王慧

(中央財經(jīng)大學(xué)中國發(fā)展和改革研究院，北京 100081)

一、我國制定和實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃 (規(guī)劃)的經(jīng)驗總結(jié)

從中央蘇區(qū)時期關(guān)于有計劃地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思想形成，到陜甘寧邊區(qū)時期對經(jīng)濟(jì)實(shí)行計劃管理的初步嘗試，再到新中國成立后國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展十二個“五年計劃 (規(guī)劃)”，我國積累了豐富的實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃與規(guī)劃方面的經(jīng)驗，這為進(jìn)一步改進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃的制定和實(shí)施提供了獨(dú)特的研究視角。

1、計劃管理經(jīng)濟(jì)是一種歷史的延續(xù)

新中國成立之初，鑒于當(dāng)時國內(nèi)外的形勢，我國采取向蘇聯(lián)“一邊倒”，實(shí)行一切向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)的政策，采用單一公有制和計劃經(jīng)濟(jì)管理模式，呈現(xiàn)出蘇聯(lián)式社會主義道路的色彩。這一選擇對新中國成立后10年的國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。然而，梳理中國共產(chǎn)黨有計劃地發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的脈絡(luò)，我們就能發(fā)現(xiàn)，新中國成立初期搞的計劃經(jīng)濟(jì)，實(shí)質(zhì)上是對新中國建立前長達(dá)22年的中央蘇區(qū)時期和和陜甘寧邊區(qū)時期有計劃地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思想與嘗試的延續(xù)、繼承和推廣，有計劃地發(fā)展經(jīng)濟(jì)也與中央蘇區(qū)和陜甘寧邊區(qū)時期的經(jīng)濟(jì)體制一脈相承。

中央蘇區(qū)時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)地軍民一邊開展軍事和政治斗爭，一邊注重根據(jù)地的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為斗爭服務(wù)。實(shí)踐中所逐步形成的有計劃地發(fā)展根據(jù)地經(jīng)濟(jì)建設(shè)的思想，為長征后陜甘寧邊區(qū)的建立及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了必要的思想準(zhǔn)備。陜甘寧邊區(qū)時期，以中國共產(chǎn)黨一元化領(lǐng)導(dǎo)的適合農(nóng)村條件和戰(zhàn)時環(huán)境的經(jīng)濟(jì)體制，分散落后的個體私營經(jīng)濟(jì)為主體的多種經(jīng)濟(jì)成分并存，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分散經(jīng)營的管理體制基本形成。這一時期對計劃工作的認(rèn)識與理解在中央蘇區(qū)有計劃地發(fā)展根據(jù)地經(jīng)濟(jì)思想基礎(chǔ)上更為深刻，形成了一些基本作法，積累了一定的計劃管理經(jīng)驗，為新中國成立后經(jīng)濟(jì)模式的確定奠定了基礎(chǔ)。

1949年后我國沿用合作化、大躍進(jìn)和人民公社化運(yùn)動、工商業(yè)的公私合營和國有化、社會主義計劃經(jīng)濟(jì)等模式來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。有學(xué)者提出，這是“陜甘寧模式”的放大版。而實(shí)質(zhì)上，這與建國前對新中國經(jīng)濟(jì)管理體制的探索和設(shè)計有著一定的關(guān)系［1］。新中國成立的頭三年作為國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期和新經(jīng)濟(jì)體制的初創(chuàng)時期，政府通過沒收官僚資本、土地改革、統(tǒng)一財經(jīng)、外貿(mào)管制等改革措施，不僅從根本上改變了舊中國半殖民地半封建社會的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，還建立了與當(dāng)時社會生產(chǎn)力水平相適應(yīng)的新民主主義經(jīng)濟(jì)體制，即在國營經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)下多種經(jīng)濟(jì)成分并存的所有制結(jié)構(gòu)和在保留市場機(jī)制基礎(chǔ)上建立并加強(qiáng)計劃管理的運(yùn)行機(jī)制。

