王允武,李 劍

(西南民族大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610225)

中國(guó)的民族*這里所指“民族政策”乃就廣義而言，包括一般意義上所說(shuō)的民族政策與民族法制。政策是中國(guó)社會(huì)主義政策與法制極具特色的組成部分，是貫徹和實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家有關(guān)民族工作的大政方針的重要保障，也是國(guó)家民族工作的制度依據(jù)。新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家立足于中國(guó)的國(guó)情以及民族問(wèn)題的實(shí)際情況，以馬克思主義的民族理論為依據(jù)，逐步建立了以民族平等、民族團(tuán)結(jié)、各民族共同繁榮為原則，以民族區(qū)域自治制度為核心的民族政策(法制)體系，確立了解決國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題的制度基石。改革開放以來(lái)，隨著《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》(下稱《民族區(qū)域自治法》)的頒布實(shí)施，中國(guó)特色的民族政策在實(shí)踐的檢驗(yàn)中不斷鞏固和完善，具有中國(guó)特色的民族法制體系也基本形成，并成為中國(guó)社會(huì)主義法制體系的重要組成部分。

60多年來(lái)，中國(guó)的民族政策及法制為鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，維護(hù)少數(shù)民族的合法權(quán)益，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提供了重要的制度保障。60多年的反復(fù)探索和艱辛發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)初步形成和建立了一套富有特色的民族政策與法制體系，堅(jiān)定不移地堅(jiān)持中國(guó)特色的民族法制與政策，是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、維系民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)各民族共同繁榮的根本前提。與此同時(shí)，近年來(lái)，國(guó)際、國(guó)內(nèi)的民族關(guān)系呈現(xiàn)出的新態(tài)勢(shì)，產(chǎn)生的新問(wèn)題，這提醒我們：應(yīng)反思我國(guó)民族政策的研究，促進(jìn)中國(guó)民族政策與法制順應(yīng)時(shí)代潮流，不斷革新、不斷完善，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，適應(yīng)少數(shù)民族人權(quán)保障的需求，并與中國(guó)加入的相關(guān)國(guó)際公約相適應(yīng)。

一、近年來(lái)中國(guó)民族政策研究概述

近年來(lái)有關(guān)民族政策問(wèn)題的研究已有相對(duì)深厚的積累。改革開放以來(lái)，隨著民族理論與民族政策、政治學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的發(fā)展和繁榮，學(xué)者們從不同的角度和思路對(duì)中國(guó)特色的民族政策進(jìn)行了描述和分析。

(一)對(duì)中國(guó)民族政策的宏觀研究

學(xué)者們針對(duì)中國(guó)民族政策及法制的理論基礎(chǔ)、總體內(nèi)容、歷史脈絡(luò)進(jìn)行的具有宏觀性、概述性的研究。其代表作品如布赫主編的《馬克思主義民族理論和黨的民族政策》[1]，該書對(duì)馬克思主義的民族理論以及黨的民族政策的基本內(nèi)容、創(chuàng)立和發(fā)展、研究的意義和方法等問(wèn)題進(jìn)行了討論；國(guó)家民委政策法規(guī)司編寫的《堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度》[2]則從宏觀上分析了加強(qiáng)民族立法、完善民族關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制、樹立科學(xué)發(fā)展觀、推進(jìn)西部大開發(fā)等問(wèn)題；沈桂萍主編的《馬克思主義民族觀與黨的民族政策》[3]圍繞2005年中央民族工作會(huì)議后形成的中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民族理論和民族政策的12個(gè)方面，闡釋了黨和國(guó)家在民族理論政策上的最新發(fā)展；金炳鎬主編的《新中國(guó)民族政策60年》[4]以5個(gè)歷史分期，對(duì)中國(guó)民族政策的發(fā)展軌跡進(jìn)行了梳理；毛公寧的《民族問(wèn)題新論》[5]涵蓋民族理論與民族政策研究，民族工作的開展和民族關(guān)系的構(gòu)建，民族區(qū)域自治法制的發(fā)展與完善等內(nèi)容。

《民族區(qū)域自治法》頒布以來(lái)，從法學(xué)的角度對(duì)中國(guó)的民族法制與政策展開討論的宏觀性著作也很多，較有代表性的如陳云生、于憲等人的《民族區(qū)域自治法簡(jiǎn)說(shuō)》[6]、史筠的《民族法制研究》[7]、楊侯第主編的《民族區(qū)域自治法教程》[8]、吳宗金等主編的《中國(guó)民族立法理論和實(shí)踐》[9]、周健的《新時(shí)期中國(guó)民族政策研究：新方法解讀<中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法>》[10]等。

