，強(qiáng)化公民環(huán)保權(quán)利意識;提高公民的環(huán)保知識，發(fā)揮其民主監(jiān)督的作用。

工業(yè)污染防治;地方保護(hù)主義;負(fù)外部性;環(huán)保權(quán)利

在工業(yè)化進(jìn)程中，我國大工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長和人們生活水平的提高，同時(shí)也帶來了越來越嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。雖然我國加大了治理力度，減少了單位工業(yè)產(chǎn)值的污染物的排放量，但工業(yè)污染依然是我國環(huán)境污染問題的罪魁禍?zhǔn)?。由工業(yè)污染引發(fā)的水土污染、空氣污染、噪聲污染等問題已經(jīng)對人們的生產(chǎn)、生活產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。自2009年以來，全國各地不斷發(fā)生由工業(yè)污染造成的血鉛含量超標(biāo)事件。據(jù)人民網(wǎng)消息透露，血鉛含量超標(biāo)事件2009年有6起，2010年有9起［1］。這些事件讓我們不得不反思:為何會出現(xiàn)這類嚴(yán)重的污染問題，為何每年巨額的環(huán)保投入難以有效遏制污染，治理污染的根本途徑是什么。治理工業(yè)污染必須從源頭上抓好防治工作，才能有效減少污染源和節(jié)省治理成本。這些事件的發(fā)生暴露出當(dāng)前我國工業(yè)污染防治體系存在的一些問題。

一、當(dāng)前我國工業(yè)污染防治體系存在“三大問題”

(一)地方保護(hù)主義嚴(yán)重

這些血鉛含量超標(biāo)事件主要是由鉛酸電池企業(yè)、有色金屬冶煉企業(yè)和廢金屬回收企業(yè)造成的。這些污染型企業(yè)大多分布在經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)。有的未通過環(huán)保評估和相關(guān)手續(xù)就開始生產(chǎn)。當(dāng)?shù)卣鴮掖侮P(guān)閉這些工廠，為什么還會出現(xiàn)兒童血鉛含量超標(biāo)事件呢?最根本的原因在于地方保護(hù)主義，即當(dāng)?shù)卣豢紤]這些污染型企業(yè)所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而忽視其所帶來的負(fù)面性問題，且為污染型企業(yè)提供“通行證”或“保護(hù)傘”。由于經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)在招商引資方面處于弱勢，于是許多當(dāng)?shù)乜h級政府就出臺了各種優(yōu)惠措施大力招商引資，甚至以犧牲環(huán)境求發(fā)展，引進(jìn)了許多不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保條件的高污染型企業(yè)。高污染型企業(yè)雖然可以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但同時(shí)也極大地影響了當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活環(huán)境。以煉鉛廠為例，工廠每年都要排放大量的二氧化硫。二氧化硫遇雨容易形成酸雨，最終導(dǎo)致當(dāng)?shù)亓帜?、禾苗死亡。而且，住在煉鉛廠附近的兒童出現(xiàn)血鉛含量超標(biāo)問題，有的甚至出現(xiàn)中毒現(xiàn)象。很多貧困地區(qū)的縣政府為求得經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展，不顧企業(yè)污染所帶來的負(fù)外部性問題，導(dǎo)致血鉛超標(biāo)事件不斷發(fā)生。

(二)環(huán)保部門監(jiān)管不到位

環(huán)保部門作為環(huán)境監(jiān)管的主體，有權(quán)監(jiān)督企業(yè)的排污行為。污染企業(yè)生產(chǎn)所帶來的環(huán)境污染問題具有負(fù)外部性。環(huán)保部門監(jiān)管到位與否，直接關(guān)系到企業(yè)排污行為的多少。2009年以來，全國各地發(fā)生的血鉛含量超標(biāo)事件與當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的監(jiān)管不到位有著密切的關(guān)系。許多造成血鉛含量超標(biāo)事件的污染型企業(yè)未經(jīng)環(huán)保評估通過，就擅自生產(chǎn)。當(dāng)?shù)丨h(huán)保局曾要求當(dāng)?shù)卣【嗞P(guān)閉該公司，但污染型企業(yè)改名后依然照舊生產(chǎn)。按照相關(guān)程序，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局本應(yīng)將此行為上報(bào)給縣政府，及時(shí)制止這些污染企業(yè)的生產(chǎn)行為以減輕工業(yè)污染。但是環(huán)保局考慮到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)落后、政府招商引資不容易，就“睜一眼，閉一眼”，讓未達(dá)到排放要求的污染型企業(yè)投入生產(chǎn)，最后造成了兒童血鉛含量超標(biāo)的嚴(yán)重后果。

