趙素萍 趙 飛 孔德美

（1.北京交通大學(xué)；2.公安部；3.人力資源與社會(huì)保障部，北京 100038）

推進(jìn)公安交通管理體制改革的思考

趙素萍1趙 飛2孔德美3

（1.北京交通大學(xué)；2.公安部；3.人力資源與社會(huì)保障部，北京 100038）

通過對某市公安交通執(zhí)法的調(diào)研，創(chuàng)新性地提出了公安交通管理的三個(gè)基本矛盾和兩大基本關(guān)系，從多角度解析了規(guī)范執(zhí)法問題，為推進(jìn)公安交通管理體制改革吹響了號角。

規(guī)范執(zhí)法；公安交通管理

為總結(jié)執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新執(zhí)法工作，推進(jìn)執(zhí)法體制改革，我們對某市基層公安交通管理工作進(jìn)行了調(diào)研，包括現(xiàn)場執(zhí)法、非現(xiàn)場執(zhí)法、行政復(fù)議、行政訴訟、案卷審核、事故處理等，通過向群眾學(xué)習(xí)、向基層學(xué)習(xí)、向民警學(xué)習(xí)，不僅重新回顧了公安交通執(zhí)法從無到有并逐步完善的發(fā)展歷程，而且感受到開展執(zhí)法體制改革、推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的必要性、可行性。規(guī)范執(zhí)法，必須常抓不懈。

一、對公安交通管理的三個(gè)基本矛盾的認(rèn)識

交通資源供需矛盾、行為人的文明、守法意識與交通現(xiàn)代化要求之間的矛盾、對交通違法行為的發(fā)現(xiàn)、控制、處理能力與道路交通快速發(fā)展之間的矛盾是公安交通執(zhí)法的三個(gè)基本矛盾，公安交通管理的三個(gè)基本矛盾是決定、影響執(zhí)法效果的關(guān)鍵。

（一）交通資源供需矛盾凸現(xiàn)，具有長期性和突發(fā)性特征

隨著機(jī)動(dòng)車保有量和機(jī)動(dòng)車駕駛員數(shù)量的急劇增加，局部區(qū)域交通資源供需失衡，交通擁堵、停車難等問題凸現(xiàn)，成為執(zhí)法的基本矛盾之一。以某市東城某隊(duì)管界為例，其轄區(qū)位于該市政治、經(jīng)濟(jì)、文化、商業(yè)比較集中的地域，中央、國家、市級機(jī)關(guān)、大型國企多，人員成分復(fù)雜，老城區(qū)內(nèi)內(nèi)巷、胡同交錯(cuò)，人口居住密集，路網(wǎng)密度大，路口通行能力已經(jīng)達(dá)到極限，主輔路通行飽和，不能緩解東、北二環(huán)的交通壓力，一些路口成為主要擁堵點(diǎn)。

此外，停車難的問題突出，胡同內(nèi)違法停車一直是群眾信訪的熱點(diǎn)和執(zhí)法的難點(diǎn)。目前，這一現(xiàn)象愈演愈烈，越來越多的人在胡同內(nèi)安裝地鎖，搶占地盤。在非現(xiàn)場處罰時(shí)，很多當(dāng)事人提出周邊無合法停車場地，尖銳地提出交警部門為人民服務(wù)，不能僅僅貼條處罰了事，要為群眾提供更多的停車位，從根本上解決問題。在因違法停車問題引發(fā)的行政復(fù)議中，有的申請人對處罰不認(rèn)可，認(rèn)為無合法停車位屬于無期待可能性的情形，屬于被動(dòng)違法。