(二)針對(duì)特定民族地區(qū)的政策及其實(shí)施狀況的研究

在不同的民族地區(qū)，由于政策主體和政策環(huán)境的特殊性，各地在政策的制定和執(zhí)行方面均體現(xiàn)出地方性與特殊性。不少學(xué)者針對(duì)不同民族地區(qū)的政策和法制分別開展描述和分析，從而反映出在特殊的政策問(wèn)題和政策目標(biāo)下，各地如何因地制宜地制定和執(zhí)行相關(guān)的方案、措施或法規(guī)，其實(shí)施的效果和政策評(píng)價(jià)如何。值得一提的是，許多學(xué)者的研究不僅基于制度文本或統(tǒng)計(jì)材料，他們結(jié)合在特定民族地區(qū)工作、生活或者開展田野調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)，繼而對(duì)政策的實(shí)效進(jìn)行了較有說(shuō)服力的實(shí)證分析。具有代表性的著述如江平、李佐民、蔣堅(jiān)永的《西藏的民族區(qū)域自治》[11]，張錫盛、朱國(guó)斌等的《民族區(qū)域自治在云南的實(shí)踐》[12]，吳仕民的《西部大開發(fā)與民族問(wèn)題》[13]，孫兆文、蘇利婭的文章《民族區(qū)域自治與蒙古族的發(fā)展進(jìn)步》[14]，阿地力·哈力克的文章《新疆和平解放50年——兼論民族區(qū)域自治在新疆的實(shí)踐》[15]等。較新的成果如楊忠國(guó)的博士論文《新時(shí)期完善發(fā)展民族區(qū)域自治制度研究》[16]，該文結(jié)合寧夏回族自治區(qū)實(shí)施區(qū)域自治的實(shí)踐，從民族政治學(xué)的角度對(duì)民族區(qū)域自治制度的理論及完善進(jìn)行了探討。侯德泉的博士論文《湘西民族區(qū)域自治初探》[17]則以政治體系為分析框架，探討了民族區(qū)域自治在湘西的實(shí)踐。格珍、帥海香分別撰文對(duì)民族區(qū)域自治制度在西藏、內(nèi)蒙的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及啟示進(jìn)行了探討。*參閱格珍：“民族區(qū)域自治制度在西藏的實(shí)踐及其經(jīng)驗(yàn)啟示”，載《西藏研究》2009年第3期；帥海香：“堅(jiān)持和發(fā)展民族區(qū)域自治制度——兼談民族區(qū)域自治制度在內(nèi)蒙古自治區(qū)的實(shí)踐”載《前沿》2010年第15期。古麗娜·烏斯曼江、赫永進(jìn)的文章《<民族區(qū)域自治法>在新疆實(shí)施的回顧與展望》[18]概述了區(qū)域自治法的實(shí)施為新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的重要作用，同時(shí)分析了影響新疆《民族區(qū)域自治法》實(shí)施和少數(shù)民族權(quán)益保障的制約因素，并針對(duì)這些制約因素提出了建議。

(三)針對(duì)民族政策或法制的某個(gè)專門問(wèn)題的研究

民族政策是國(guó)家政策體系的重要組成部分，是國(guó)家和政黨為調(diào)節(jié)民族關(guān)系、處理民族問(wèn)題而采取的相關(guān)措施和規(guī)范的總和。民族政策需調(diào)整民族關(guān)系的方方面面，其本身即包含著非常豐富的內(nèi)涵，無(wú)論政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、財(cái)稅、資源與環(huán)境、衛(wèi)生、人口、人權(quán)保障等各方面，都是民族政策研究者關(guān)注的對(duì)象。當(dāng)一些學(xué)者對(duì)中國(guó)的民族政策進(jìn)行高屋建瓴的宏觀研究時(shí)，另一些學(xué)者則針對(duì)民族政策或法制的某個(gè)專門問(wèn)題開展深入探討。例如，針對(duì)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題，宋才發(fā)等編著的《中國(guó)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自主權(quán)研究》[19]對(duì)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自主權(quán)的權(quán)利建構(gòu)、權(quán)利實(shí)施、存在問(wèn)題、解決對(duì)策等進(jìn)行了分析；王鐵志則撰文討論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下民族政策的完善問(wèn)題，他指出，民族政策運(yùn)行環(huán)境從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，對(duì)既往民族政策的合法性和實(shí)施帶來(lái)了巨大的沖擊，在明確現(xiàn)行民族政策體系的前提下，應(yīng)對(duì)民族政策發(fā)展的方向進(jìn)行必要調(diào)整[20]；溫軍撰文對(duì)中國(guó)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定程度進(jìn)行了評(píng)估與分析，他認(rèn)為，形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策絕大多數(shù)已基本失去功能作用，這表明國(guó)家在民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的宏觀管理調(diào)控能力呈現(xiàn)弱化趨勢(shì)，必須引起政府有關(guān)部門的高度重視[21]。再如，針對(duì)少數(shù)民族人權(quán)和權(quán)益保障問(wèn)題，郎維偉等的《中國(guó)民族政策與少數(shù)民族人權(quán)保護(hù)》[22]對(duì)民族政策相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)全面的討論；徐中起主編的《中國(guó)少數(shù)民族文化權(quán)益保障研究》[23]則以個(gè)案和實(shí)例為依據(jù)，分析了少數(shù)民族文化權(quán)益法律保護(hù)中的種種問(wèn)題。此外，針對(duì)民族地區(qū)的宗教、教育、資源與環(huán)境、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)等方面的政策和法制研究，也越來(lái)越受到學(xué)界的關(guān)注。*參閱郭婭：“西部民族地區(qū)宗教信仰現(xiàn)狀及對(duì)策建議”，《民族學(xué)刊》2010年第2期；陳立鵬：“改革開放30年來(lái)我國(guó)民族教育政策回顧與評(píng)析”，《民族研究》2008年第5期；曾夢(mèng)宇、胡艷麗：“論侗民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)”，《前沿》2010年第11期；楊莉：“少數(shù)民族生態(tài)利益與民族生態(tài)政策創(chuàng)新”，《云南社會(huì)科學(xué)》2006年第5期等。

