劉箴

(湖南省委黨校，湖南行政學(xué)院;湖南長沙 410006)

新公共服務(wù)理論是美國亞利桑那州立大學(xué)羅伯特·登哈特教授于20世紀(jì)末提出的。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，“公共管理歸根到底是公共服務(wù)的性質(zhì)，政府或公務(wù)員的首要任務(wù)是幫助公民明確表達(dá)并實(shí)現(xiàn)其公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會(huì)，即‘服務(wù)’而非‘掌舵’，以公民而非顧客作為服務(wù)對(duì)象，以尊重公民權(quán)、實(shí)現(xiàn)公眾利益為根本目標(biāo)，重視公民參與，以實(shí)現(xiàn)公務(wù)員、公民、法律、社會(huì)協(xié)調(diào)運(yùn)行的綜合治理模式”［1］。新公共服務(wù)理論所倡導(dǎo)的服務(wù)理念為廉潔從政和廉潔政府提供了理論支撐，廉潔從政是新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)的服務(wù)精神的根本要求。腐敗日趨嚴(yán)峻的中國，廉政建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

一、新公共服務(wù)理論范式下廉政建設(shè)的價(jià)值取向

1、以民為本，執(zhí)政為民

根據(jù)新公共服務(wù)理論的核心觀點(diǎn)，公民不僅是國家的主人也應(yīng)是公共管理的行為主體。政府應(yīng)該將自己定位于服務(wù)者的角色，把公眾當(dāng)作行政活動(dòng)的中心，以公眾的利益和需要為其行動(dòng)導(dǎo)向，公共行政不再是自上而下的命令執(zhí)行，而是圍繞公眾展開服務(wù)，履行職能。總之，人是政府管理的出發(fā)點(diǎn)和歸屬點(diǎn)，民本精神是公共部門的思想靈魂。公共部門廉政建設(shè)應(yīng)高度重視人性價(jià)值與尊嚴(yán)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，一切公共服務(wù)都必須符合人的發(fā)展，只有在充分尊重人并不斷滿足不同人的不同利益訴求，公共服務(wù)才能取得成效。這就要求政府官員應(yīng)該堅(jiān)持以人為本的原則，真正做到執(zhí)政為民。

2、民主參與，授民予權(quán)

新公共服務(wù)理論明確提出，公共行政官員并不是其機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的業(yè)務(wù)所有者，公共項(xiàng)目和公共資源并不屬于他們。相反，作為公共資源的管家、公共組織的管理人、公民權(quán)和民主對(duì)話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑、街道層次的領(lǐng)導(dǎo)者，公共行政官員已經(jīng)接受了服務(wù)于公民的職責(zé)。公共行政官員不僅必須共享權(quán)力、通過民眾展開工作、作為中間人促成解決問題的方案，而且必須把他們?cè)谥卫磉^程中的作用重新概括為負(fù)責(zé)任的參與者，而不是企業(yè)家。政府應(yīng)該利用社會(huì)的力量由社會(huì)自治和半自治組織以及私營企業(yè)向公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品。公民利益的實(shí)現(xiàn)是服務(wù)型政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而要使政府真正了解公民的利益需求，就必須有公民對(duì)政府管理過程的全程參與，以隨時(shí)表達(dá)他們的意見和建議，這就要求實(shí)行以政府與公民的互動(dòng)為紐帶的新的行政程序，充分的體現(xiàn)廉政文化中的分權(quán)與授權(quán)，授權(quán)于民的精神。

3、公利至上，為民服務(wù)

