馮尚春，王 一

(吉林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，長春130012)

基于城鄉(xiāng)一體化的小城鎮(zhèn)建設(shè)

馮尚春，王 一

(吉林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，長春130012)

小城鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶，是城鄉(xiāng)物資流通、信息交換的“中樞”。目前，中國的城鎮(zhèn)化道路剛過半程，繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程尤其是推進(jìn)中小城市和小城鎮(zhèn)的建設(shè)意義重大?；谛〕擎?zhèn)建設(shè)中存在的資金、土地、體制、產(chǎn)業(yè)聚集等問題，完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、培育小城鎮(zhèn)支柱產(chǎn)業(yè)、籌措小城鎮(zhèn)建設(shè)資金、解決小城鎮(zhèn)建設(shè)用地等對于城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步發(fā)展尤為重要。

小城鎮(zhèn);城鄉(xiāng)一體化;農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

小城鎮(zhèn)是指人口規(guī)模在20萬以下的小城市、縣城、國家批準(zhǔn)設(shè)立的建制鎮(zhèn)、尚未設(shè)立建制鎮(zhèn)的鄉(xiāng)政府所在地的集鎮(zhèn)和進(jìn)行較大規(guī)模集市貿(mào)易的集鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶，是城鄉(xiāng)物資流通、信息交換的“中樞”。從《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》首次提出小城鎮(zhèn)發(fā)展問題以來，黨的十五大、十六大和十七大各次全會均對加快小城鎮(zhèn)發(fā)展提出了具體要求。在2011年政府工作報告中，溫家寶總理更是把積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的一項重要任務(wù)作出了具體部署。正確認(rèn)識加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的戰(zhàn)略意義，科學(xué)總結(jié)小城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有的放矢地提出小城鎮(zhèn)建設(shè)的基本對策，對于促進(jìn)城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步發(fā)展尤為重要。

一、推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的積極意義

1．有利于提高城鎮(zhèn)化水平

城鎮(zhèn)化，又叫“城市化”，是指隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速擴(kuò)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)換，人口不斷向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)數(shù)量與規(guī)模擴(kuò)大，城市的物質(zhì)文明、精神文明和生活方式不斷擴(kuò)散，城鎮(zhèn)系統(tǒng)不斷形成、發(fā)展、優(yōu)化和提高的過程。城鎮(zhèn)化水平通常用區(qū)域的非農(nóng)業(yè)人口與區(qū)域總?cè)丝诘陌俜直葋碛嬎?，?biāo)志著一個國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和現(xiàn)代化水平。據(jù)有關(guān)資料介紹，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)可以使生產(chǎn)效益成倍提高，中國城鎮(zhèn)化水平每提高1個百分點(diǎn)，相當(dāng)于有1 000萬人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，可以拉動GDP增長2個百分點(diǎn)。統(tǒng)計顯示，發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率為70% ～90%，而中國城鎮(zhèn)化率僅為47．5%，同發(fā)達(dá)國家相比，中國的城鎮(zhèn)化道路剛過半程。因此，繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不斷完善城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平意義重大。

如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，投資傾斜和政策支持的重點(diǎn)應(yīng)放在哪里?對此理論界主要有三種意見：一是以大城市為核心，輻射帶動周邊若干城鎮(zhèn)所形成的城市群的發(fā)展模式;二是控制大城市，積極推進(jìn)中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展模式;三是主張順其自然，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要自然形成城市規(guī)模。研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的大城市規(guī)模較大，管理困難，交通、污染、供水、供電等問題凸顯，同時，發(fā)展大城市投資大、勞動力價格高，見效較慢;而發(fā)展小城鎮(zhèn)投資費(fèi)用低、勞動力價格便宜、居住舒適，見效也比較快。由于中國地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別很大，各地可以有不同的考慮，但從全國來看，作為發(fā)展中國家，城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)應(yīng)放在中小城市和小城鎮(zhèn)的建設(shè)上。