二、對(duì)近年來(lái)中國(guó)民族政策研究的檢視

(一)現(xiàn)有研究成果的類型

對(duì)當(dāng)代中國(guó)民族政策與法制的相關(guān)研究，正處在不斷發(fā)展的過(guò)程之中。綜觀近年來(lái)的研究成果，大致可分為以下幾類：

第一，理論分析或文本分析類。這類研究偏重于理論探討或?qū)σ?guī)范文本的分析，研究者運(yùn)用馬克思主義民族理論、政策學(xué)、法學(xué)、民族學(xué)等學(xué)科的理論、觀點(diǎn)和方法，對(duì)中國(guó)民族政策的價(jià)值和內(nèi)容加以探析；或?qū)σ悦褡鍏^(qū)域自治法為核心的現(xiàn)行民族法制進(jìn)行語(yǔ)義分析、邏輯分析，同時(shí)提出立法和法律修改建議。

第二，歷史敘述類。歷史敘述類的研究為中國(guó)民族政策和法制研究奠定了重要的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)，這類研究借鑒歷史學(xué)的方法，對(duì)中國(guó)的民族政策或法制加以整理、考證、分類，同時(shí)對(duì)其制定和實(shí)施的相關(guān)歷史事件加以描述，從而勾勒出這些政策形成和發(fā)展的歷史脈絡(luò)，以便觀察政策的科學(xué)性、連貫性、發(fā)展趨勢(shì)等問(wèn)題。

第三，現(xiàn)實(shí)描述和實(shí)證分析類。這類研究以中國(guó)民族政策和法制的實(shí)效問(wèn)題為主要關(guān)注點(diǎn)，與文本分析注重“紙面”上的政策不同，這類研究通常以實(shí)證調(diào)查為基礎(chǔ)，它描述當(dāng)代民族政策和民族法制在各地的實(shí)施狀況，取得的成就、遭遇的困境等問(wèn)題，繼而反思政策本身的合理性、適應(yīng)性或者實(shí)施過(guò)程中的某些細(xì)節(jié)問(wèn)題。

第四，批判反思類。在遵循中國(guó)民族政策的基本原則和精神的前提下，這類研究針對(duì)當(dāng)前民族政策和法制在實(shí)施過(guò)程中暴露出來(lái)的問(wèn)題，在理性反思的基礎(chǔ)上開展批判式的研究，同時(shí)提出學(xué)者自身的政策建議。

(二)現(xiàn)有研究的不足

當(dāng)然，上述總結(jié)僅是“理想型”的劃分，前人的諸多成果均可能是在綜合多種范式的基礎(chǔ)上進(jìn)行的?，F(xiàn)有研究在取得巨大成就的同時(shí)，我們認(rèn)為，相關(guān)研究依然存在許多亟待補(bǔ)充和完善的不足之處：

第一，政策研究與法制研究存在明顯的話語(yǔ)斷裂。中國(guó)的民族政策和民族法制在價(jià)值、內(nèi)容、目標(biāo)等方面均存在交叉融合之處，民族政策是民族法制的基礎(chǔ)，它指明了民族立法的根本方向和基本原則；而為政策立法，逐步實(shí)現(xiàn)民族政策的法制化，則是依法開展民族工作，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需求。從目前的研究狀況來(lái)看，由于政策學(xué)、法學(xué)及政治學(xué)之間的學(xué)科壁壘，或者研究者的理論背景等復(fù)雜因素所限，民族政策與民族法制的相互關(guān)系并未縷清，研究者常顧此失彼，過(guò)分關(guān)注或強(qiáng)調(diào)一者，而忽略另一者，這造成了學(xué)術(shù)話語(yǔ)的斷裂，并可能影響到民族政策及法制的制定和實(shí)施工作。在國(guó)際國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題與民族關(guān)系的新形勢(shì)下，脫離了民族法制的民族政策，或者脫離民族政策的民族法制，都不足以擔(dān)當(dāng)調(diào)整民族關(guān)系、化解民族問(wèn)題、促進(jìn)民族發(fā)展的重任。只有將兩者視為既相互區(qū)別，又相互補(bǔ)充、相互聯(lián)系的有機(jī)整體，進(jìn)行綜合性的分析，才可能獲得相關(guān)問(wèn)題研究的重大突破。

