吳月

(廣東技術師范學院政法學院，廣州 510260)

·行政論壇·

公共行政基本治理模式的闡釋:研究框架及變遷機制

吳月

(廣東技術師范學院政法學院，廣州 510260)

面對經(jīng)濟全球化，公共行政改革已成為當今世界一股強勁的潮流。公共行政改革，需要有寬廣的世界眼光和辯證的歷史眼光。通過回顧公共行政基本治理模式的變遷過程，深入探討三種基本治理模式內(nèi)在的邏輯機理，進一步探尋完善我國行政體制改革的有效路徑。

治理模式;研究框架;變遷機制

自從公共行政學產(chǎn)生以來到現(xiàn)在，其理論發(fā)展已經(jīng)歷經(jīng)了不同的階段。眾多學者對各階段進行細化的方法各有不同，一般來說，可將其劃分為三大階段。第一個階段是最早的20世紀初期至六七十年代的“傳統(tǒng)公共行政理論”階段(包括60年代末期的新公共行政)，第二個階段是80年代興起的“新公共管理理論階段”，第三個階段是90年代至今興起的“新公共服務與多元治理階段”。這三大階段突出呈現(xiàn)出三種明顯不同的特征:傳統(tǒng)公共行政偏向?qū)蛹壒?jié)制的官僚制治理模式，以權威作為主要的協(xié)調(diào)機制;新公共管理則偏向市場的治理模式，以價格作為主要的協(xié)調(diào)機制;新公共服務與多元治理模式則偏向公民參與的治理模式，以網(wǎng)絡互動為主要的協(xié)調(diào)機制。三種治理模式各具特色，但是，不可忽視的是，公共組織所面對的大環(huán)境是復雜的、多元的，當大環(huán)境趨向于某些核心價值突顯的特征時，就必須以某種相應的治理模式作為配合。我國從建國初期至今，歷經(jīng)中央集權的計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，政府的治理模式也作出針對性的調(diào)整。本文從公共行政三種治理模式分析入手，探尋完善我國的行政體制改革路徑。

一、公共行政三種治理模式的知識圖譜

(一)層級節(jié)制的權威治理模式

層級節(jié)制的權威治理模式是官僚體制的主要特征，它與專業(yè)分工、按規(guī)章辦事、管理的非人格化等特征密切相關，重視控制、穩(wěn)定、效率、理性、技術等五種核心價值。

具體來說，層級組織的存在可帶來二個方面的優(yōu)勢，一是降低了交易成本;二是有利于秩序的維持。任何社會秩序的形成，除了依靠自發(fā)的秩序和成員內(nèi)控的規(guī)范外，還必須依靠理性的層級權威和法律的形式來彌補其不足，尤其在缺乏社會資本的情況下，人與人之間的信任感不足，層級組織則可以矯正自發(fā)秩序的缺失與限制。

但需要進一步指出的是，層級節(jié)制的權威治理模式著重由上而下的控制，忽視公民的自主性與參與性，對公共利益的界定，幾乎完全由政治界的上層統(tǒng)治者所決定，行政人員只不過是聽命辦事者，缺乏自主性、行政效率低下，同時會產(chǎn)生作為委托者的公民與作為代表公眾處理公共事務者的代理人之間利益不一致的委托——代理問題，此外，還有上層官僚利用獲得的權力進行尋租等問題。

(二)新公共管理的市場治理模式

市場治理模式的假定是理性的，人人都追求自己的利益，終將形成對整體社會的最佳結果，經(jīng)由市場機制買賣雙方的互動，達成一種均衡的價格，即一只看不見的手在引導整個社會的經(jīng)濟運作。市場具有以追求利潤為目的，遵循自由平等原則，強調(diào)公平競爭等特點，在帶來效率的同時也存在失靈的問題。新公共管理運動推動政府改革重點，就是將企業(yè)管理的市場價值運用到政府再造運動中。20世紀80年代以來，市場的主導地位是毋庸置疑的。