(三)當(dāng)?shù)卮迕窨範(fàn)幤髽I(yè)污染的意識薄弱

一個(gè)符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)的入駐不僅可以為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造財(cái)富，而且提供就業(yè)機(jī)會。但污染型企業(yè)的入駐所帶來的環(huán)境污染外部性問題卻難以用其所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值來消除。如湖南嘉禾縣兒童血鉛含量超標(biāo)是發(fā)生在當(dāng)?shù)亓帜竞秃堂缱凕S、變枯、死亡之后。在鄉(xiāng)政府及縣農(nóng)林行政主管部門鑒定出由附近冶煉廠排出的二氧化硫所導(dǎo)致農(nóng)林死亡之后，當(dāng)?shù)卮迕駴]有集中起來與冶煉廠抗?fàn)幬廴締栴}，維護(hù)自身的環(huán)保權(quán)利，直到發(fā)生兒童血鉛含量超標(biāo)事件后才與之抗?fàn)?。?dāng)?shù)卮迕耠m然掌握科學(xué)文化知識不多，但生活在污染企業(yè)附近的“第一線”，在農(nóng)林業(yè)遭污染致死之后，就應(yīng)該采取果斷的應(yīng)對措施來維護(hù)自身的利益。但他們沒有這樣做，而是在兒童生命健康受到威脅時(shí)，才與污染企業(yè)抗?fàn)?。從中可以看出，?dāng)?shù)卮迕窨範(fàn)幬廴酒髽I(yè)的意識很薄弱，缺乏維護(hù)環(huán)保權(quán)利的意識。

二、導(dǎo)致我國工業(yè)污染防治體系存在不足的原因分析

(一)分稅制的改革與以GDP為主導(dǎo)指標(biāo)的地方政府考核機(jī)制

一方面，分稅制的改革導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱。1994年，我國開始實(shí)行分稅制。作為主要稅收的增值稅收入的75%上繳中央，剩下25%歸地方各級政府分成，其他的一些比較重要的稅歸中央所有，或由中央與地方共享，或由各級地方政府分成［2］。分稅制的改革雖然有利于中央政府集中配置資源，但同時(shí)也帶來了地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱的問題，特別是在貧困地區(qū)尤為突出。為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，貧困縣級政府大力招商引資，不管是什么類型的企業(yè)，只要能給地方政府帶來經(jīng)濟(jì)效益就予以引進(jìn)，而對企業(yè)污染問題置之不理。

另一方面，以GDP為主導(dǎo)指標(biāo)的地方政府考核機(jī)制所帶來的負(fù)面效應(yīng)。為完成GDP任務(wù)，地方各級政府在招商引資方面都做了大量工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府因農(nóng)業(yè)稅的廢除面臨更大的財(cái)政壓力，而入駐農(nóng)村地區(qū)的污染型企業(yè)可以增加政府的財(cái)政收入，二者之間的利益耦合容易產(chǎn)生地方保護(hù)主義。

(二)環(huán)保部門缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制

在我國現(xiàn)行的工業(yè)污染防治體系中，環(huán)境監(jiān)管部門主要的責(zé)任是監(jiān)督企業(yè)污染防治情況，并對違規(guī)的企業(yè)提出處理措施，但無權(quán)責(zé)令污染企業(yè)停產(chǎn)或關(guān)閉。換言之，環(huán)境監(jiān)管部門以“誰污染，誰治理”原則來監(jiān)督污染企業(yè)。要充分調(diào)動(dòng)人的積極性與主動(dòng)性就必須有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。管理學(xué)中的激勵(lì)理論如美國心理學(xué)家郝茨伯格的“激勵(lì)—保健理論”、亞當(dāng)斯的“公平理論”、斯金納的“強(qiáng)化理論”等主要基于心理學(xué)、行為科學(xué)、社會學(xué)等領(lǐng)域?qū)θ说男枰?、?dòng)機(jī)以及行為的研究成果，探討如何預(yù)測和激發(fā)人的動(dòng)機(jī)，滿足人的需要，調(diào)動(dòng)人的積極性［3］。但目前我國環(huán)境監(jiān)管部門人員的收入是由政府財(cái)政撥款的，與企業(yè)的排污行為之間不存在直接的關(guān)聯(lián)。因此，在沒有激勵(lì)機(jī)制的刺激下，要讓環(huán)保監(jiān)管部門人員主動(dòng)地、有效地監(jiān)管污染企業(yè)是不太可能的。