第二，重現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，輕經(jīng)驗(yàn)總結(jié)；重制度文本，輕實(shí)效研究。前人對(duì)于相關(guān)問(wèn)題的研究，總體而言重視對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的關(guān)注、描述和分析，而疏于對(duì)民族政策和法制的歷史脈絡(luò)進(jìn)行梳理、對(duì)相關(guān)的歷史經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)，尤其疏于從理論上提煉中國(guó)民族政策的得與失，探討其制定、形成、發(fā)展和完善的一般規(guī)律。不少著述依然停留在展示政策、解釋政策的“政策匯編”水平上，這些成果不符合構(gòu)建學(xué)科理論體系的需求，也不符合作為獨(dú)立學(xué)科的“政策學(xué)”開展科學(xué)研究的要求。與此同時(shí)，圍繞政策和法制的規(guī)范文本開展理論探討、提出政策/法規(guī)制定及修改建議、進(jìn)行語(yǔ)義分析或邏輯分析的相關(guān)著述極為繁多，相比之下，對(duì)民族政策及法制的實(shí)施情況開展實(shí)地調(diào)查、加以實(shí)證研究的著述則相對(duì)較少，顯得不夠深入。

第三，理論工具落后，缺乏多學(xué)科綜合研究。對(duì)于相關(guān)問(wèn)題的研究雖有豐碩的成果和相當(dāng)?shù)姆e累，但在理論工具上仍顯得落后，并且缺乏多學(xué)科的綜合研究。民族政策和民族法制是協(xié)調(diào)民族關(guān)系、處理民族問(wèn)題的行動(dòng)準(zhǔn)則，其內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化從宏觀到微觀的廣闊領(lǐng)域。對(duì)中國(guó)的民族和民族問(wèn)題要作深層次的研究，必須進(jìn)行多學(xué)科的綜合考察，否則便如瞎子摸象，只知局部不知全局。近年的研究雖在理論和方法的新穎性上取得了發(fā)展，但總體而言，對(duì)于政策學(xué)、法學(xué)、民族學(xué)/文化人類學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的理論和方法的研究和運(yùn)用依然不夠嫻熟，不同學(xué)科間的開放、交流以及跨學(xué)科的交叉、邊緣及綜合問(wèn)題研究顯得不夠深入，不同學(xué)科間的開放、交流以及跨學(xué)科的交叉、邊緣及綜合問(wèn)題研究也顯得不夠深入，這大大限制了民族政策和法制的研究視野，也不利于相關(guān)學(xué)科自身的發(fā)展和建設(shè)。

第四，前瞻性不足，缺乏創(chuàng)新。事物是發(fā)展的，中國(guó)的民族關(guān)系和民族問(wèn)題也總是隨著國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變化而變化、發(fā)展而發(fā)展。對(duì)于民族政策的研究不僅需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、解釋政策，同時(shí)還需具有預(yù)測(cè)性和先導(dǎo)性。這就要求政策研究者探析中國(guó)民族問(wèn)題發(fā)展的規(guī)律，對(duì)相關(guān)政策和法制進(jìn)行超前研究，對(duì)其時(shí)效性和適應(yīng)性加以評(píng)估，并提出完善和調(diào)適民族政策的對(duì)策和建議。就前人的成果來(lái)看，前瞻性的研究并不多見，尤其缺乏既把握時(shí)勢(shì)發(fā)展的趨勢(shì)，又立足于實(shí)際情況，同時(shí)能夠通觀全局的創(chuàng)新性分析和探討。

鑒于此，我們應(yīng)在充分借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)之上，運(yùn)用一些新的理論和方法，開展跨學(xué)科的綜合研究，力求做到有所突破和創(chuàng)新。

三、創(chuàng)新中國(guó)民族政策研究——基于法律政策學(xué)的思考

(一)更新視角，注重綜合研究

民族政策是國(guó)家政策體系的重要組成部分，是國(guó)家和執(zhí)政黨為調(diào)節(jié)民族關(guān)系、處理民族問(wèn)題而采取的相關(guān)措施和規(guī)定的總和。當(dāng)代中國(guó)民族政策主要指國(guó)家的少數(shù)民族政策，它是執(zhí)政黨和政府根據(jù)馬克思主義民族理論，結(jié)合我國(guó)多民族的基本國(guó)情及民族問(wèn)題長(zhǎng)期存在的客觀實(shí)際制定的，是我們正確認(rèn)識(shí)和處理民族問(wèn)題的重要行為準(zhǔn)則。新中國(guó)建立以來(lái)，在各種歷史因素的作用下，黨和國(guó)家調(diào)整民族關(guān)系、處理民族問(wèn)題主要以民族政策為依據(jù)。相對(duì)民族政策而言，中國(guó)民族法制建設(shè)的步伐則略顯滯后，無(wú)論數(shù)量、內(nèi)容、受重視程度等各方面，都不能與民族政策相比。改革開放以來(lái)，隨著國(guó)際、國(guó)內(nèi)民族關(guān)系和民族問(wèn)題的不斷變遷，在“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的總體目標(biāo)和“依法治國(guó)”的方略下，需要更加重視發(fā)揮民族法制的作用，逐步實(shí)現(xiàn)調(diào)整民族關(guān)系、處理民族問(wèn)題的法治化?！胺ㄖ位辈⒎侵负雎悦褡逭叩淖饔茫侵笐?yīng)當(dāng)逐漸改變過(guò)去過(guò)度依賴民族政策的做法，在解決民族問(wèn)題時(shí)，既發(fā)揮民族政策的原則性、針對(duì)性、靈活性，又發(fā)揮民族法制穩(wěn)定恒久、程序完備、具有強(qiáng)制力保障的特征和功效，從而使兩者之間構(gòu)筑成相互彌補(bǔ)、相得益彰的關(guān)系。