具體來說，新公共管理運動的市場導向主要表現(xiàn)在如下三個方面:首先，是強調(diào)競爭價值。在提供服務方面，僅公共部門與私人部門要競爭，私人部門也要與政府競爭公共契約，同時各公共機構之間也存在競爭。競爭的觀念意味著政府需要減政放權，由民間去承擔公共目標的達成，政府的主要目的是導航而非劃槳。其次，是注重顧客服務。市場治理模式把服務對象從公民的角色轉(zhuǎn)變?yōu)轭櫩蛯虻恼仨殑?chuàng)造競爭的環(huán)境，仔細傾聽公民的聲音，賦予公民資源，以便公民選擇為其服務的提供者。最后，是使行政人員轉(zhuǎn)化成為企業(yè)家。即讓行政人員像企業(yè)家一樣具有自主性、個人遠見、冒險的精神。

新公共管理的市場治理模式在推動各國政府再造、提高行政效率、降低行政成本方面取得了重大的突破，甚至被學者們尊稱為一種新的公共管理模式。然而，不能回避的是近年來有很多學者對新公共管理的相關理論提出批評意見，認為新公共管理仍是遵循公共行政發(fā)展中的工具理性傾向，提出公共行政不僅要回應技術化管理的需要，解決細枝末節(jié)的小問題，還應在發(fā)展的過程中體現(xiàn)對民主理念的關注與訴求，從歷史中反思并關注現(xiàn)實中的重大問題。具體來說，這種治理模式所受的質(zhì)疑如下:其一，市場治理模式的公共服務使公共性逐漸消失。公共組織最重要的本質(zhì)即其公共性，市場治理模式對公共服務最大的挑戰(zhàn)，即對公共性的獨特性與標準造成嚴重的混淆。其二，市場治理模式拒絕民主治理。新公共管理將人民視為顧客，視為一種被動的、等待良好服務的消極角色，忽略自我引導的、自發(fā)的與自愿的行動。把公民視為政府的顧客，而非政府的老板，使公民與政府之間的復雜關系轉(zhuǎn)化為較為簡單的經(jīng)濟或市場上的買賣關系，因而減低了公民在治理過程中的角色與責任，難以培養(yǎng)公民的主動積極精神或公民美德。Larry D．Terry曾指出:新管理主義威脅并腐蝕了民主與憲政的價值，例如公平、正義、代表;其次，強調(diào)顧客關系可能產(chǎn)生不平等的服務方式，大顧客有錢有勢可能得到較多的關注，小顧客的聲音始終脆弱受人忽視［1］。羅森布魯姆2001年在PAR(Public Administration Review)發(fā)表的論文《History Lessons for Reinventors》也談到了這個問題，羅森布魯姆在文中旗幟鮮明地對政府再造理論提出批判，即認為政府再造只不過是一次政治行政二分法的復活，忽視了行政與民主的內(nèi)在關系［2］。其三，忽略公共組織的根本價值取向。市場治理模式以個人的自制為分析單位，假定行政人員都是自利的、競爭的、效用極大化，則長期結果可能塑造行政人員成為自我服務者而非公共服務者，最終會背離政府存在的根本目的。如新西蘭政府再造的經(jīng)驗顯示，忽略公共服務的倫理價值，其所創(chuàng)造的狹隘管理主義充分表現(xiàn)一種技術理性而非實質(zhì)理性的特征。以新西蘭為例，1984年工黨上臺后開始推行公共部門的改革，雖然十年后，新西蘭經(jīng)濟水平提升，失業(yè)率下降，預算平衡，但在倫理方面，政府卻愈發(fā)腐化，人民對政府的信任以及人際的信任均呈現(xiàn)下降態(tài)勢。