（二）行為人的文明、守法、維權(quán)意識與交通現(xiàn)代化要求之間的矛盾凸現(xiàn)，具有不平衡性特征

維護(hù)交通秩序是公安交通管理部門的首要責(zé)任，越是人口密集、資源有限的區(qū)域，越需要以規(guī)則來保證秩序和效率。這就要求交通參與者，特別是機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞休^高的素質(zhì)、較好的守法和維權(quán)意識。公安交通執(zhí)法本質(zhì)上是對人的管理，人是法律關(guān)系的主體，主體的基本素質(zhì)起著決定性作用。如果每個(gè)人都能遵守交通規(guī)則，特別是讓行的規(guī)定，道路的通行效率會(huì)得到極大提高；如果行為人不遵守交通規(guī)則，再多的交通管理設(shè)施都是擺設(shè)，難以發(fā)揮作用。隨著民主法制社會(huì)的發(fā)展，交通參與者的維權(quán)意識顯著增強(qiáng)，在關(guān)注實(shí)體性權(quán)利的同時(shí)，更加注重程序是否合法、證據(jù)是否充分、執(zhí)法行為是否規(guī)范。如在行政復(fù)議中，不同社會(huì)階層的申請人，時(shí)常會(huì)提出多種請求，有的要求對民警的執(zhí)法態(tài)度予以處理，有的要求對法律、法規(guī)的立法本意進(jìn)行解釋，還有的對有關(guān)交通標(biāo)志、標(biāo)線提出改造意見，甚至是如何提高人性化執(zhí)法水平等。但是，在維權(quán)意識增強(qiáng)的同時(shí)，行為人的文明、守法意識沒有同步提高，與維權(quán)意識形成巨大的反差，與交通現(xiàn)代化之間的矛盾越發(fā)成為影響執(zhí)法的重要因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，違反限行規(guī)定、違法停車等違法行為易發(fā)多發(fā)，因違反不按規(guī)定讓行、酒后駕車等引發(fā)的事故占全年事故總數(shù)的四成以上，因非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)恕⑿腥诉`反規(guī)定橫穿道路引發(fā)的事故占全年事故數(shù)量的三成以上。很多駕駛員不了解如何合法停車，在某些高速路超速行駛處罰中，一定比例的行為人根本不知道分道限速的規(guī)定，還有部分行為人存在花錢買法的心理。如違反尾號限行，行為人基本持這樣的心理：花一百元開一天車，就是被處罰也比租車便宜，處罰后，決定書成為通行證，行為人的文明意識、守法意識與交通現(xiàn)代化之間的矛盾凸現(xiàn)，還體現(xiàn)在惡意違法越來越多，有的機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)藷o視民警指揮沖卡逃跑、棄車逃跑，緊閉車門窗拒絕民警檢查等，還有的動(dòng)輒以投訴、復(fù)議、訴訟等要挾民警。不少民警對當(dāng)事人投訴存有顧慮，這種顧慮不是因?yàn)槊窬陨韺?zhí)法的正確性和合法性的懷疑，而是基于“誰的投訴率高，誰的執(zhí)法就有問題”的認(rèn)識，這對執(zhí)法形成相當(dāng)大的沖擊。

（三）對交通違法行為的發(fā)現(xiàn)、控制、處理能力與道路交通快速發(fā)展之間的矛盾凸現(xiàn)，具有持續(xù)性特征

近年，該市機(jī)動(dòng)車保有量已經(jīng)突破四百八十萬，電動(dòng)自行車數(shù)量快速增長，駕駛員數(shù)量六百余萬，交管局現(xiàn)有民警人均需要管理六百余輛機(jī)動(dòng)車、八百名司機(jī)和若干非機(jī)動(dòng)車、行人等。相比之下，對交通違法行為的發(fā)現(xiàn)、控制、處理能力不足，很多違法行為難以被發(fā)現(xiàn)、難以被控制，不僅縱容了行為人的投機(jī)、僥幸心理，而且埋下了安全隱患。面對新形勢，我們不僅要提高處理能力，更要工作前置，強(qiáng)化預(yù)防、控制能力，消減違法黑數(shù)，提高被處罰的違法行為數(shù)量占全部違法行為的比例。在控制方面，特定區(qū)域管控、駕駛?cè)斯芾?、重點(diǎn)車輛管理力度不足，高峰時(shí)段不按規(guī)定讓行等基本處于失管、失控狀態(tài)。由于現(xiàn)行法律關(guān)于強(qiáng)制措施的規(guī)定不完善，缺乏有效的制約手段，對拒不接受處理、肇事后逃逸、使用他人駕駛證、拒絕配合民警取證等不能形成有效制約，結(jié)果有的不了了之，有的移交當(dāng)?shù)嘏沙鏊{(diào)解結(jié)案。