我們認(rèn)為，開展民族政策和法制研究，首先應(yīng)打破存在于政策研究和法律研究之間的學(xué)科壁壘，并轉(zhuǎn)變過(guò)去重政策、輕法制或者“各自為戰(zhàn)”的研究狀況。我們注重研究視角的更新，并基于法律政策學(xué)的角度，將中國(guó)的民族政策與法制視為一個(gè)相互區(qū)別、相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充、有機(jī)統(tǒng)一的整體進(jìn)行研究。法律政策學(xué)具有跨學(xué)科、綜合研究的特點(diǎn)，它涉及對(duì)法律政策的研究、對(duì)法律的政策學(xué)研究以及對(duì)政策的法學(xué)研究等幾個(gè)方面。與此同時(shí)，法律政策學(xué)還強(qiáng)調(diào)對(duì)于“事實(shí)、價(jià)值與行動(dòng)”的同等關(guān)注，即并重價(jià)值、制度與實(shí)效三個(gè)層面[24]?；诜烧邔W(xué)的啟示，我們不僅關(guān)心政策或規(guī)范的制度文本，更關(guān)心隱藏在制度背后的“價(jià)值”以及政策被付諸實(shí)踐的“行動(dòng)”。我們的研究既是描述性的，也是規(guī)范性的，既分析規(guī)范和制度，也探討政策和法律的價(jià)值基礎(chǔ)及社會(huì)效果。通過(guò)對(duì)中國(guó)的民族政策與法制開展立體化、綜合性的研究，繼而從理論上總結(jié)政策發(fā)展的一般規(guī)律。相關(guān)研究還應(yīng)分析影響政策制定和執(zhí)行的社會(huì)條件和外部因素，同時(shí)結(jié)合政策文本及政策實(shí)施的現(xiàn)實(shí)狀況，提出富有建設(shè)性的對(duì)策建議，并對(duì)政策發(fā)展的趨勢(shì)進(jìn)行前瞻。

(二)構(gòu)建合理、完備的研究框架

民族政策及民族法制的宏觀研究，應(yīng)以合理、完備的研究框架為基礎(chǔ)，從而避免“只見樹木不見森林”的偏頗。民族政策及法制的宏觀研究，應(yīng)針對(duì)其價(jià)值基礎(chǔ)、制度文本、歷史脈絡(luò)、相互關(guān)系、運(yùn)行實(shí)效等問(wèn)題加以系統(tǒng)性的描述、總結(jié)和分析，揭示調(diào)整中國(guó)民族關(guān)系、維護(hù)少數(shù)民族權(quán)利、解決中國(guó)民族問(wèn)題的一般原理和內(nèi)在規(guī)律，同時(shí)結(jié)合中國(guó)民族政策的制度文本及實(shí)際效果的現(xiàn)狀，提出行之有效的對(duì)策和建議。

我們認(rèn)為，開展宏觀研究的總體框架和各部分間的關(guān)系可涵蓋以下內(nèi)容：

具體而言，包括：

第一，中國(guó)民族政策和法制的價(jià)值基礎(chǔ) 。如圖所示，價(jià)值取向?qū)τ谝粐?guó)的民族政策而言具有十分重要甚至是根本性的地位。美國(guó)社會(huì)學(xué)家帕森斯把價(jià)值取向作為“分析社會(huì)系統(tǒng)本身的結(jié)構(gòu)與過(guò)程的主要參照基點(diǎn)”[25]來(lái)看待，對(duì)于民族政策的研究首先應(yīng)該重視價(jià)值問(wèn)題，民族政策所蘊(yùn)含的價(jià)值取向，直接決定著這些政策的出發(fā)點(diǎn)、實(shí)施目標(biāo)和根本原則[26]。

中國(guó)的民族政策與民族法制具有共同的價(jià)值基礎(chǔ)，它以維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，維系民族平等和民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)各民族共同繁榮為基本價(jià)值目標(biāo)。法律政策學(xué)的價(jià)值論不僅關(guān)注政策的宏觀面，它更關(guān)注于討論多元文化觀念所必然會(huì)帶來(lái)的價(jià)值沖突，以及由此引發(fā)的價(jià)值選擇與價(jià)值平衡等具體問(wèn)題。在多重的利益格局和多元文化的沖擊之下，民族政策的制定和實(shí)施不是一個(gè)整齊劃一的簡(jiǎn)單過(guò)程，而是時(shí)常面臨著集中與分權(quán)、現(xiàn)代化發(fā)展與傳統(tǒng)文化保護(hù)、同一化與多元化、國(guó)民性與民族性等多重價(jià)值的沖突、選擇與平衡問(wèn)題。面對(duì)千差萬(wàn)別的個(gè)案，政策定向與自由裁量尤為重要；而在不斷變遷的社會(huì)現(xiàn)實(shí)面前，對(duì)于民族政策的整體價(jià)值取向進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整則必不可少。同時(shí)，法律政策學(xué)的價(jià)值論意味著對(duì)于法律的政策考量，也就是用政策的觀點(diǎn)和方法來(lái)研究和處理法律問(wèn)題?；谏鐣?huì)及文化的特殊性，中國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的立法、執(zhí)法和司法活動(dòng)均體現(xiàn)出特殊性，運(yùn)用政策學(xué)的方法和視角，有助于化解民族法制在制定尤其是實(shí)施過(guò)程中遭遇的種種難題。