2．有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)調(diào)整是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主線。近幾年，中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整已經(jīng)取得成效，但歷史上長期積累下來的結(jié)構(gòu)性問題仍比較突出。加快今后一個時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，必須進(jìn)一步加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。世界各國發(fā)展的一般規(guī)律表明，城鎮(zhèn)化是一些國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整和優(yōu)化的重要推動力量。

中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化也符合這一規(guī)律：充分發(fā)揮城鎮(zhèn)的聚集效應(yīng)和輻射作用，可以帶動經(jīng)濟(jì)資源的重組整合，并引導(dǎo)生產(chǎn)要素合理流動;城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大以及人口的適度增加，可以創(chuàng)造新的消費(fèi)需求，促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整;城鎮(zhèn)商貿(mào)、金融和科技的發(fā)展，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整有重要支撐作用;城鎮(zhèn)各類農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、服務(wù)業(yè)以及多樣化的消費(fèi)需求，可以有效帶動農(nóng)村種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、服務(wù)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而改善農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)。反過來，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也可以為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的壯大和結(jié)構(gòu)的調(diào)整奠定基礎(chǔ)，并由此促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的良性互動和一體化發(fā)展。

3．有利于擴(kuò)大內(nèi)需

消費(fèi)是拉動經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”之一。然而，由于歷史、政策等原因，目前占中國人口大多數(shù)的農(nóng)民收入水平相對低下，增速緩慢，在很大程度上抑制了中國消費(fèi)需求的增加。如何挖掘農(nóng)村消費(fèi)潛力，擴(kuò)大國內(nèi)需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，最有效的辦法就是加快小城鎮(zhèn)建設(shè)。其一，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)可以增加農(nóng)民收入。隨著農(nóng)民收入的大幅增加，其消費(fèi)水平將大幅提高。其二，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，其生產(chǎn)與生活、消費(fèi)方式與消費(fèi)觀念將發(fā)生很大變化。目前，中國城鄉(xiāng)居民收入水平之比約為2．8：1，而消費(fèi)水平之比約為3．5：1。這意味著農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民之后消費(fèi)水平將大大提升。其三，農(nóng)民進(jìn)城建房或購房定居將帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和投資需求的擴(kuò)大。比如，完善城市道路、給排水、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的投資，滿足城市人口居住、基本生活和工商企業(yè)發(fā)展需求的房地產(chǎn)投資，以及為進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)村勞動力提供大量就業(yè)機(jī)會的生產(chǎn)性投資等。據(jù)統(tǒng)計，每增加1個城鎮(zhèn)人口可帶動投資2．5萬元，每建設(shè)1 000平方米的市政設(shè)施可帶動1．5億元的投資。其四，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善，可以改善農(nóng)村地區(qū)的消費(fèi)環(huán)境，可以將農(nóng)民的潛在購買力轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)需求。

4．有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力

隨著科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高和土地規(guī)模經(jīng)營的快速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)對勞動力的需求不斷下降，而富余勞動力將持續(xù)增加。由于大中城市容量有限，進(jìn)城門檻較高，尤其是隨著各項改革的進(jìn)一步深化，企業(yè)下崗職工、高校畢業(yè)生、退伍軍人等都需要解決就業(yè)問題，這使得大中城市的就業(yè)壓力增大，也影響了農(nóng)村人口向大中城市的轉(zhuǎn)移。資料顯示：2010年，中國農(nóng)村富余勞動力為2億人，要吸納這些勞動力，需要建設(shè)100萬人口的特大城市200個，如果建設(shè)50萬以上人口的大城市則需要400個，這在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)是很不現(xiàn)實(shí)的。相比較而言，小城鎮(zhèn)數(shù)量多、分布廣、距離農(nóng)村近，可以兼顧一、二、三產(chǎn)業(yè)，就業(yè)和定居成本低，必將成為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的最佳選擇地。農(nóng)村居民分散居住在村莊，所從事的往往是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如果居住在小城鎮(zhèn)，一方面，可直接吸納農(nóng)民并使之轉(zhuǎn)換身份，從事附加值較高的二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn);另一方面，隨著小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、住宅、環(huán)保等建設(shè)，將直接增加農(nóng)民的工資報酬性收入，從而增加農(nóng)民的勞務(wù)收入。這種特殊的國情決定了今后一段時間內(nèi)農(nóng)村富余勞動力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，相當(dāng)程度上還須依賴于小城鎮(zhèn)建設(shè)。