制定與實(shí)施“五年計劃”始于1953年，主要是對全國重大建設(shè)項目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等進(jìn)行規(guī)劃。從1949－1978年的以單純經(jīng)濟(jì)增長為中心的傳統(tǒng)發(fā)展觀，到1978－1992年以全面現(xiàn)代化為目標(biāo)的發(fā)展觀，再到1992－2002年以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展為重點(diǎn)的可持續(xù)發(fā)展觀，以及2002年至今“以人為本”為核心的科學(xué)發(fā)展新理念，隨著實(shí)踐的深入和經(jīng)驗的積累，“五年計劃”作為經(jīng)濟(jì)增長指示劑的作用日趨明顯，也體現(xiàn)出我國在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略和路徑選擇等方面認(rèn)識的不斷系統(tǒng)而深入。因此，有計劃地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式不單是立足于中國實(shí)踐的歷史選擇，更是對中央蘇區(qū)和陜甘寧邊區(qū)時期經(jīng)濟(jì)體制的傳承與延續(xù)。

2、堅持計劃管理與市場調(diào)節(jié)“并駕齊驅(qū)”

自中央蘇區(qū)時期的有計劃地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思想形成以來，如何處理“看得見的手”與“看不見的手”的關(guān)系始終是貫串于計劃 (規(guī)劃)研究歷程的脈絡(luò)主線。市場立足于微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在日常生產(chǎn)經(jīng)營活動、資源配置等方面發(fā)揮著作用;計劃則主要是在宏觀調(diào)控、總量控制、結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)布局等方面發(fā)揮作用。在商品經(jīng)濟(jì)條件下，計劃與市場作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的手段，都是配置資源的方法。計劃的功能體現(xiàn)為從宏觀上促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展;而市場的作用，就是通過調(diào)動商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的積極性，促使圍繞市場需要進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。計劃管理與市場調(diào)節(jié)有如車之兩輪，鳥之兩翼，缺一不可。

歷史經(jīng)驗也表明，二者并不是互相排斥的，而是互補(bǔ)的，它們在不同層次上發(fā)揮著各自的作用和優(yōu)勢。計劃管理與市場調(diào)節(jié)的有機(jī)結(jié)合，可以充分發(fā)揮二者的長處和優(yōu)勢，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)地發(fā)展。改革開放前的五個五年計劃中，“一五”計劃的實(shí)施效果最好，而這一期間恰好同時運(yùn)用了計劃管理與市場調(diào)節(jié)兩種手段。改革開放后，我國的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，也得益于這兩種手段的協(xié)調(diào)配合。政府這只“有形之手”是使國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控成為維持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、平穩(wěn)增長的關(guān)鍵所在，也是彌補(bǔ)“市場失靈”、建立和諧社會、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展不可或缺的重要手段。特別是在1997年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)大幅下滑時，正是及時運(yùn)用了強(qiáng)大的“政府之手”，采取擴(kuò)大內(nèi)需的宏觀調(diào)控政策，進(jìn)而使我國得以成功應(yīng)對兩次危機(jī)。

3、政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變是有效實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略計劃的重要保障

自“十一五”開始，隨著國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的“五年計劃”變?yōu)椤拔迥暌?guī)劃”，五年計劃這一中長期計劃已逐步開始從以往偏重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)向發(fā)揮政府服務(wù)職能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會均衡發(fā)展，成為國民經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)性功能日益突出。與此同時，對政府宏觀經(jīng)濟(jì)駕馭能力也提出了更高的要求，如何保證國民經(jīng)濟(jì)和社會的平穩(wěn)、持續(xù)、高速、全面發(fā)展已成為實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略計劃中的重要內(nèi)容。政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的長處是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，而不是對微觀經(jīng)濟(jì)具體活動的管理和經(jīng)營。如果無視政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的長處和短處，片面擴(kuò)大政府的作用，將導(dǎo)致“政府失靈”。政府需要遵循“政企分開、宏觀管住、微觀放開”的原則，明確區(qū)分政府作為國有資產(chǎn)所有者、社會管理者和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者三種職能，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要合理行使。