第二，中國(guó)民族政策和法制的制度體系。如果說(shuō)價(jià)值取向象征一國(guó)政策體系的“大腦”，那么制度就是這套體系的骨骼和肌肉。政策和法律總是顯現(xiàn)出文本化的制度外觀，它是一系列原則、規(guī)則、措施和命令的總和，研究民族政策，系統(tǒng)分析其制度文本是不可或缺的內(nèi)容。中國(guó)業(yè)已形成由中央、地方及各級(jí)政府部門制定的民族政策和民族法制組成的完備體系，這套體系以《憲法》中關(guān)于民族問(wèn)題的條款為根本原則，以《民族區(qū)域自治法》為基本內(nèi)容，并包括其他法律關(guān)于民族問(wèn)題的規(guī)定，國(guó)務(wù)院關(guān)于民族問(wèn)題的政令、措施及法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部委關(guān)于民族問(wèn)題的政令和規(guī)章，省級(jí)人大和政府關(guān)于民族問(wèn)題的法規(guī)、規(guī)章、政令和措施，民族自治地方的政令、自治條例、單行條例等。這套體系從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，它產(chǎn)生、發(fā)展并形成于中國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)調(diào)整民族關(guān)系、處理民族問(wèn)題的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在內(nèi)容上廣泛涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育、體育、衛(wèi)生、資源與環(huán)境保護(hù)等各方面。

對(duì)制度文本的分析，應(yīng)包括以下內(nèi)容：一是對(duì)政策(法律)的文本開展解釋性質(zhì)的研究；二是探究民族政策與民族法制的關(guān)系，辨明兩者在價(jià)值內(nèi)涵、具體內(nèi)容、功能、特點(diǎn)等方面的區(qū)別與聯(lián)系。三是依照一定的歷史分期，梳理政策產(chǎn)生和演化的脈絡(luò)，探尋其發(fā)展規(guī)律，并對(duì)取得的成就、存在的不足加以經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。四是運(yùn)用比較的方法，以國(guó)外民族政策為參照系，發(fā)掘我國(guó)民族政策的特點(diǎn)和優(yōu)越性，同時(shí)尋求他國(guó)民族政策可資借鑒之處。

第三，中國(guó)民族政策和法制的實(shí)效考察。完善中國(guó)特色的民族政策，不僅需要對(duì)其文本上的內(nèi)容進(jìn)行梳理和分析，通過(guò)實(shí)地調(diào)查、考察不同民族政策和法制在民族地區(qū)的實(shí)施效果，這對(duì)于研究者而言同樣十分重要。任何政策或立法的目的都不在于文本本身，而在于得到實(shí)施并產(chǎn)生實(shí)效，政令和法律一旦被扭曲或束之高閣，那么無(wú)論它在紙面上有多完美，都難免成為一紙空文。政策和法律的實(shí)施可以理解為兩者在公共生活中的運(yùn)用及其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也即國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員、社會(huì)組織和公民實(shí)現(xiàn)規(guī)范要求的活動(dòng)。政策和法律要產(chǎn)生實(shí)效，必須經(jīng)過(guò)兩個(gè)過(guò)程：一是適用，即有權(quán)機(jī)關(guān)依照政令和法規(guī)的內(nèi)容，將之運(yùn)用到具體的關(guān)系、事件、行為等社會(huì)生活領(lǐng)域之中；二是遵守，即所有政令或法律指向的社會(huì)組織和公民，需以規(guī)范為準(zhǔn)則，據(jù)以指導(dǎo)自己的行為。

經(jīng)過(guò)60多年的歷史積淀，中國(guó)民族政策和法制的實(shí)施取得了輝煌的成就，各少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各領(lǐng)域的發(fā)展和巨變有目共睹。但與此同時(shí)，中國(guó)的民族政策和法制還遠(yuǎn)未達(dá)到理想的實(shí)效，還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)制定者的預(yù)期。尤其是世紀(jì)之交以來(lái)，隨著各種外部條件的變遷，其實(shí)施過(guò)程日益凸顯出政策滯后、脫離民族地區(qū)的實(shí)際情況、缺乏實(shí)施細(xì)則、缺乏監(jiān)督和保障程序等問(wèn)題，這些問(wèn)題將隨著時(shí)間的推移變得越來(lái)越突出和不容回避。