(三)新公共服務與公民參與的多元治理模式

新公共服務理論的觀點認為政府的主要職能是為公民進行公共服務，所謂“新公共服務”，指的是關于公共行政在公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。公共行政官員在管理公共組織和執(zhí)行公共政策時，應該集中承擔為公民服務和向公民放權的職責，他們的工作重點應該是建立一些明顯的具有完善整合力和回應力的公共機構，來全面地為公民服務。另外治理理論也是90年代西方學界最為流行的理論之一。新公共服務理論打出“良好治理”的旗幟，旨在重新探索國家和社會公共事務的管理模式。它的興起是與政府的失靈和市場的失效聯(lián)系在一起的，是因彌補政府管理和市場調(diào)節(jié)的不足而提出的一種社會管理方式。它主張政府、企業(yè)、團體和公民個人通過合作、協(xié)商、伙伴關系，確定共同的目標等途徑，實現(xiàn)對公共事務的共同管理。傳統(tǒng)意義上的公共服務的主要提供者——政府，將更多的公共服務生產(chǎn)任務交給非政府機構或企業(yè)承擔，而政府則主要擔負公共服務的規(guī)劃、融資、績效評估以及監(jiān)督等職責，這意味著治理主體的多元性。因此治理理論是建立在政府對公民、非政府部門信任的基礎上，重視公民參與，強調(diào)多元合作，提高了非權威主體的話語權，公民與非政府部門由過去被動接受管理和統(tǒng)治的地位轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動參與治理的主體。

公共行政轉(zhuǎn)向倡導服務的價值和實質(zhì)的正義，需要致力于建設一個公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。然而，公共服務理論的基本論題有可行性嗎?事實上，可操作性的缺乏也是新公共服務理論所面臨的困惑之一。新公共服務理論所面臨的爭議表現(xiàn)為如下兩個方面:一方面，新公共服務理論的思想土壤扎根于西方發(fā)達國家的現(xiàn)實情況中，其主要的批判對象是借鑒市場運作機制的新公共管理理論。由于市場無法解決西方國家日益嚴重的環(huán)境污染、財務丑聞等一系列問題，人們逐漸重拾對價值歸屬與民主價值的重視。新公共服務理論正是針對新公共管理理論的價值缺位而展開深刻反思的理論成果。但是，正如有學者曾提出，當我們研究一個國家的行政制度和行政行為時，不能從行政本身作孤立的描述和比較，而必須進一步了解它與周圍環(huán)境的相互關系［3］。新公共服務作為產(chǎn)生于西方發(fā)達國家特有社會制度下的理論體系，在西方國家運用時是以發(fā)達的理性官僚制、成熟的公民社會、完善的憲政體制、強烈的公民意識為基石的。一旦將該理論運用至不同的實踐語境中，將可能出現(xiàn)水土不服的負面效應。

另一方面，新公共服務理論的可操作性受到質(zhì)疑。公共事務具有復雜性、廣泛性等特征，作為公共權力的代理人，政府有責任保證政策產(chǎn)出的時效與正確，即承擔起掌舵的職責。然而，新公共服務理論認為政府應該服務而非掌舵，那么政府責任與公民責任在這種新的思路中應該如何界定呢?新公共服務理論并沒有給予我們一個明確的答案，可以說，新公共服務所謂的致力于構建權力共享、責任共擔的運作機制，仍然還是停留于理論層面，缺乏可操作的運行機制的空談［4］。此外，如何提升公民參與的廣度與深度，如何提高公民參與的效能感，新公共服務也沒有提供良方?？梢哉f，新公共服務對于很多問題的回答依然限于理念上的倡導，缺乏操作可行的具體方案。正如1995年Behn在PAR(《public administration review》)發(fā)表的論文The Big Questions of Public Management所講的:“即使我們知道我們想去實現(xiàn)什么，但是，我們了解怎樣去實現(xiàn)它嗎?”［5］

二、三種治理模式簡要述評

如上所述，層級節(jié)制的治理模式是由上而下的單向權力流向關系，公民參與是貧乏的、非真誠的、或在操縱下的參與，公民缺乏自發(fā)的、自主的積極精神，公民精神薄弱，難以形成公共目標。市場的治理模式也是單向的以顧客為導向，但忽略了公民參與的公共性的凝聚，使公共性逐漸消失;而公民參與的多元治理是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態(tài)。但是正如前文所述，不少學者對治理理論的發(fā)展也提出了一個制約條件，即公民社會的發(fā)展;他們指出，如果沒有健全的公民社會，多元治理便無法實現(xiàn)。