二、小城鎮(zhèn)建設(shè)中存在的主要問題

1．缺乏科學(xué)規(guī)劃

規(guī)劃是城鎮(zhèn)合理布局和健康發(fā)展的重要保證。然而，在小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中卻經(jīng)常存在重建設(shè)、輕規(guī)劃的問題。一是受規(guī)劃資金不足和部門規(guī)劃不同步、不協(xié)調(diào)等因素影響，小城鎮(zhèn)規(guī)劃總體上缺乏整體性、科學(xué)性與前瞻性，規(guī)劃深度亦明顯不夠。同時，土地利用總體規(guī)劃，電力、電信、環(huán)境保護(hù)等專業(yè)規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)，不僅內(nèi)容不配套，建設(shè)也難同步。二是規(guī)劃執(zhí)行過程中應(yīng)有的指導(dǎo)性、權(quán)威性和強(qiáng)制性作用發(fā)揮不夠，隨意性明顯。這是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)一級主要領(lǐng)導(dǎo)的變動比較頻繁，新領(lǐng)導(dǎo)上任后，往往對小城鎮(zhèn)建設(shè)有自己的想法，并存在著不嚴(yán)格執(zhí)行原有規(guī)劃、擅自變更建設(shè)性質(zhì)和內(nèi)容的問題;有的地方為了招商，則刻意遷就投資商并允許投資商隨意修改變更規(guī)劃，這些因素不僅使小城鎮(zhèn)的規(guī)劃流于隨意，也缺乏長期性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性。三是一些地區(qū)先建設(shè)、后規(guī)劃，或邊建設(shè)、邊規(guī)劃，建設(shè)牽著規(guī)劃走，城鎮(zhèn)布局不合理、功能定位不清晰、低水平重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象比較普遍。

2．產(chǎn)業(yè)聚集能力不強(qiáng)

一般理論認(rèn)為，小城鎮(zhèn)人口應(yīng)為5萬以上，鎮(zhèn)區(qū)人口應(yīng)達(dá)到兩三萬才能產(chǎn)生一定的聚集效應(yīng)。而中國大部分省區(qū)的小城鎮(zhèn)聚集規(guī)模較小、非農(nóng)化程度較低、吸納農(nóng)村富余勞動力和聚集二、三產(chǎn)業(yè)的能力不強(qiáng)。一是多數(shù)小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，尚未形成合理的產(chǎn)業(yè)布局和各具特色的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì);二是缺乏特色產(chǎn)業(yè)、支撐產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)層次低，尤其是科技含量低的家庭作坊式企業(yè)比例較大;三是個別項目能源和資源消耗量大，對環(huán)境的污染嚴(yán)重;四是許多小城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)比重較小，社會化服務(wù)功能弱。上述因素不僅使得小城鎮(zhèn)生產(chǎn)要素聚集水平較低，城鎮(zhèn)工商業(yè)發(fā)展聚集效應(yīng)不明顯，發(fā)展空間和輻射區(qū)域狹小;也使得小城鎮(zhèn)對資源的利用能力較小，對周邊的資源和資金的吸引力小，對農(nóng)民亦缺乏足夠的吸引力。

3．資金、土地瓶頸有待突破

從資金情況看，目前部分省區(qū)的絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況很不樂觀，有的負(fù)債很重，很難抽出資金從事小城鎮(zhèn)建設(shè)。其中，在經(jīng)營方面，由于城鎮(zhèn)規(guī)模普遍較小、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，城鎮(zhèn)經(jīng)營的投資回報普遍不高，各類企業(yè)、個人參與投資的很少;在投融資方面，政府仍然是主要的投資者，而其他支持城鎮(zhèn)建設(shè)的投融資渠道則發(fā)展不暢，也缺乏吸引社會資本的有效機(jī)制，更難以調(diào)動社會閑散資金投入小城鎮(zhèn)建設(shè)中來。從土地情況看，大部分小城鎮(zhèn)建設(shè)土地利用在很大程度上還處于一種粗放型發(fā)展的水平，帶有很大的盲目性和隨意性，由此，一方面造成土地資源的浪費(fèi)、閑置，土地利用集約度和利用效率不高;另一方面也制約了小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，并直接影響了小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民生活水平的提高。