2006年7月至9月，全國(guó)人大常委會(huì)組織檢查組對(duì)《民族區(qū)域自治法》的實(shí)施情況進(jìn)行了檢查。檢查組聽取了各部門、各地的工作匯報(bào)，同時(shí)分赴內(nèi)蒙古、寧夏、新疆等11個(gè)省和自治區(qū)開展實(shí)地調(diào)查，在此基礎(chǔ)上形成了《關(guān)于檢查<中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法>實(shí)施情況的報(bào)告》。該報(bào)告對(duì)民族法制實(shí)施取得的主要成就進(jìn)行了總結(jié)，同時(shí)也對(duì)實(shí)施中面臨的困難及存在的問(wèn)題進(jìn)行了全面、權(quán)威的陳述[27]。 結(jié)合《報(bào)告》的內(nèi)容，我們認(rèn)為，在政策的實(shí)施及實(shí)效方面，目前亟待深入調(diào)查和分析的熱點(diǎn)問(wèn)題包括以下方面：

1.配套資金減免的落實(shí)情況以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度；

2.資源開發(fā)補(bǔ)償規(guī)定的落實(shí)情況；

3.生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的相關(guān)措施的落實(shí)情況；

4.各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)的情況；

5.少數(shù)民族人權(quán)保障的實(shí)際狀況；

6.少數(shù)民族語(yǔ)言、文字、宗教、習(xí)俗等文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)情況；

7.少數(shù)民族婦女兒童發(fā)展及受教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)情況；

8.民族地區(qū)的糾紛解決及國(guó)家法律的實(shí)施狀況。

第四，對(duì)策與建議——在創(chuàng)新實(shí)踐中完善中國(guó)特色的民族政策。新中國(guó)建立以來(lái)到21世紀(jì)的今天，中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了巨大的政治、經(jīng)濟(jì)與文化變遷；而20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)際民族主義浪潮驟起，種族、宗教和文化差異所導(dǎo)致的沖突此起彼伏，世界并不太平。在新的國(guó)際與國(guó)內(nèi)環(huán)境下，中國(guó)的民族問(wèn)題也在不斷變化之中，這給民族政策的制定和實(shí)施帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。民族政策研究者應(yīng)從理論上反思影響政策制定和執(zhí)行的社會(huì)條件和外部因素，同時(shí)結(jié)合政策文本及政策實(shí)施的現(xiàn)實(shí)狀況，提出富有建設(shè)性的對(duì)策和建議。

中國(guó)的民族政策應(yīng)不斷與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)國(guó)內(nèi)外民族問(wèn)題發(fā)展態(tài)勢(shì)的要求，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求，適應(yīng)民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況以及少數(shù)民族“主體”的合理訴求。同時(shí)，我們認(rèn)為，中國(guó)民族政策的發(fā)展不應(yīng)過(guò)分強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族的族群性、特性和地方性，而應(yīng)在尊重和保護(hù)各族民眾的文化權(quán)利的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)其公民意識(shí)和國(guó)民意識(shí)，從而逐步推進(jìn)國(guó)家政策體系的統(tǒng)一。完善民族政策，首先應(yīng)對(duì)民族政策的價(jià)值取向加以評(píng)估和分析，并在此基礎(chǔ)上開展價(jià)值平衡與價(jià)值調(diào)適。其次應(yīng)通過(guò)進(jìn)一步立法或制定公共政策，健全協(xié)調(diào)民族政策及法律體系。同時(shí)，國(guó)家需要從整體上協(xié)調(diào)民族政策與民族法制的關(guān)系，既充分發(fā)揮民族政策的原則性、針對(duì)性與靈活性，又充分重視民族法制的功效，逐步實(shí)現(xiàn)調(diào)整民族關(guān)系、處理民族問(wèn)題的“法治化”。第三，應(yīng)借助實(shí)地調(diào)查和個(gè)案分析，深入了解少數(shù)民族群眾在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面的實(shí)際情況和主體需求，繼而對(duì)民族政策的內(nèi)容及實(shí)施狀況加以反思。

相關(guān)研究應(yīng)以揭示調(diào)整民族關(guān)系、維護(hù)民族權(quán)益、解決民族問(wèn)題的一般原理和內(nèi)在規(guī)律為目標(biāo)，力求促進(jìn)中國(guó)特色的民族政策及法律體系不斷完善和發(fā)展。

(三)打破學(xué)科壁壘，運(yùn)用多種方法開展研究

創(chuàng)新民族政策研究，應(yīng)轉(zhuǎn)換視角，拓寬思路，打破“畫地為牢”式的學(xué)科壁壘，運(yùn)用多種方法開展研究。我們認(rèn)為，可行的研究方法應(yīng)包括以下幾種：