此外，“養(yǎng)魚”、“以輕代重”等非正規(guī)手段還存在，這些非正規(guī)手段眼前看雖然有助于完成工作考核，但長遠(yuǎn)來看卻是起了反面的示范效應(yīng)，損害了法律權(quán)威和執(zhí)法公信力。法律是正義的化身，執(zhí)法必須公正，借助非正規(guī)手段處罰，造成執(zhí)法方式與執(zhí)法目的背離，結(jié)出了“毒樹之果”，在行為人非法安裝地鎖、以投訴要挾民警等行為中，我們已經(jīng)可以看到這種陰影。在處理方面，對非法電動(dòng)自行車、改裝動(dòng)力裝置的殘疾人機(jī)動(dòng)輪椅車、加裝動(dòng)力裝置的三輪自行車等的管控能力和措施有待于加強(qiáng)、落實(shí)。如根據(jù)該市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，很多殘疾人機(jī)動(dòng)輪椅車的排量超標(biāo)，屬于機(jī)動(dòng)車，但是其符合國家殘疾人機(jī)動(dòng)輪椅車的標(biāo)準(zhǔn)，類似問題的解決迫在眉睫。

非現(xiàn)場證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)也有待進(jìn)一步完善，如尾號限行的相關(guān)照片不符合公安部《道路交通違法行為處理程序規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定；違反信號燈的違法行為的照片，不能反映行為人通過路口還是停在停止線以內(nèi)；夜間拍攝超速的照片變形、不清晰等，一旦行為人據(jù)此提起訴訟，必難以應(yīng)對。

二、對公安交通執(zhí)法的兩個(gè)基本關(guān)系的認(rèn)識

（一）和諧警民關(guān)系是根本，以民力擴(kuò)警力是執(zhí)法常勝之道

執(zhí)法民警更關(guān)注對違法行為的打擊處理，對群眾關(guān)心的問題重視不夠。群眾也認(rèn)為民警花太多時(shí)間罰款，而花在預(yù)防、控制上的精力太少，雙方的關(guān)系受到較大影響。如果沒有社會(huì)各界的共同參與，沒有群眾對警察的信任，是難以做好執(zhí)法工作的。其次，部分民警抱怨群眾素質(zhì)不高，警民關(guān)系難以處理。這種認(rèn)識完全顛倒了主客關(guān)系，在警民關(guān)系中，民警處于矛盾的主導(dǎo)方面，對警民關(guān)系的改善負(fù)有主導(dǎo)作用，不能要求群眾什么，只能以真心換真情，服務(wù)是贏得群眾理解和支持的主要途徑。

群眾對民警的依賴程度強(qiáng)，有事愿意找警察。120報(bào)警電話深入人心就是最好的例證，雖然這也給民警帶來了很多非警務(wù)活動(dòng)，但是這反映了民警是群眾的依靠。其次，通過到事故科接受詢問或者詢問案件情況的群眾來看，其共同特點(diǎn)就是謹(jǐn)小慎微，唯民警的話是聽，這不僅是群眾對法律的敬畏，也反映了對民警執(zhí)法存有“怕”的心理。第三，隨著市民法律意識的增強(qiáng)，其對自身利益的保護(hù)和訴求日益增多，但其中不乏一些亂提要求的人，一些事故上訪者提出要公安機(jī)關(guān)解決低保問題、工作問題、房子問題等，類似的要求公安機(jī)關(guān)到底應(yīng)不應(yīng)該管，不是一個(gè)簡單可以回答的問題，這是構(gòu)建和諧警民關(guān)系進(jìn)程中的難點(diǎn)問題。第四，由于轉(zhuǎn)型期社會(huì)發(fā)展不平衡、財(cái)富分配不公平，部分人產(chǎn)生相對剝奪感，對民警有猜疑，甚至是怨恨，動(dòng)輒聚集哄鬧、上訪。