因此，為與轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能的新階段相適應(yīng)，研究如何熨平經(jīng)濟(jì)波動，保證中長期計劃平穩(wěn)實(shí)施，應(yīng)從源頭上尋求治理的辦法。除樹立科學(xué)發(fā)展觀外，政府應(yīng)當(dāng)對從體制上根除導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)波動的自身因素，切實(shí)扮演起實(shí)施宏觀調(diào)控者的角色。政府職能轉(zhuǎn)變是有效地實(shí)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的前提。

4、重大公共決策機(jī)制的逐步建立體現(xiàn)了計劃的制度化、民主化和科學(xué)化進(jìn)程

我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成功取決于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略布局的成功，而發(fā)展戰(zhàn)略布局的成功取決于決策機(jī)制的成功。制度化是指將規(guī)劃納入到法制軌道，使之成為我國發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃等重大決策的法律依據(jù)，明確國家發(fā)展總體規(guī)劃的定位和內(nèi)容、制定與實(shí)施的各類程序。民主化是指廣泛聽取意見，進(jìn)一步強(qiáng)化公眾的利益和偏好的表達(dá)，將其作為規(guī)劃優(yōu)先次序選擇的重要依據(jù)，使規(guī)劃編制進(jìn)一步成為人民參與決策和最大程度凝聚社會共識的過程?？茖W(xué)化則是指通過調(diào)查研究、專家咨詢等方式不斷提高規(guī)劃的科學(xué)性，堅持從實(shí)際出發(fā)，遵循客觀規(guī)律。

就規(guī)劃編制過程而言，它本身就是“制度化、規(guī)范化、程序化”和決策“科學(xué)性、民主性”的過程。五年規(guī)劃由執(zhí)政黨——中國共產(chǎn)黨的中央全會討論通過建議稿后形成提議案，交全國人大全體會議審議予以批準(zhǔn)，再頒布實(shí)施，形成了將執(zhí)政黨意志上升為國家意志的一系列程序安排。 “九五”以來的4個五年規(guī)劃均由中共“五中全會”提出執(zhí)政黨的思考、要求與部署，通過“建議”的形式為“規(guī)劃”定調(diào)，并在次年3月人大的“四次會議”上審議批準(zhǔn)。

編制規(guī)劃決策過程中的民主集中制具體表現(xiàn)為政策民主、協(xié)商民主。它通過“民主、集中;再民主、再集中”的制度形式、 “發(fā)散、收斂;再發(fā)散、再收斂”的各方意見表達(dá)過程、“討論、修改;再討論、再修改”的形成綱要文本程序等多次反復(fù)的民主集中后，使五年規(guī)劃不同利益、不同訴求、不同觀點(diǎn)，相互交流、相互分享、相互妥協(xié)，逐步形成政治共識、政策共識以及社會共識，最后成為一個經(jīng)過法律程序的正式的規(guī)劃綱要。這一過程體現(xiàn)為民主與集中、分散與統(tǒng)一的有機(jī)結(jié)合，映射出重大公共決策機(jī)制的逐步建立和國家治理規(guī)劃體系不斷完善的過程。

二、計劃 (規(guī)劃)制定和實(shí)施中存在的主要問題

計劃 (規(guī)劃)是對國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略布局，它運(yùn)用戰(zhàn)略實(shí)力控制關(guān)節(jié)點(diǎn)進(jìn)而形成有利戰(zhàn)略態(tài)勢的過程，對整個戰(zhàn)略實(shí)施與戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成具有決定性影響。盡管在國民經(jīng)濟(jì)的計劃(規(guī)劃)方面，我們積累了豐富的經(jīng)驗，但依然存在值得思考的問題。