(三)當(dāng)?shù)卮迕瘛岸桃暋保h(huán)保權(quán)利意識薄弱

自2009年來，全國一些經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)陸續(xù)出現(xiàn)了因工業(yè)污染導(dǎo)致的兒童血鉛含量超標(biāo)事件。這些事件都是兒童出現(xiàn)異常，到醫(yī)院檢查后才被發(fā)現(xiàn)問題的。生活在污染企業(yè)附近的當(dāng)?shù)卮迕駥ψ约旱纳?、生產(chǎn)環(huán)境應(yīng)當(dāng)比較熟悉，可是為什么直到自己的孩子血鉛含量超標(biāo)，甚至有的中毒了，才與污染企業(yè)抗?fàn)幠?其中，很重要的原因就是他們看到企業(yè)提供的就業(yè)機(jī)會，可以在短時(shí)間內(nèi)增加他們的經(jīng)濟(jì)收入和提高其生活水平。當(dāng)?shù)卮迕裰豢吹轿廴酒髽I(yè)所帶來的經(jīng)濟(jì)效益，而忽視其污染問題。不符合排污標(biāo)準(zhǔn)的污染企業(yè)落戶貧困農(nóng)村，對當(dāng)?shù)卮迕駚碚f，是弊大于利?！罢l污染，誰治理”，對沒有外部監(jiān)督的污染型企業(yè)來說，是句空話;而“先污染，后治理”對財(cái)政困難的地方政府來說也是句空話。因此，最終承擔(dān)污染后果的只能是收益最少、受害最大的當(dāng)?shù)卮迕?。同時(shí)，由于當(dāng)?shù)卮迕竦沫h(huán)保權(quán)利意識薄弱，導(dǎo)致自身的環(huán)保權(quán)益受到侵害。當(dāng)前我國環(huán)保政策偏向城市，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保政策有待進(jìn)一步完善，而且我國法律過于強(qiáng)調(diào)公民的環(huán)保義務(wù)，這些都不利于公民環(huán)保權(quán)利意識的提高。

三、建立官民共同參與下的工業(yè)污染防治體系的對策

通過上述對當(dāng)前我國工業(yè)污染防治體系存在的不足及其原因的分析，可以看出地方政府、污染企業(yè)與當(dāng)?shù)卮迕裰g存在著利益博弈。地方政府為完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)維護(hù)污染企業(yè)，與污染企業(yè)之間存在利益耦合之處，從而忽視了政府自身防治污染的責(zé)任，出現(xiàn)“政府失靈”問題;不符合排污標(biāo)準(zhǔn)的污染企業(yè)雖然可以為當(dāng)?shù)靥峁┚蜆I(yè)機(jī)會和促進(jìn)消費(fèi)，但其所帶來的嚴(yán)重污染問題危害當(dāng)?shù)卮迕窠】?地方政府保護(hù)污染企業(yè)是以損害當(dāng)?shù)卮迕竦睦鏋榇鷥r(jià)的，違背了執(zhí)政為民的本質(zhì)。污染企業(yè)作為污染的肇事者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起治理污染的責(zé)任，而政府和村民都有責(zé)任監(jiān)督污染企業(yè)，共同創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)良好的社會。因此，文章提出從體制機(jī)制上來解決這三者之間的利益博弈問題，建立起官民共同參與下的工業(yè)污染防治體系。

(一)合理擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)和將環(huán)保指標(biāo)列入地方政府的考核機(jī)制

分稅制的改革給地方政府帶來財(cái)權(quán)與事權(quán)的不相稱問題，特別在貧困地區(qū)這種問題已經(jīng)演變成其他惡性問題的根源。中央政府每年都會撥出?？钣糜谥卫砉I(yè)污染，但取得的效果并不令人滿意。因此，中央政府要合理擴(kuò)大地方政府財(cái)權(quán)，增加地方政府對治理工業(yè)污染的財(cái)權(quán)投入，要求相關(guān)部門配合做好監(jiān)督工作，保證地方政府做到專款專用。

進(jìn)一步完善地方政府的考核機(jī)制。經(jīng)濟(jì)的增長可以改善人們的生活水平，但以污染環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)增長只會惡化人們的生產(chǎn)生活條件。地方政府每年都要完成一定的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，這是種壓力型的任務(wù)。招商引資已經(jīng)成為地方政府工作的重中之重。招商引資的多少直接關(guān)系到地方政府能否完成經(jīng)濟(jì)任務(wù)。以犧牲環(huán)境為代價(jià)換來的經(jīng)濟(jì)增長，違背科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展原則，而且難以彌補(bǔ)治理污染的成本。因此，要將環(huán)保指標(biāo)列入地方政府的考核機(jī)制中，強(qiáng)化地方政府對工業(yè)污染防治的責(zé)任，杜絕地方保護(hù)主義。