但是，大部分群眾對公安交通管理是理解和支持的，關(guān)于警民關(guān)系的負(fù)面報(bào)道，群眾也能夠公正地看待，公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法為民、服務(wù)群眾等方面的一點(diǎn)進(jìn)步，都能夠得到他們的肯定和贊許，并且將這種理解傳遞給周圍的人，為警民關(guān)系的加深創(chuàng)造了良好的氛圍。這個(gè)群體是公安機(jī)關(guān)最賴以生存的土壤，也是警民關(guān)系最能夠很好體現(xiàn)的地方。

少數(shù)人由于各種原因，被詢問、傳喚、罰款甚至拘留過，有些本身對公安機(jī)關(guān)沒有抵觸情緒，但民警在執(zhí)法過程中態(tài)度冷硬，也容易引起他們的不滿，嚴(yán)重的會(huì)產(chǎn)生怨恨。對待這些人，民警要最大限度地理解，盡力給予法律、生活等方面的幫助，通過說服教育，使其認(rèn)識到自己行為的危害性，自愿積極改正錯(cuò)誤。最值得注意的是有刑事、治安前科的人，對民警存有害怕和仇視，尤其是一些生性好斗、生事的人，往往是扮演了興風(fēng)作浪、起哄鬧事的角色，加劇了公安機(jī)關(guān)化解社會(huì)矛盾沖突的難度。對于這些人，堅(jiān)持依靠群眾、予以打擊、孤立的原則，只有在思想上與群眾融為一體，站在群眾的立場上想問題、辦事情，加深同群眾的感情，真正把事關(guān)群眾切身利益的小事做細(xì)、實(shí)事做實(shí)、好事做好，使群眾在感情上接納公安，在行動(dòng)上支持公安，在評價(jià)上滿意公安，使群眾成為公安機(jī)關(guān)的情報(bào)員、信息員、宣傳員、安全員，形成政府、社會(huì)、群眾的連動(dòng)，成就全社會(huì)“共同治理、共同參與、共建共享”的全民交通新局面。

（二）互動(dòng)雙贏的警務(wù)公共關(guān)系是規(guī)范執(zhí)法的催化劑

警務(wù)公共關(guān)系主要是指警察與媒體的關(guān)系。西方國家把警方與媒體的關(guān)系形象地比喻為“人與野獸”的關(guān)系，即警方要經(jīng)?！拔菇o”媒體一些信息，否則會(huì)亂咬你。警察應(yīng)積極借助媒體的力量，來實(shí)現(xiàn)警方的目標(biāo)，達(dá)到互動(dòng)雙贏。

公安交通執(zhí)法涉及面大、量大、范圍廣，民警的一舉一動(dòng)時(shí)刻接受社會(huì)的監(jiān)督，任何過錯(cuò)、瑕疵都可能引起新聞媒體的關(guān)注，帶來壓力。新聞媒體擁有廣大的讀者群，其影響力非常廣泛，因此，必須高度重視新聞媒體的作用，千方百計(jì)采取措施，協(xié)調(diào)、處理與媒體之間的關(guān)系，通過多方面的工作，讓新聞媒體能夠充分反映警察工作積極的一面。

在策略上，應(yīng)加強(qiáng)對新聞媒體的引導(dǎo)，最大限度地爭取新聞媒體及社會(huì)各界對警察工作的理解、支持。在這方面，還處于探索、起步階段，民警對如何應(yīng)對新聞媒體心中無底；受傳統(tǒng)思想的影響，利用新聞輿論陣地主動(dòng)出擊、主動(dòng)宣傳的意識仍不強(qiáng)，被動(dòng)應(yīng)付的局面仍未得到根本改變。