1、計劃 (規(guī)劃)期與黨代會、人代會和政府任期的起止時間不一致

五年計劃是我國組織經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和建設(shè)的重要手段。現(xiàn)行的五年計劃體制形成于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制，十一屆三中全會前由于黨的全國代表大會和全國人民代表大會尚未制度化、規(guī)范化，只有五年計劃成為指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的重要依據(jù)，進(jìn)而這一時期五年計劃的地位和作用非常明確和突出。十一屆三中全會以來，黨代會、人代會逐漸制度化和規(guī)劃化，并將周期也確定為五年召開一次。然而，盡管黨代會、人代會、五年規(guī)劃均為五年，但一般情況下，黨代會召開的第二年才召開新一屆人民代表大會，進(jìn)行政府換屆。具體而言，黨代會年份是逢二、逢七，人代會和政府換屆是逢三、逢八，五年規(guī)劃起始則是逢一、逢六。計劃 (規(guī)劃)、黨代會、人代會和政府任期三者的起止時間不一致，形成了各自獨(dú)立的周期，這一定程度上制約了五年計劃 (規(guī)劃)作用的發(fā)揮。

一方面，政府是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的，中國共產(chǎn)黨對國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提出建議，具體的實(shí)施綱要則由政府制定。因此，黨代會上提出的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)與政府任期目標(biāo)之間的關(guān)系十分清晰，即中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在黨代會上所提出的發(fā)展任務(wù)、目標(biāo)和戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)由新一屆人大選舉產(chǎn)生的政府在其任期內(nèi)得到深入貫徹和落實(shí)。然而，由于一些歷史因素所造成的計劃 (規(guī)劃)、黨代會、人代會和政府任期三者時間不同步，使五年規(guī)劃 (計劃)期介于兩屆黨代會、人代會和政府任期之間，引起了關(guān)于五年計劃確定的發(fā)展目標(biāo)與新一屆黨中央、人代會、政府的發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)、任務(wù)之間關(guān)系的“目標(biāo)困境”，即五年計劃提出的任務(wù)究竟落實(shí)上屆黨代會和人代會的設(shè)想，還是為下一屆黨代會和人代會做準(zhǔn)備。

另一方面，理論上講，黨代會、人代會和政府提出的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)和戰(zhàn)略，在執(zhí)行過程和任期結(jié)束后問責(zé)時，都有明確的行為主體。但介于兩屆黨代會、人代會和政府任期之間的五年計劃在執(zhí)行和檢查問責(zé)時，卻只有名義上的行為主體，即編制計劃的政府和批準(zhǔn)通過計劃的人民代表大會。在具體落實(shí)時，責(zé)任主體究竟是編制計劃時在任的上屆政府，還是總結(jié)計劃時在任的下屆政府則無法確定。這樣，由于責(zé)任主體的不明確，造成了黨政工作績效考核評價與五年計劃考核評價成為兩個獨(dú)立的體系，為政府績效問責(zé)考核機(jī)制的健全與完善，以及計劃檢查、評價與中期評估等工作帶來了許多困難。

2、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可預(yù)見性造成制定的計劃(規(guī)劃)與實(shí)際存在矛盾

市場經(jīng)濟(jì)有著自己的客觀規(guī)律。計劃 (規(guī)劃)作為在認(rèn)識市場經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律基礎(chǔ)上對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的主觀愿望，是把“雙刃劍”。一方面，計劃 (規(guī)劃)是對未來國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略布局，希望經(jīng)濟(jì)按照有計劃的軌跡發(fā)展;另一方面，市場經(jīng)濟(jì)往往既按照自己的獨(dú)特方式來運(yùn)行，又受到未來發(fā)展中各種不可預(yù)見因素影響，任何與其自由發(fā)展相悖的條框，勢必被其沖破，使計劃(規(guī)劃)可能事與愿違。因此，計劃 (規(guī)劃)應(yīng)該更多體現(xiàn)為一種共同愿景和遠(yuǎn)景目標(biāo)。