在新公共服務(wù)理論看來，官僚不應(yīng)該也不再是具有私利的管理者。他們是被公民雇用，代表公民行使管理權(quán)的業(yè)務(wù)專家。作為公民代表，他們絕對(duì)不能放棄為實(shí)現(xiàn)群眾整體福利的身份和責(zé)任，依靠自身的專業(yè)、信息和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，他們的應(yīng)然作為包括積極倡導(dǎo)公民參與政策過程;為公民提供管理知識(shí)教育服務(wù);傾聽公民建議，作出及時(shí)的服務(wù)回應(yīng);擴(kuò)散政策信息，克服公民與政府之間政務(wù)信息不對(duì)稱狀況。登哈特夫婦說，“公共利益是至高無上的，而且公共利益就是相互利益或重疊利益進(jìn)行對(duì)話的結(jié)果?！保?］廉潔從政無疑是以公眾利益和需要為指向的。因此只有將公眾納入其行動(dòng)內(nèi)容之中的廉政文化，才能彰顯其服務(wù)本質(zhì)，也才能使公共行政的高效性、責(zé)任性特征得以實(shí)現(xiàn)。廉潔文化建設(shè)應(yīng)當(dāng)把公共利益置于支配地位，并確保公共問題的解決符合正義、公正和公平的民主規(guī)范。

4、勇于擔(dān)當(dāng)，對(duì)民負(fù)責(zé)

“公共服務(wù)中的責(zé)任問題很復(fù)雜，它意味著要對(duì)一個(gè)復(fù)雜的外部控制網(wǎng)絡(luò)中的競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)范和責(zé)任進(jìn)行平衡，它涉及職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、公民偏好、道德問題、公法以及最終的公共利益?！保?］在新公共服務(wù)中，責(zé)任被廣泛地界定為包含了一系列專業(yè)責(zé)任、法律責(zé)任、政治責(zé)任和民主責(zé)任，承認(rèn)“做公務(wù)員是一項(xiàng)社會(huì)需要的、富有挑戰(zhàn)性的，并且有時(shí)是英勇的事業(yè)，它意味著要對(duì)他人負(fù)責(zé)，要堅(jiān)持法律、堅(jiān)持道德、堅(jiān)持正義以及堅(jiān)持責(zé)任?！保?］政府官員要做到廉潔從政的話，只有明確政府及其自身的公共責(zé)任，才能有效行使“自由裁量權(quán)”，協(xié)調(diào)政府與公眾活動(dòng)，合理有效配置社會(huì)公共資源，進(jìn)而在維護(hù)社會(huì)公正和秩序整合的基礎(chǔ)上為公眾提供公共服務(wù)。

二、新公共服務(wù)理論范式下廉政文化建設(shè)的困境

1、官本思想嚴(yán)重

我國作為一個(gè)社會(huì)主義國家，民本位的理念有著深遠(yuǎn)的理論淵源。但是受兩千多年封建傳統(tǒng)的影響，我國公務(wù)員當(dāng)中官本位的思想還很濃厚，不少人有根深蒂固的領(lǐng)導(dǎo)者甚至“父母官”情結(jié)。具體行政過程中缺乏服務(wù)意識(shí)和公共責(zé)任，辦事態(tài)度冷漠、工作效率低下、官僚主義嚴(yán)重?！拔?quán)是尊，偏愛特權(quán)”家長制、長官意志、“官念”為本、官級(jí)為準(zhǔn)等，諸如此類現(xiàn)象，還在現(xiàn)行公共行政體制的一定范圍內(nèi)殘存著。這不僅使得公共行政系統(tǒng)內(nèi)部成員缺乏個(gè)性和活力，而且職責(zé)的明確劃分限制不了行政行為的超權(quán)限實(shí)施，行政權(quán)力表現(xiàn)出規(guī)則的欠缺和隨意性特征，導(dǎo)致官員個(gè)人利益迅速膨脹，個(gè)人利益侵犯公共利益的事情時(shí)有發(fā)生，公務(wù)員的公共精神和公共道德隨之下降。