通過對西方國家曾經(jīng)出現(xiàn)的三種治理模式的梳理，可以發(fā)現(xiàn)當傳統(tǒng)官僚行政模式出現(xiàn)問題時，它就為第二種模式即新公共管理取代，從層級節(jié)制轉(zhuǎn)向市場。20世紀80年代以來，市場的主導地位就如同20世紀20年代到60年代官僚制度居主導地位一樣。而且在任何一種政府制度中，官僚和市場似乎總是共存的，只是在某個階段一種形式占主導地位。新公共管理時代是官僚制日益削弱，而市場在公共行政領域占據(jù)統(tǒng)治地位的時期，但是新公共管理不可能完全代替官僚制。但新公共管理運動表明的是，早期傳統(tǒng)官僚制的許多功能可以由市場來執(zhí)行。在一個官僚制作為組織原則日益削弱的環(huán)境下，市場解決方案就會被推出。當然不是所有的市場藥方都能成功，市場調(diào)節(jié)機制引發(fā)的種種問題，使得政府繼續(xù)從治理的工具箱中探尋到新的解決方案，而這個解決方案便是新公共服務與公民參與的多元治理模式。因此，通過探尋西方行政學治理模式的變遷，我們可以得出以下結論:

1．公共行政理論發(fā)展的三階段中，前兩階段對人性的假定仍停留于自利的、理性的單向度理論發(fā)展，行政人員變成自我服務者，而非公共服務者。無論是權威型治理模式還是市場治理模式都是一種技術理性的手段;忽視了民主精神、公民精神、合作模式及對話理論，而第三種模式是對前兩者缺陷的彌補。

2．治理模式逐步返回公共行政的公共性或公共精神，發(fā)展多面向的公共理論，把公共行政的管理主義和民主理論結合起來，強調(diào)以公民為中心的公民參與，超越傳統(tǒng)公共行政不鼓勵公民參與，以及公共管理將公民放置于被動的角色，等待服務的消極行為。

3．三種治理模式無論是層級節(jié)制的權威治理模式、市場治理模式、抑或是公民參與的治理模式都各有其價值與限制性。由于環(huán)境復雜多元，并不存在一個組織形式與其協(xié)調(diào)工具有普遍的適用性，三者之間有其互補的功能不可偏廢，并將隨組織外在環(huán)境變化而出現(xiàn)相應的主導模式。

三、我國治理模式的變遷及對未來的展望

新中國成立初期，國家經(jīng)濟落后，政治上面臨著眾多不穩(wěn)定的因素，在這種背景下，我國建立了高度集權的層級控制治理模式，從中央到地方層級節(jié)制、嚴格控制以確保中央權威;經(jīng)濟上實行計劃經(jīng)濟體制，所有的人、財、物的調(diào)配一律由中央決定;在社會領域中政府對社會和公民也實行嚴格的控制，社會各組成部分嚴格按照固定的序列運行，不得偏離原來的位置。這種層級節(jié)制的權威領導模式對于新中國政治、經(jīng)濟、社會秩序的重新構建起到了重要的作用，為集中人力、物力辦大事也提供了權威基礎。但是，隨著時代的發(fā)展，層級控制的權威模式的弊端越來越明顯，不僅導致了行政領域的低效率，也嚴重束縛了經(jīng)濟的發(fā)展，還阻礙了民主政治的推進。由此，20世紀80年代以來，以市場作為主要資源配置方式的市場經(jīng)濟體制改革在我國拉開了帷幕，建立完善的市場經(jīng)濟體制成為改革的目標。政府逐步減少了對經(jīng)濟領域的管制，廣泛引入競爭機制，使市場主體成為真正的競爭主體;政府的主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^健全法律法規(guī)、加強監(jiān)督等途徑為市場經(jīng)濟的完善創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。市場經(jīng)濟的建立為推動經(jīng)濟發(fā)展注入了強大的活力，使我國經(jīng)濟呈現(xiàn)出前所未有的增長勢頭，人民生活水平得到極大的提高，物質(zhì)生活日益豐富。但是，在經(jīng)濟發(fā)展的同時貧富差距迅速擴大、政府公共性流失、社會信任不足等社會問題也逐漸顯露，公眾對政治、行政體制改良的呼聲日益增加。

需要指出的是，任何一種政府治理范式都是由人構建的，屬于“思想的社會關系”范疇，這并不意味著人們可以隨心所欲地實施構建行為。相反地，人們在構建政府治理范式時往往受到歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實任務、理論基礎、經(jīng)濟體制、社會結構、政治時局等諸多因素的影響和制約，是各種復雜因素共同作用的產(chǎn)物。同時，任何一種政府治理范式都不可能完善無缺，并且放之四海而皆準。它既有歷史的合理性，又有應用的規(guī)定性，更有時代的局限性。因此，變革和創(chuàng)新政府治理模式，使之保持對社會環(huán)境的最佳適應狀態(tài)，是政府治理的永恒課題。那么，基于中國目前的行政生態(tài)，我國未來的治理模式應走向何方呢?