此外，自身的公共宣傳能力不足，表現(xiàn)為外網(wǎng)數(shù)量不足，內(nèi)容偏少、更新較慢等問題。建立、鞏固與新聞媒體之間的聯(lián)系、加強(qiáng)合作，強(qiáng)化宣傳、掌握主動(dòng)權(quán)，重視并充分發(fā)揮公安外網(wǎng)的作用等，都將是今后公安工作中研究、探討并急需加以解決的問題。

三、體會(huì)

（一）群眾滿意是執(zhí)法的終極目標(biāo)

群眾的認(rèn)可和尊重是做好執(zhí)法工作的基礎(chǔ)，群眾滿意始終是執(zhí)法的終極目標(biāo)。以群眾滿意為目標(biāo)的執(zhí)法改革是逐漸把群眾滿意度和信任度作為績效考評的指標(biāo)，把執(zhí)法核心放在預(yù)防、控制上，把贏得群眾信任作為執(zhí)法效果的途徑和追求。

反思目前的工作，雖然也將群眾的滿意度作為工作目標(biāo)，但在機(jī)制和具體工作上，基本上還處于“重查處輕防范、重管理輕服務(wù)”的狀態(tài)。將查處作為執(zhí)法的目標(biāo)，必然將各類打擊指標(biāo)作為評價(jià)執(zhí)法成效的主要標(biāo)準(zhǔn)，這容易引起群眾的不滿。群眾是否滿意，往往體現(xiàn)在違法行為實(shí)際數(shù)量的多少，而不一定是處罰了多少；是否信任民警，往往體現(xiàn)在執(zhí)法過程，而不一定是結(jié)果；是否理解和支持民警，往往體現(xiàn)在民警能為公眾提供什么樣的服務(wù)，而不一定是我們認(rèn)為的“業(yè)績”。從戰(zhàn)略層面去改革、調(diào)整工作理念、重心、模式，從順應(yīng)人民群眾的呼聲與期待出發(fā)，以提高執(zhí)法公信力為目標(biāo)，重點(diǎn)放在如何提高執(zhí)法的透明度，以“理性、平和、文明、規(guī)范”的要求改善執(zhí)法方式，追求融“法、理、情”于一體的執(zhí)法效果，改革培訓(xùn)機(jī)制，完善執(zhí)法制度，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，達(dá)到以公開促公正、以理性求和諧、以規(guī)范樹形象的目的。

服務(wù)是獲得群眾認(rèn)可的主要途徑。應(yīng)積極推出一系列聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的舉措，進(jìn)行滿意度的測評等，改善警民關(guān)系，提高警察在公眾中的威信。通過從社區(qū)居民中招聘協(xié)管員，自愿、有償從事特定權(quán)限、事項(xiàng)的工作，為社區(qū)居民提供服務(wù)，既有效解決了警力不足的問題，又密切了警民關(guān)系。特別強(qiáng)調(diào)警察必須通過密切聯(lián)系群眾等渠道，了解并找出群眾最關(guān)心的問題是什么；與群眾共同協(xié)商、確定處理意見、辦法并組織實(shí)施，對自身難以解決的問題，民警積極聯(lián)系、協(xié)調(diào)有關(guān)部門共同努力；事后組織評估，以確定問題是否得到解決、群眾是否滿意等等。通過創(chuàng)新和諧警民關(guān)系的載體，拓展警民信息溝通的渠道，了解社情民意，增進(jìn)與群眾的感情，動(dòng)員、依靠社會(huì)力量參與交通管理工作，以民力擴(kuò)警力，建設(shè)安全、有序、暢通的交通環(huán)境。