改革開放以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)對外開放程度的不斷加深，它與世界經(jīng)濟(jì)間的“共振性”正在增強(qiáng)。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不單取決于自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r等內(nèi)部因素，還要受國際經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響。而這些影響因素對計劃 (規(guī)劃)的制定與執(zhí)行有著巨大的影響。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過程中，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政策和手段需要及時地因勢利導(dǎo)，采取相應(yīng)的調(diào)控政策。因此，充分認(rèn)識國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與復(fù)雜而多變的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的緊密聯(lián)動性以及準(zhǔn)確把握國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展脈動是充分發(fā)揮計劃 (規(guī)劃)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略布局中指導(dǎo)性作用的前提。

3、地方政府在計劃 (規(guī)劃)實(shí)施中與中央計劃存在一定偏差

憲法中對我國國家機(jī)構(gòu)的規(guī)定明顯地體現(xiàn)出單一制的國家結(jié)構(gòu)制度，即實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的行政體制并表現(xiàn)為“中央政府之手”和“地方政府之手”。整體來看，新中國成立的六十余年以來，中央與地方關(guān)系的調(diào)整和改革，基本適應(yīng)了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，并在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增強(qiáng)綜合國力等方面發(fā)揮了積極作用，但也存在著不容小覷的問題。

在計劃管理方面，由于中央與地方關(guān)系中權(quán)力配置結(jié)構(gòu)不夠合理、地方政府間相互競爭以及政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變相對滯后，導(dǎo)致地方政府在計劃 (規(guī)劃)實(shí)施中與中央計劃存在一定偏差，出現(xiàn)地方政府任意更改計劃 (規(guī)劃)甚至不執(zhí)行規(guī)劃等現(xiàn)象。計劃制定與實(shí)施中，由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和水平差距較大，地方在一定程度上存在著超常規(guī)發(fā)展的思維傾向，存在著中央的規(guī)劃控制與地方快速發(fā)展的矛盾。正是這種出于地方利益和發(fā)展的迫切要求導(dǎo)致了地區(qū)之間在發(fā)展速度、基礎(chǔ)設(shè)施以及招商引資優(yōu)惠政策等方面的激烈競爭，使地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展步調(diào)以及配合政策執(zhí)行時存在有悖于中央計劃初衷之舉。地方政府傾向于通過各種方式控制信貸、土地、勞動力等要素價格，推動本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長、提高地方財政收入、擴(kuò)大就業(yè)保障，盲目實(shí)行經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，片面追求政績，僅從地區(qū)自身利益出發(fā)選擇的發(fā)展方式、發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度，片面強(qiáng)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和本地利益。在一定程度上影響了中央計劃的執(zhí)行效果和預(yù)期目標(biāo)，甚至出現(xiàn)“上有政策、下有對策”、 “有令不行、有禁不止”的“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。

此外，各地方與各部門各自制定的規(guī)劃，在內(nèi)容上存在相互交叉重疊，針對性不強(qiáng)，各級各類規(guī)劃功能定位不清晰，相互關(guān)系不夠明確等問題。

4、計劃 (規(guī)劃)實(shí)施中公平與效率的協(xié)調(diào)兼顧方面有失偏頗

政府“無形之手”負(fù)責(zé)的是公平問題。市場“有形之手”則負(fù)責(zé)效率問題。政府與市場有分工，但又要協(xié)調(diào)，這樣才能實(shí)現(xiàn)公平與效率的協(xié)調(diào)兼顧。然而，在以往的計劃 (規(guī)劃)具體實(shí)施過程中，公平與效率二者關(guān)系出現(xiàn)了一些顧此失彼的偏頗。

政府為追求更快的經(jīng)濟(jì)增長，或限于自身財力，將本應(yīng)由自己負(fù)責(zé)解決的問題推向市場，依靠市場力量解決，最終在市場機(jī)制充分發(fā)揮作用之后卻損害了公平。例如，城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大，與政府反哺農(nóng)業(yè)不到位存在著一定的關(guān)聯(lián)。政府何時動用“有形之手”去對市場這只“無形之手”施加影響，是一門科學(xué)。而政府與市場的關(guān)系，具體表現(xiàn)為各級政府與企業(yè)的關(guān)系。一直以來，由于我國政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式基本沒有變，因此經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，如何處理計劃管理與市場調(diào)節(jié)的關(guān)系，如何處理公平與效率的關(guān)系，如何扭轉(zhuǎn)公平與效率的非良性循環(huán)、形成二者相互促進(jìn)的良性循環(huán)機(jī)制也成為我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃 (規(guī)劃)制定與實(shí)施中需要深入研究解決的核心問題。