4．體制性障礙仍然存在

目前，在戶籍制度上，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并沒有完全打破，入鎮(zhèn)的農(nóng)民仍得不到入學(xué)、社會保障等方面的“市民”待遇。這種計劃體制下的戶籍管理制度，不僅人為割裂了戶籍與從業(yè)、教育等之間的關(guān)系，也限制了人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，更影響了小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大。另外，不同城鎮(zhèn)之間基于自身利益的考慮，在小城鎮(zhèn)規(guī)劃和舊城改造中往往偏重于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而對教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等配套設(shè)施的建設(shè)則重視不夠，也從總體上影響了小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展。

三、推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展的對策思考

1．抓龍頭，制訂小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃

規(guī)劃是建設(shè)的龍頭，也是確定城鎮(zhèn)未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)以及為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)而采取的行動步驟和具體措施。實(shí)踐表明，規(guī)劃編制水平的高低和規(guī)劃執(zhí)行情況的好壞，直接決定著城鎮(zhèn)建設(shè)水平和發(fā)展質(zhì)量。為此，其一，要有科學(xué)的規(guī)劃，每個小城鎮(zhèn)都要對城鎮(zhèn)規(guī)模和性質(zhì)、功能分區(qū)、交通體系、地下管網(wǎng)、綠地系統(tǒng)、空間發(fā)展方向等作出合理的安排;其二，要注重前瞻性，要借鑒先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，并充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)變遷、城鎮(zhèn)體系演化對小城鎮(zhèn)未來的影響;其三，要注重科學(xué)性，要充分體現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的思想，定位要準(zhǔn)確，特色要鮮明，分區(qū)要清楚，布局要緊湊;其四，要注重嚴(yán)肅性，規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施，就具有法律效力，任何組織和個人都無權(quán)隨意變更，必須嚴(yán)格按規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，絕不能因個別領(lǐng)導(dǎo)的意見或投資者的要求而違法濫建。

2．抓重點(diǎn)，完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施

完善的基礎(chǔ)設(shè)施是小城鎮(zhèn)功能有效發(fā)揮和持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，也是提高小城鎮(zhèn)聚集能力的根本保證。因此，在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，必須始終把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在優(yōu)先規(guī)劃和發(fā)展的位置，下大力氣抓實(shí)抓好;一是要加快建設(shè)和改造提升小城鎮(zhèn)交通運(yùn)輸、供排水、電力、通訊、燃?xì)?、熱力、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施;二是要鞏固發(fā)展流通、餐飲、娛樂等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展技術(shù)、信息等現(xiàn)代服務(wù)業(yè);三是要興辦幼兒園、小學(xué)、中學(xué)或職業(yè)學(xué)校，解決居民子女入托上學(xué)問題;四是要加強(qiáng)環(huán)境整治，搞好凈化、綠化、美化、亮化，營造整潔優(yōu)美的小城鎮(zhèn)生活環(huán)境。

3．抓支撐，培育小城鎮(zhèn)支柱產(chǎn)業(yè)

小城鎮(zhèn)的發(fā)展和繁榮必須依靠產(chǎn)業(yè)來支撐。沒有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)就不會有人流、物流、資金流，就必然失去發(fā)展動力和后勁。而要發(fā)展產(chǎn)業(yè)就要把小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)以及推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化結(jié)合起來，并主動承接城市項目、資金和技術(shù)的擴(kuò)散，努力吸引周邊農(nóng)村勞動力集聚，從而使小城鎮(zhèn)成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合的最佳結(jié)合點(diǎn)。為此，一方面，應(yīng)積極培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，立足自身的區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、產(chǎn)品優(yōu)勢，并通過市場需求和市場前景的預(yù)測和分析，抓住優(yōu)勢產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)培育，使之成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。如可以立足農(nóng)副產(chǎn)品豐富的優(yōu)勢，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化之路;可以立足交通便利的優(yōu)勢，發(fā)展專業(yè)市場、運(yùn)輸物流業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)，走商貿(mào)流通之路;可以立足生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)，走旅游觀光之路。另一方面，要重視產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)集群是提高產(chǎn)業(yè)競爭力的基本因素，凡是有產(chǎn)業(yè)集群的地方，其小城鎮(zhèn)就發(fā)展得快、發(fā)展得好。先進(jìn)地區(qū)許多小城鎮(zhèn)的崛起就得益于產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。