第一，政策學(xué)及法學(xué)的方法。在借助多學(xué)科手段進(jìn)行研究時(shí)，政策學(xué)及法學(xué)研究的方法依然居于核心地位。我國(guó)的政策研究具有自身的特色，即以馬克思主義的歷史唯物論為理論根基，強(qiáng)調(diào)社會(huì)分析和階級(jí)分析相結(jié)合、理論與實(shí)踐相結(jié)合。政策學(xué)方法包括系統(tǒng)分析法、定性分析和定量分析法、社會(huì)試驗(yàn)法、比較分析法等內(nèi)涵。相關(guān)研究應(yīng)在堅(jiān)持歷史唯物主義的基本觀點(diǎn)和方法時(shí)，借鑒西方政策科學(xué)的理論和方法，對(duì)當(dāng)代中國(guó)民族政策進(jìn)行宏觀、綜合的分析和評(píng)估。

同時(shí)，“法學(xué)方法”本身即有多重的理解和界定，廣義上的法學(xué)方法包含價(jià)值判斷、語(yǔ)義和邏輯分析、實(shí)效分析等層面，還可以包括比較法研究、社會(huì)主義法學(xué)的階級(jí)分析等研究手段；狹義上的法學(xué)方法則主要傳承“分析法學(xué)”的研究進(jìn)路，它強(qiáng)調(diào)對(duì)于法律自身規(guī)范體系的研究，其典型表現(xiàn)形式為法律解釋、法律推理、法律論證、體系內(nèi)法律漏洞的補(bǔ)充等。相關(guān)研究不應(yīng)拘泥于分析法學(xué)的進(jìn)路，而適宜采用廣義的法學(xué)方法，即不僅關(guān)注其邏輯體系和規(guī)范條文，同時(shí)注重其價(jià)值取向和實(shí)施效果。

第二，法律政策學(xué)的視角和方法。法律政策學(xué)是以探討法律與政策的關(guān)系為內(nèi)容的交叉邊緣學(xué)科，其跨學(xué)科、綜合研究的思路有助于打破存在于政策研究與法律研究之間的學(xué)科壁壘。法律政策學(xué)研究的領(lǐng)域十分廣闊，它主要包括對(duì)法律政策的研究、對(duì)法律的政策學(xué)研究以及對(duì)政策的法學(xué)研究等幾個(gè)方面。同時(shí)，法律政策學(xué)還強(qiáng)調(diào)對(duì)于“事實(shí)、價(jià)值與行動(dòng)”的同等關(guān)注，它要求政策研究者不僅要關(guān)心政策或規(guī)范的制度現(xiàn)實(shí)，更需關(guān)心隱藏在制度背后的“價(jià)值”以及政策被付諸實(shí)踐的“行動(dòng)”。法律政策學(xué)的研究既是描述性的，也是規(guī)范性的，既分析規(guī)范和制度，也探討法律價(jià)值論，其立體化、綜合性研究的視角和方法，非常適宜于探討中國(guó)的民族政策與民族法制。

第三，歷史學(xué)的方法。相關(guān)研究應(yīng)借鑒歷史學(xué)的方法，廣泛搜集、考證文件、報(bào)刊、大事記、史志資料等歷史文獻(xiàn)，繼而從縱向的角度進(jìn)行歷史分期，勾勒出新中國(guó)民族政策初創(chuàng)、發(fā)展、挫折、形成的歷史脈絡(luò)，并在此基礎(chǔ)上，揭示中國(guó)民族政策的連續(xù)性及發(fā)展規(guī)律。

第四，民族學(xué)和社會(huì)學(xué)的方法。民族政策研究者應(yīng)十分重視實(shí)證調(diào)查和實(shí)效考察，而民族學(xué)和社會(huì)學(xué)的視角、理論和方法，對(duì)于相關(guān)研究具有重要的指導(dǎo)意義。一是民族學(xué)和社會(huì)學(xué)均強(qiáng)調(diào)“整體觀”。整體觀認(rèn)為，政策、法律等制度要素與特定社會(huì)的其他要素為有機(jī)聯(lián)系的整體。在“整體”的關(guān)照之下，應(yīng)當(dāng)注意政策和法制產(chǎn)生、生長(zhǎng)、存在和變遷的外部環(huán)境，同時(shí)，政策和法律還應(yīng)當(dāng)置于特定語(yǔ)境下去考察和評(píng)價(jià)它的地位和功能。二是民族學(xué)和人類學(xué)倡導(dǎo)文化相對(duì)主義的價(jià)值觀及“民間”的視角。這提醒政策研究者必須尊重、理解少數(shù)民族的文化和生活方式；同時(shí)，政策制定者和實(shí)施者還應(yīng)注重少數(shù)民族群眾的主體需求，學(xué)會(huì)站在“主位”視角，從他們的所思所感出發(fā)去觀察和理解政策及法律的規(guī)范和現(xiàn)象。三是相關(guān)研究無(wú)疑涉及對(duì)民族政策的實(shí)效分析和評(píng)估，而民族學(xué)和社會(huì)學(xué)均強(qiáng)調(diào)實(shí)地調(diào)查。這種方法要求研究者深入到調(diào)查地點(diǎn)和調(diào)查對(duì)象當(dāng)中，通過(guò)問(wèn)卷、訪談、閑聊、“參與觀察”等方式獲取大量的第一手資料，形成系統(tǒng)的調(diào)查報(bào)告，并以此作為進(jìn)一步分析和研究的基礎(chǔ)。

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