2、人情行政盛行

從古至今，中國歷來是一個(gè)人情盛行的社會(huì)，是一個(gè)在各類人情中又特別重視“差序格局”的社會(huì)。所謂“人情政治”有兩層含義，一是指建立在特殊主義原則基礎(chǔ)上的政治，時(shí)人稱家族政治，古人稱“一人得道，雞犬升天”;二是指建立在人情物化表現(xiàn)基礎(chǔ)上的政治，所謂“時(shí)人交往需黃金，黃金不多交不深”是也。無論是第一層意義上的人情政治，還是第二層意義上的人情政治，都是貪污之蔽藪、腐敗之源泉。公職人員一旦陷入人情政治，就會(huì)置正義原則于不顧，把公權(quán)變成私權(quán)，公共權(quán)力就會(huì)變成某些人作奸犯科、謀取私利的工具。人情政治與廉政建設(shè)水火不相容，能否過好人情關(guān)，是黨和人民對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的考驗(yàn)。

3、腐敗文化滲透

“腐敗文化”就是以追求個(gè)人享樂為價(jià)值取向，認(rèn)同權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污腐化等思想、行為和社會(huì)風(fēng)俗的文化。從國際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)展中國家較之發(fā)達(dá)國家存在更多、更廣泛的腐敗現(xiàn)象。公職人員的不廉潔行為在這些國家之所以泛濫，其中一個(gè)重要原因就在于這種行為被視為“正?！绷?，滲透到了社會(huì)文化的深處，呈現(xiàn)出普遍化、流行化、社會(huì)化的趨勢(shì)。不少官員置黨紀(jì)國法于不顧，走上腐敗的不歸路，在相當(dāng)程度上跟其周圍甚至整個(gè)社會(huì)不斷惡化的環(huán)境有關(guān)，所謂“笑貧不笑貪”、“有權(quán)不用，過期作廢”、“好的不香，壞的不臭”等流行程度不同的腐敗文化，就是許多官員們放棄廉政觀念、做出腐敗行為的發(fā)酵劑或催化劑。

4、輿論導(dǎo)向偏頗

加強(qiáng)廉政文化建設(shè)，關(guān)鍵是唱響主旋律，增強(qiáng)反腐倡廉教育的主動(dòng)性。但現(xiàn)實(shí)情況:一是在廉政文化的傳播中，仍然存在“低俗化”問題，缺乏吸引力和滲透力，宣傳的內(nèi)容、深度仍需要進(jìn)一步改進(jìn);二是輿論導(dǎo)向上，警示教育偏多，注重反面典型的轟動(dòng)效應(yīng)，而對(duì)先進(jìn)典型的正面引導(dǎo)則相對(duì)偏少。隨著我國黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作力度加大，許多腐敗分子得到嚴(yán)懲，同時(shí)也運(yùn)用各種新聞?shì)浾摴ぞ吆兔襟w渠道加大反面典型的報(bào)道。然而，這種過多過濫的警示教育帶來的負(fù)面影響遠(yuǎn)比先進(jìn)典型人物宣傳正面作用要大得多，社會(huì)公眾面對(duì)我國反腐敗斗爭(zhēng)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，更多的是表露出對(duì)廉政建設(shè)的不信任感和信心的缺乏;而對(duì)廉政文化的豐富內(nèi)涵理解不足，以及對(duì)正面灌輸和正面先進(jìn)典型的挖掘不盡如人意，無疑對(duì)當(dāng)前正在進(jìn)行的廉政教育和廉政文化建設(shè)是一種不可小視的硬傷。

5、制度設(shè)計(jì)缺失

廉政文化的表現(xiàn)形式更多側(cè)重于文化層面，僅僅局限于“以教育抓文化、以學(xué)習(xí)抓文化、以活動(dòng)抓文化”，重視思想道德的軟約束，而忽視了與正式制度結(jié)合。在推進(jìn)廉政文化建設(shè)時(shí)，廉政文化制度設(shè)計(jì)和安排缺乏系統(tǒng)性，不夠健全和完善，超前研究不夠，剛性約束不夠。特別是在廉政文化建設(shè)的激勵(lì)和懲戒機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、推進(jìn)機(jī)制等方面研究得不深，可操作性不強(qiáng)，存在明顯缺陷，使廉政文化無法發(fā)揮應(yīng)有的教育和震懾作用。同時(shí)，反腐敗方面的許多相關(guān)制度還存在漏洞，一些廉政法律、法規(guī)和制度不完善、不健全，相互之間銜接得不夠緊密，使得一些腐敗行為仍存在滋生的土壤和條件，“前腐后繼”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，沒有達(dá)到懲前毖后的效果。這與當(dāng)前廉政文化建設(shè)的要求和反腐倡廉的形勢(shì)不相適應(yīng)。