爭取群眾滿意還要善于把握輿論導(dǎo)向，建設(shè)良好的警務(wù)公共關(guān)系。各執(zhí)法單位應(yīng)設(shè)立專門的公共關(guān)系人員，定時(shí)舉行新聞發(fā)布會(huì)，積極開展與媒體的溝通和合作，聘請?jiān)?jīng)在新聞媒體工作過的資深記者擔(dān)任顧問，邀請主流媒體共同參與，指導(dǎo)媒體有效地拍攝和報(bào)道，積極借助媒體的力量，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)，既可加深與媒體的合作，又可以借助媒體的現(xiàn)場鏡頭輔助決策，為民警執(zhí)法創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境，引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)力量支持執(zhí)法工作，以達(dá)到互動(dòng)雙贏。此外，還可以與電視臺長期合作，介紹肇事后逃逸案件，聯(lián)合開展緝查，如將圖像監(jiān)控資料在電視上反復(fù)播放，呼吁公眾提供線索等。建設(shè)良好的警察公共關(guān)系，建立與媒體的長效聯(lián)絡(luò)機(jī)制，引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)力量支持警方工作。

當(dāng)前，公安部開展的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，已經(jīng)拉開了公安交通執(zhí)法改革的序幕，這是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期公安交通管理工作的中心任務(wù)，是順應(yīng)時(shí)代要求，改進(jìn)工作方式，以服務(wù)贏民心的重要舉措。執(zhí)法成效必須摒棄單一以各類打擊指標(biāo)作為評價(jià)工作成效因素的做法，以群眾滿意為目標(biāo)，在點(diǎn)滴中踐行“人民公安為人民”的承諾，最大限度地取信于民；以服務(wù)贏得民心，著力提高理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法的能力，把握法、理、情的辯證關(guān)系，用和諧的態(tài)度、人性化的管理對待群眾，在執(zhí)法活動(dòng)中做到明之以法、曉之以理、動(dòng)之以情，以法為據(jù)、以理服人、以情感人，真正融法、理、情于一體，以群眾看得見的方式實(shí)現(xiàn)公平與正義，使人民群眾通過公安執(zhí)法活動(dòng)，既感受到法律的權(quán)威、尊嚴(yán)，又感受到公安機(jī)關(guān)的關(guān)愛、溫暖，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法形式與執(zhí)法目的的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）預(yù)防、控制中出效果

預(yù)防、控制中出效果就是要轉(zhuǎn)變理念，前置工作重心，由事后處理向事前預(yù)防、事中控制轉(zhuǎn)移，防早滅小，有效提高執(zhí)法效率。公安交通執(zhí)法的預(yù)防、控制重心在于重點(diǎn)人和擁堵區(qū)域。

首先，加強(qiáng)對高危人員及其名下的車輛的管理。一是對有無證駕駛、酒后駕車、套牌、使用偽造、變造證件、遺灑、飆車、肇事逃逸等違法前科的人員以及被吊銷駕駛證的人員及其名下的車輛，建立專門檔案，運(yùn)用非現(xiàn)場設(shè)備、GPS定位等科技手段加以監(jiān)控，對其情況定期進(jìn)行評定，一旦發(fā)現(xiàn)異常，及時(shí)、主動(dòng)采取防范措施。二是建立省際聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)客貨運(yùn)輸、?；愤\(yùn)輸車駕駛?cè)说膭?dòng)態(tài)管理。對專業(yè)客運(yùn)、貨運(yùn)車輛要加大整治力度，采取車管部門源頭堵、路面民警路上查、運(yùn)輸企業(yè)把住關(guān)的措施，對危化品車輛實(shí)行戶籍化管理，明確具體負(fù)責(zé)人員，嚴(yán)格檢驗(yàn)合格標(biāo)志的審核和發(fā)放工作，做好防控工作。