根據(jù)前面對西方行政治理模式變遷的回顧，我們發(fā)現(xiàn)，新中國成立以來我國治理模式的變遷與西方國家也具有一定的相似性，當層級機制的權威模式不能適應時代發(fā)展需求時，我們引入市場作為資源配置的主要手段，當市場模式引發(fā)部分失靈，導致社會公平問題時，我們不妨將視線轉(zhuǎn)向公民參與的多元治理模式。

多中心治理模式應是整合政府、市場以及公眾的多元結構。在多中心治理模式之下，一定要堅持政府在治理中的主導作用。首先，我國作為發(fā)展中國家，急需解決的問題是現(xiàn)代社會政治秩序，然后才是多元、健康的公民社會和市場。特別在中國這樣一個疆域廣闊、人口眾多的大國，穩(wěn)定是壓倒一切的首要目標，政府的權威對于維持正常的社會、經(jīng)濟秩序、健全法制具有重要的作用。其次，我國市場經(jīng)濟體制的完善須臾也離不開政府的權威和作用。改革開放以來的體制變遷是一個艱難的探索過程，也產(chǎn)生不少過去未曾出現(xiàn)的新問題。市場本身不可能自行高效地同時完成這些任務。而漸進性的市場化，則要在較短的時間內(nèi)完成，自然發(fā)育狀態(tài)下幾十年甚至幾百年才能完成的過程。這必然要有一種超市場的力量的介入，這個力量只能是政府。再次，多元治理模式是以發(fā)達的公民社會為基礎的，我國公民社會尚處于萌生發(fā)育階段，需要政府來培植并促使其發(fā)展。從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民，沒有公民的積極參與及合作，至多只有善政，而不會有善治。我國公民的狀況與治理的要求仍有較大的差距，中國有著長期的強大專制國家的歷史傳統(tǒng)，在專制政體下，只有依附于國家的臣民，而沒有強調(diào)個人權利和自主性的公民，官本位思想在老百姓中還有深刻的影響，他們遇事對政府和官員還存在很大的依賴性。來自公民的社會組織雖然有所發(fā)展，但他們的政治參與意識和參與能力都還不強;社會組織化程度較低，長期的小農(nóng)經(jīng)濟使社會成員處于分散狀態(tài)，缺乏有機的聯(lián)系，難于組織起來以集體行動參與公共事務、影響公共權力、滿足個人合理的社會需求，也缺乏建立在個人自然權利基礎上自生自發(fā)的合作關系。

綜上所述，筆者認為，我國未來的政府治理范式應當實行以政府權威為主導、市場機制與公民參與相結合的模式，即在堅持政府權威作用的基礎上強調(diào)政府與社會的合作、強調(diào)自上而下的管理和自下而上的參與的結合，強調(diào)市場機制的積極引入，從而建立起政府主導的，政府、市場、社會三維框架下的多中心治理模式。

［1］Terry．Armonk．2003．Leadership of public bureaucracies: the administrator as conservator．N．Y．M．E．Sharpe．

［2］Rosenbloom．D．H．2001．History Lessons for Reinventors．Public Administration Review．Vol．61(2):161－165．

［3］丁煌．西方行政學說史［M］．武漢:武漢大學出版社，2004:286．

［4］顧麗梅．美國新公共服務理論之反思［J］．中共浙江省委黨校學報，2009，(5)．

［5］Behn RD．1995．The Big Questions of Public Management．Public Administration Review．Vol 55，(4)．

D63－3

A

1008－8520(2011)04－0070－04

2011－04－27

廣東省哲學社會科學規(guī)劃特別委托項目(GD10TW01)

吳月(1983－)，女，湖北武漢人，公共管理系教師，博士研究生。

［責任編輯:王詠梅］