三、制定和實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的政策建議

為進(jìn)一步完善和解決計劃 (規(guī)劃)規(guī)劃編制和實(shí)施中存在的問題，不斷改進(jìn)國家計劃和宏觀調(diào)控工作，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作用的最大化，我們需要從以下幾個方面著手:

1、協(xié)調(diào)計劃 (規(guī)劃)期與黨代會、人代會以及政府任期的起止時間

由于歷史原因?qū)е铝擞媱?(規(guī)劃)與黨代會、人代會以及政府任期互相之間的周期起止時間吻合度較差，致使執(zhí)行主體不明確，不便于計劃 (規(guī)劃)的貫徹與執(zhí)行，以及績效問責(zé)機(jī)制的建立。要規(guī)范政府行為，就必須盡快協(xié)調(diào)好五年計劃 (規(guī)劃)期與黨代會、人代會、政府換屆的起止時間，理順體制，處理好五年計劃的發(fā)展目標(biāo)和新一屆黨中央、人代會、政府發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)以及任務(wù)之間的關(guān)系。

計劃 (規(guī)劃)的起止時間需要注意與政府任期的起止時間相匹配，即執(zhí)行五年計劃的行為主體應(yīng)當(dāng)為當(dāng)屆政府，而五年計劃的任務(wù)是落實(shí)前一年黨代會上所提出的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)的各項措施和工具，進(jìn)而對計劃執(zhí)行情況的考核也就應(yīng)與當(dāng)屆政府的績效考核和評價結(jié)合起來。這樣，使五年計劃的目標(biāo)與政府任期內(nèi)的目標(biāo)都真正落實(shí)到位。

2、注重計劃 (規(guī)劃)長短結(jié)合、標(biāo)本兼治

計劃 (規(guī)劃)好比國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展前行的“燈塔”，為承載著民族復(fù)興大業(yè)的航船在巨浪中如何繞急流、避險灘搭乘著全國各族人民駛向小康彼岸提出指引。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可預(yù)見性，如果將計劃 (規(guī)劃)制定得過于呆板，缺乏靈活，不正確處理好長期規(guī)劃與短期規(guī)劃間銜接問題，作為國家中長期規(guī)劃對各項事業(yè)建設(shè)指導(dǎo)的“燈塔”閃亮本源將毫無意義，甚至有可能使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的航船引入危機(jī)四伏的“冰川地帶”。

國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展是一個錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要將長遠(yuǎn)的部署和近期的安排前后銜接、相互補(bǔ)充，使中期計劃 (五年計劃)、年度計劃和長期計劃 (通常指為期10年或10年以上的計劃)三種不同期限的計劃結(jié)合起來，以逐步實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)而有效地進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)計劃管理，保證國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的連續(xù)性和穩(wěn)定性。年度計劃、五年計劃和長期規(guī)劃之間環(huán)環(huán)相扣。年度計劃是實(shí)施五年計劃和落實(shí)五年計劃目標(biāo)的具體年度方案;五年計劃則是長期計劃分年度的具體化，起著銜接年度計劃和長期計劃的作用;長期計劃指明的是國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的愿景式目標(biāo)與戰(zhàn)略選擇，既決定了中期計劃的任務(wù)和基本內(nèi)容，更是制定五年計劃的直接依據(jù)。