其次，加強(qiáng)對易發(fā)、多發(fā)性違法行為的分析、研判，破解執(zhí)法難點(diǎn)。根據(jù)執(zhí)法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，違反限行、違法停車、超速等違法行為多發(fā)易發(fā)，對此類行為應(yīng)重點(diǎn)宣傳、嚴(yán)加控制，充分利用非現(xiàn)場設(shè)備，加大處理力度，防止形成尾大難掉之勢。對于違法停車，一方面要加大查處力度，另一方面應(yīng)實(shí)行分時(shí)停車措施，擴(kuò)大交通資源的供給。違法停車之所以大量存在，其根源在于城市總體規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足，根源不除，違法停車現(xiàn)象就不會(huì)因?yàn)楣芾砗吞幜P而減少。而且，嚴(yán)格管理、提高處罰幅度從局部考慮不違反法律規(guī)定，但從政府管理的全局出發(fā)，一味地增加罰款數(shù)額，會(huì)引起群眾對政府的不滿，這種不滿的情緒是危害社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患。因此，在不影響通行的情況下，有條件地實(shí)行夜間、分時(shí)停車措施，以此滿足群眾的停車需求，緩解資源供需矛盾。

第三，加強(qiáng)交通樞紐等節(jié)點(diǎn)區(qū)域的控制，實(shí)行定時(shí)定點(diǎn)的單雙號限行和分時(shí)停車等措施以優(yōu)化交通。

為了緩解交通擁堵，該市已經(jīng)實(shí)行了機(jī)動(dòng)車五日制限行措施，一度引發(fā)社會(huì)各界的熱議。從法律角度來看，五日制限行作為臨時(shí)限行措施有合法的依據(jù)，即《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第十六條和《道路交通安全法》第三十九條。但是，作為長遠(yuǎn)的限行措施法律依據(jù)不充分，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第十六條只規(guī)定地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量，沒有規(guī)定罰則； 《道路交通安全法》第三十九條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施，其內(nèi)容與五日制限行的內(nèi)容不完全一致。

擁堵本質(zhì)上表現(xiàn)為特定空間、時(shí)間的交通不暢，具有鮮明的空間性和時(shí)間性。道路交通的高峰和低谷每天都存在，在什么地點(diǎn)和什么時(shí)段會(huì)發(fā)生，存在一定的規(guī)律性，尤其在超大型城市，規(guī)律性更為明顯。從擁堵的空間性和時(shí)間性分析，合理的限行措施必然是特定地點(diǎn)、特定時(shí)間的限行，依據(jù)《道路交通安全法》第三十九條的規(guī)定，根據(jù)道路和交通流量的具體情況，實(shí)行特定地點(diǎn)、特定時(shí)間的單雙號限行。特定地點(diǎn)是道路交通擁堵的路口、路段，特定時(shí)間是以24小時(shí)為單位的高峰時(shí)段。特定地點(diǎn)、特定時(shí)間的單雙號限行最終目的是引導(dǎo)車流、分散車流在特定空間的交通壓力，根據(jù)交通流量信息，實(shí)時(shí)調(diào)整限行的根據(jù)地段和時(shí)段，充分發(fā)揮綜合信息管理系統(tǒng)及各分系統(tǒng)的作用，提高交通管理水平，把信息運(yùn)用到執(zhí)法工作的方方面面，實(shí)現(xiàn)交通管理的信息化、系統(tǒng)化，有針對性地緩解車路矛盾，合理配制公共設(shè)施等資源，提高道路通行效率，而機(jī)動(dòng)車使用人有更大的活動(dòng)空間和時(shí)間，可以采取繞行、改變當(dāng)天出行時(shí)間等措施。對違反限行的處罰除堅(jiān)持以非現(xiàn)場處罰為主外，還要堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)一起、處罰一起的原則，對在不同時(shí)間、不同地點(diǎn)的違法行為，一律處罰，加大行為人違法成本，打擊以錢買法的現(xiàn)象。