4．抓關(guān)鍵，籌措小城鎮(zhèn)建設(shè)資金

資金問題是制約小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的關(guān)鍵問題，只有不斷創(chuàng)新小城鎮(zhèn)建設(shè)資金籌措的渠道和機(jī)制，才能從根本上解決資金問題。為此，一是增加投入。中央和地方財政每年應(yīng)撥給村鎮(zhèn)建設(shè)事業(yè)費(fèi);省、區(qū)、市則應(yīng)安排專項資金支持小城鎮(zhèn)建設(shè);上級政府有關(guān)主管部門對其主管項目也應(yīng)適當(dāng)安排一部分在小城鎮(zhèn)建設(shè)上。二是以地聚財。為了籌措資金，應(yīng)在用足用好市政公用設(shè)施有償使用的各項政策的基礎(chǔ)上，實(shí)行土地有償使用制度，以盤活土地存量，并通過對土地使用權(quán)的拍賣、出讓、轉(zhuǎn)讓和出租，籌措建設(shè)資金，走以地生財、以地招商、滾動發(fā)展之路。三是啟動民資。按照“誰投資、誰受益”的原則，應(yīng)進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革，打破政府對公益事業(yè)的壟斷，大力發(fā)展招商引資，鼓勵企業(yè)、單位、個人等以獨(dú)資、合資、入股等多種形式，參與小城鎮(zhèn)開發(fā)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資小城鎮(zhèn)文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)，最大限度地為小城鎮(zhèn)建設(shè)開辟資金渠道。

5．抓根本，解決小城鎮(zhèn)建設(shè)用地

土地是小城鎮(zhèn)建設(shè)的載體和根本。要按照既有利于保護(hù)耕地和節(jié)約用地，又有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的原則，創(chuàng)新土地利用和管理辦法。一是擴(kuò)大土地有償使用范圍。對小城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地，除法律規(guī)定可以以劃撥方式提供外，都應(yīng)采用出讓、租賃等有償使用方式提供。二是盤活小城鎮(zhèn)的存量建設(shè)用地。對荒蕪閑置的國有土地應(yīng)依法收回，對停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)和批多建少企業(yè)的閑置土地應(yīng)依法轉(zhuǎn)讓、開發(fā)，可以探討農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和連村并點(diǎn)的路子，以滿足城鎮(zhèn)建設(shè)，提高土地利用效率。三是加大開發(fā)土地整理力度。通過有計劃地開發(fā)未利用土地和對田、水、路、林的綜合整治以及水毀農(nóng)田的復(fù)墾工作，增加耕地面積，以解決小城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。四是完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。應(yīng)在引導(dǎo)農(nóng)民宅基地和責(zé)任田的有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，積極調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，并盤活存量土地，以妥善解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地問題。

［1］袁中金．中國小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略研究［M］．南京：東南大學(xué)出版社，2007．

［2］程干遠(yuǎn)．小城鎮(zhèn)的行政法律管理［M］．上海：上海社會科學(xué)院出版社，1998．

［3］朱建達(dá)．小城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)叢書［M］．南京：東南大學(xué)出版社，2002．

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2011-04-22

馮尚春(1963-)，女，內(nèi)蒙古赤峰人，教授，博士生導(dǎo)師，從事理論經(jīng)濟(jì)學(xué)研究;王一(1987-)，男，黑龍江七臺河人，碩士研究生，從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。

〔責(zé)任編輯：陳淑華〕