計劃執(zhí)行中可能遇到許多事先預(yù)料不到的問題，一些重大問題甚至?xí)绊懳迥暧媱澋哪繕?biāo)和政策，波及到十年以上長期計劃的目標(biāo)和基本戰(zhàn)略選擇，因此，計劃執(zhí)行需要根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)形勢、發(fā)展趨勢和社會環(huán)境、國際環(huán)境的變化，適時進(jìn)行調(diào)整與修正。在制定計劃時應(yīng)圍繞研究經(jīng)濟(jì)形勢變化，為長期發(fā)展拓展更廣闊的國際視野，不能只盯住國內(nèi)形勢，要敏銳、及時和較全面地把握經(jīng)濟(jì)多種變量中最關(guān)鍵的組合信息，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢做出科學(xué)分析判斷，注意留有充分余地，不斷提高計劃的科學(xué)性和預(yù)見性。

同時，年度計劃的制定要注意以五年計劃的目標(biāo)和基本政策為指導(dǎo)，五年計劃則要注意以十年以上長期規(guī)劃為指導(dǎo)。而在年度計劃和五年計劃執(zhí)行中遇到的問題，也是修正五年計劃和十年以上計劃的重要依據(jù)。

3、通過體制創(chuàng)新構(gòu)建和諧的中央與地方關(guān)系

我國目前的規(guī)劃行政管理基本上沿襲的是計劃經(jīng)濟(jì)時期的模式，不僅不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不利于地方積極性的充分發(fā)揮，導(dǎo)致地方在實(shí)施計劃 (規(guī)劃)中與中央計劃存在一定的偏差。對此，需要轉(zhuǎn)變管理觀念，通過體制創(chuàng)新構(gòu)建和諧的中央與地方關(guān)系，加強(qiáng)和明確中央的權(quán)威性，計劃調(diào)控的權(quán)力必須集中在中央手里，地方計劃必須服從全國統(tǒng)一計劃，并以地方財力和中央轉(zhuǎn)移支付的財力為主編制地方經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)計劃，加強(qiáng)地方政府的市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)的職能。既實(shí)現(xiàn)“全國一盤棋”，又調(diào)動地方積極性，在中央、地方關(guān)系和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中獲得動態(tài)平衡。

從機(jī)制創(chuàng)新層面構(gòu)建和諧的中央與地方關(guān)系，就是要在疏通并充分發(fā)揮省和自治區(qū)等地方政府“上傳下達(dá)”的傳導(dǎo)作用的同時，理順中央與地方政府之間的事權(quán)與財權(quán)關(guān)系，明確中央與地方政府之間的職責(zé)。中央政府通過制定市場法律、法規(guī)，明確長期戰(zhàn)略及短期調(diào)控的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)，制定和實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)行對計劃的全面主導(dǎo)。地方政府以配合中央計劃執(zhí)行為原則，根據(jù)自身具體情況創(chuàng)造性的貫徹落實(shí)相關(guān)政策，確保地方在計劃 (規(guī)劃)實(shí)施中與中央計劃保持一致，相關(guān)政策得到有效執(zhí)行。

4、準(zhǔn)確把握政府與市場機(jī)制的平衡點(diǎn)，兼顧公平與效率

社會主義市場經(jīng)濟(jì)是有計劃的市場經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)初步建立之后，市場經(jīng)濟(jì)在優(yōu)化資源配置、激勵競爭等優(yōu)越性顯露的同時，市場調(diào)節(jié)的自發(fā)性、盲目性和滯后性等弱點(diǎn)也暴露了出來，特別在總量平衡上、環(huán)境資源保護(hù)上及社會公平分配上引發(fā)的問題，不是市場能夠自行解決的。這些與市場經(jīng)濟(jì)本身的缺陷和國家宏觀計劃調(diào)控跟不上市場化的進(jìn)程，有很大的關(guān)系。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律也表明，無論是單純依靠行政力量直接配置資源還是完全聽任市場配置資源，都有其局限性。要保證社會主義市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康的發(fā)展，兼顧公平與效率就需要協(xié)調(diào)“無形之手”與“有形之手”，準(zhǔn)確把握政府與市場機(jī)制的平衡點(diǎn)，“有所為有所不為”、“該出手時就出手”。