三、以加強(qiáng)廉政文化建設(shè)為突破口，不斷推進(jìn)廉政建設(shè)

1、以廉政精神文化建設(shè)為根本，營造廉潔從政的社會(huì)風(fēng)尚

(1)樹立廉政文化理念，培育廉政精神境界。

遏制、消除“腐敗文化”的蔓延，需要廉政文化理念的支撐。要讓領(lǐng)導(dǎo)干部樹立“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”的公仆理念; “恪盡職守，勵(lì)精圖治”的勤政理念;“為人師表，身體力行”和表率理念; “公開、公平、公正”的民主理念; “兩袖清風(fēng)，一身正氣”的清政理念;“嚴(yán)以律己，寬以待人”的自律理念;“公而忘私，克已奉公”的奉獻(xiàn)理念;“艱苦奮斗，勤儉創(chuàng)業(yè)”的節(jié)儉理念。只有樹立這些先進(jìn)的廉政文化理念，才能做到遵紀(jì)守法、艱苦奮斗，才能杜絕違法亂紀(jì)、驕奢淫逸。

(2)擴(kuò)大廉政教育基礎(chǔ)，營造清風(fēng)正氣風(fēng)尚。

首先要進(jìn)一步完善黨風(fēng)廉政“大宣教”格局，要把黨風(fēng)廉政教育列入黨的廉潔思想工作的整體規(guī)劃之中，堅(jiān)持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、相關(guān)部門密切配合、廣大干部職工積極參與的工作機(jī)制，形成教育的整體合力。堅(jiān)持黨風(fēng)廉政教育工作與反腐敗其它工作一起部署，一起行動(dòng)，一起考評(píng)。同時(shí)要努力構(gòu)建教育、制度、監(jiān)督并重的懲防體系。二是要增強(qiáng)教育的針對(duì)性。在拓展反腐倡廉教育的內(nèi)容上，注意針對(duì)黨員干部的思想實(shí)際特別是思想問題開展宣傳教育，重點(diǎn)抓好黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)教育，積極倡導(dǎo)胡錦濤總書記提出的關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)八個(gè)方面的要求，以優(yōu)良的黨風(fēng)促政風(fēng)，形成講正氣、共倡廉的風(fēng)尚。

2、以廉政制度文化建設(shè)為保障，完善廉潔從政的行為規(guī)范

(1)建立和完善廉政制度。如建立和健全公務(wù)員制度、政務(wù)公開制度、則產(chǎn)申報(bào)制度、職務(wù)回避制度、兼職限制與禁門制度、受禮限制與禁門制度、適薪養(yǎng)廉制度等，并使這些制度法律化。通過加強(qiáng)廉政制度建設(shè)，營造國家公務(wù)人員廉潔奉公的制度環(huán)境。建議制定《公務(wù)員道德法》規(guī)范公務(wù)員活動(dòng)。提高公務(wù)員特別是擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任公務(wù)員的法律素質(zhì)，增強(qiáng)對(duì)法律的信仰和依法行政的觀念。