(二)構(gòu)建環(huán)保部門的有效激勵(lì)機(jī)制

環(huán)保部門在我國工業(yè)污染防治體系中有著舉足輕重的作用。為杜絕地方政府保護(hù)污染企業(yè)的行為，就必須充分發(fā)揮環(huán)保部門的監(jiān)管作用。在現(xiàn)有的工業(yè)污染防治體系中，政府是責(zé)任主體。環(huán)保部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，其對污染企業(yè)的監(jiān)管效果如何直接關(guān)系到當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量。環(huán)保部門的有效監(jiān)管對污染型企業(yè)會產(chǎn)生一定壓力，能夠減少企業(yè)的污染行為。因此，要充分發(fā)揮環(huán)保部門及其工作人員的積極性和主動(dòng)性，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，對環(huán)保工作人員采取“胡蘿卜+大棒”的手段。各環(huán)保部門除了將環(huán)保工作人員的工資與企業(yè)的排污行為建立直接的聯(lián)系外，對完成監(jiān)管任務(wù)的工作人員要給以適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，對未完成任務(wù)的要給以書面形式的通告。環(huán)保部門通過建立激勵(lì)機(jī)制來強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管人員的責(zé)任意識，將監(jiān)管職責(zé)落實(shí)到位。

(三)建立健全環(huán)保信息公開制度，強(qiáng)化公民環(huán)境權(quán)利意識，發(fā)揮其民主監(jiān)督作用

污染性企業(yè)的排污信息不完全、不充分對環(huán)保監(jiān)管部門來說是個(gè)難題，而對科學(xué)文化知識掌握少的公民來說更是個(gè)大難題。因此，要發(fā)揮公民在工業(yè)污染防治體系中的作用就必須讓公民及時(shí)了解環(huán)保信息。這就要求環(huán)保部門及政府相關(guān)部門必須建立健全環(huán)保信息公開制度，除了政府在門戶網(wǎng)站公開信息，也可以利用社區(qū)的宣傳欄等其他媒介向公民傳達(dá)環(huán)保信息。更重要的是，政府相關(guān)部門要強(qiáng)化公民環(huán)境權(quán)利意識。長期以來，我國過于強(qiáng)調(diào)公民的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，而忽視其環(huán)保權(quán)利，導(dǎo)致許多公民在生命健康受到威脅時(shí)才想到與污染企業(yè)抗?fàn)?。公民居住在污染型企業(yè)附近，很容易受到污染的影響。因此，要強(qiáng)化公民的環(huán)保權(quán)利，發(fā)揮其在工業(yè)污染防治體系中的作用。

要通過各種有效渠道提高公民的環(huán)保知識，發(fā)揮其民主監(jiān)督作用。由于在經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)的地方政府與污染型企業(yè)之間存在利益耦合的問題，因此地方保護(hù)主義盛行，且工業(yè)污染問題越演越烈。再者，當(dāng)前環(huán)保監(jiān)管部門缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，對污染型企業(yè)難以起到有效監(jiān)管的作用。因此，工業(yè)污染防治工作必須發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是對污染型企業(yè)污染行為的監(jiān)督，促使它們自覺遵守環(huán)保法律法規(guī)，按照環(huán)保要求排污、減排;二是對環(huán)境監(jiān)管部門的監(jiān)督，促使他們嚴(yán)格執(zhí)法，保證環(huán)保政策、法律法規(guī)落實(shí)到位，杜絕權(quán)力尋租。民眾要充分發(fā)揮自身在工業(yè)污染防治體系中的民主監(jiān)督作用，首先就必須掌握一定的環(huán)保知識、法律知識和具有參與環(huán)境監(jiān)督的主體性意識。因此，民眾要積極參與環(huán)境文化建設(shè)，通過政府相關(guān)部門的環(huán)境宣傳工作和政府門戶網(wǎng)站的環(huán)保信息公開等渠道充實(shí)自己的環(huán)境科學(xué)知識，充分發(fā)揮自身在工業(yè)污染防治體系中的作用，從而維護(hù)自身的環(huán)保權(quán)利。

［1］血鉛悲劇警示鉛污染，冶煉企業(yè)鉛污染不容忽視［EB/OL］．http://health．people．com．cn/GB/1461340．html，2011－05－12．

［2］張秀英，劉金玲．中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問題研究［M］．北京:人民出版社，2004:157．

［3］張鈴棗．管理學(xué)概論［M］．廈門:廈門大學(xué)出版社，2006:203．

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1008－8520(2011)04－0041－03

2011－04－15

蔣小嬌(1986－)，女，福建漳州人，碩士研究生。

［責(zé)任編輯:梁桂芝］