(2)創(chuàng)新機(jī)制。首先要強(qiáng)化內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。把黨內(nèi)監(jiān)督與法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，形成監(jiān)督的整體合力，保證權(quán)力的正確運(yùn)行。在注重查處已經(jīng)發(fā)生的腐敗行為的同時(shí)，將監(jiān)督的關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)從事后查處為主向事前監(jiān)督為主的轉(zhuǎn)變，從偏重監(jiān)督結(jié)果向注重監(jiān)督權(quán)力行使程序的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化事前事中監(jiān)督，從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。再次要完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)廉政文化建設(shè)工作檢查監(jiān)督，獎(jiǎng)勤罰懶，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揚(yáng)成績，改正不足，激發(fā)和保持各部門、社會(huì)各界參與廉政文化建設(shè)的熱情和積極性，使廉政文化建設(shè)形成持久的效力。再次要建立科學(xué)的考評(píng)機(jī)制。科學(xué)制定考核指標(biāo)設(shè)置、分值結(jié)構(gòu)和考評(píng)辦法，更加注重定性分析和定量打分相結(jié)合，通過開展問卷調(diào)查、民意測(cè)評(píng)全面地評(píng)價(jià)廉政文化建設(shè)情況和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部綜合素質(zhì)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷調(diào)整、持續(xù)改進(jìn)。

3、以廉政行為文化建設(shè)為歸宿，展現(xiàn)廉潔從政的工作作風(fēng)

(1)在廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中樹立清正廉潔的行為模式。領(lǐng)導(dǎo)干部要明確手中的權(quán)力是人民給的，黨員干部是人民的公仆，要時(shí)刻注意自己的言行，帶頭踐行社會(huì)主義榮辱觀，以為人民服務(wù)為宗旨，處處以人民群眾利益為重，把清正、廉潔的行為體現(xiàn)在社會(huì)生活的方方面面;樹立正確的利益觀、得失觀、自覺加強(qiáng)黨性修養(yǎng)，形成與和諧社會(huì)相適應(yīng)的生活行為方式;同時(shí)面對(duì)腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)時(shí)，不僅做到潔身自好，不曲意奉承，而且能夠勇于揭發(fā)腐敗，同腐敗分子作斗爭(zhēng)。

(2)在人民群眾中形成“崇廉敬廉”的社會(huì)評(píng)價(jià)模式及行為方式。廉政行為文化建設(shè)的加強(qiáng)關(guān)鍵在于能否形成文化的普遍認(rèn)同及由此形成的社會(huì)評(píng)價(jià)。必須加強(qiáng)廉政行為文化建設(shè)，強(qiáng)化人民群眾的主人翁地位，增強(qiáng)他們的主人翁意識(shí)，并使人民群眾深切理解腐敗對(duì)黨、對(duì)國家、對(duì)全社會(huì)以至全民族的危害，才能使每個(gè)公民都主動(dòng)站出來同腐敗現(xiàn)象作斗爭(zhēng)。

4、以廉政物態(tài)文化建設(shè)為載體，提高廉潔從政的實(shí)際績效

(1)發(fā)揮各種文化陣地和藝術(shù)形式的作用。充分利用廣播、電視、報(bào)紙等各種媒體和學(xué)校、出版社、文化館所等各種陣地，講廉政事、唱廉政歌、讀廉政書、寫廉政劇、拍廉政片、辦廉政展、倡廉政風(fēng)。要讓廉政教育進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)廠礦、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)家庭，從每一位公民抓起，不斷擴(kuò)大廉政文化的覆蓋面。

(2)利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)構(gòu)建好廉政信息平臺(tái)。

充分發(fā)揮電子技術(shù)和信息網(wǎng)絡(luò)的廣泛共享、快速傳遞、功能強(qiáng)大、操作便捷等優(yōu)勢(shì)，借用先進(jìn)的技術(shù)手段，增強(qiáng)廉政宣傳教育的直觀性、靈活性、全面性、有效性，是廉政文化建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)的必然要求。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)，引導(dǎo)廣大網(wǎng)民關(guān)心、理解和支持黨風(fēng)廉政建設(shè)的大政方針，樹立正確的廉政理念;運(yùn)用手機(jī)短信，快速傳遞傳播廉政信息，有針對(duì)性、個(gè)性化地進(jìn)行宣傳教育。