（三）規(guī)范執(zhí)法，常抓不懈

公正執(zhí)法，既是改善現(xiàn)實(shí)交通狀況的需要，也是實(shí)踐證明的正確經(jīng)驗(yàn)。公正執(zhí)法，必須規(guī)范執(zhí)法行為，杜絕非正規(guī)手段執(zhí)法。非正規(guī)手段執(zhí)法為現(xiàn)代法治社會(huì)所不容，必須從人民群眾滿意的最高標(biāo)準(zhǔn)、從構(gòu)建和諧穩(wěn)定社會(huì)、從確保執(zhí)法健康長遠(yuǎn)發(fā)展的高度，充分認(rèn)識公正執(zhí)法的重要意義，不斷提高執(zhí)法能力和水平，努力消除執(zhí)法工作中不和諧的因素，贏得社會(huì)的認(rèn)可。

公正執(zhí)法必須力戒人為程序。不能簡單從防止“犯錯(cuò)誤”出發(fā)，用監(jiān)督性的措施去設(shè)置程序、增加文書、限制權(quán)力，人為地增加執(zhí)法環(huán)節(jié)、增加民警工作量，而應(yīng)當(dāng)更多地考慮用實(shí)用、簡便、嚴(yán)密的規(guī)范，給基層執(zhí)法提供“出路”、“方法”，用可操作的程序來約束具體的執(zhí)法過程，用明確的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和要求來落實(shí)執(zhí)法責(zé)任。

當(dāng)前，應(yīng)考慮進(jìn)一步刪減法律文書，減少多重審核、審批、報(bào)備等環(huán)節(jié)，解決執(zhí)法程序過于復(fù)雜的問題。執(zhí)法程序講究實(shí)用、詳細(xì)、明確，考慮各種多發(fā)易發(fā)的問題和風(fēng)險(xiǎn)，如攔截車輛的安全評估、詢問錄音要求、執(zhí)法過程記錄等，法律文書少、執(zhí)法流程明確，使基層執(zhí)法有章可循，從執(zhí)法行為向執(zhí)法主體轉(zhuǎn)變，解決執(zhí)法主體建設(shè)上“一刀切”的問題，增強(qiáng)教育培訓(xùn)的針對性，明確不同執(zhí)法崗位的要求和培訓(xùn)、認(rèn)證，從執(zhí)法程序向執(zhí)法實(shí)體轉(zhuǎn)變，明確案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查取證規(guī)范、裁量依據(jù)等。

公正執(zhí)法關(guān)鍵在于民警執(zhí)法素質(zhì)的提高，民警執(zhí)法素質(zhì)的提高在于潛移默化的熏陶。當(dāng)前，基層民警存在一些普遍的問題。一是工作任務(wù)重，民警工作、心理壓力大，部分人產(chǎn)生抵觸、厭戰(zhàn)和畏難情緒。由于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對執(zhí)法質(zhì)量的要求不斷提高以及人民群眾對公正執(zhí)法的期望值越來越高，執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法規(guī)范相對復(fù)雜，使民警感到易“觸電”而丟“飯碗”，在執(zhí)法中顧慮重重，縮手縮腳，產(chǎn)生干多錯(cuò)多、不干不錯(cuò)的結(jié)果。二是政治、生活待遇偏低，超常付出得不到職務(wù)、職級、經(jīng)濟(jì)收益的回報(bào)，民警心理不平衡，積極性受挫。

能力是培養(yǎng)的，只有潛移默化地受熏陶、受教育，才能慢慢感悟到自己為什么干，怎么干。領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)率先垂范，以身作則，靠能力而不是靠權(quán)力工作，不僅關(guān)心民警的經(jīng)濟(jì)生活，更要注重民警政治上的成長，培養(yǎng)民警對領(lǐng)導(dǎo)的信任，讓每個(gè)人知道在工作中的位置，甘心干、樂于干，不僅為了回報(bào)，更是在做事中獲得滿足。正如孟部長在全國縣級公安局長專題培訓(xùn)班上反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，進(jìn)一步增強(qiáng)廣大公安民警的職業(yè)認(rèn)同感，進(jìn)一步增強(qiáng)我們這支隊(duì)伍的生機(jī)和活力，才能真正把廣大公安民警的智慧和力量凝聚到干事創(chuàng)業(yè)上來，這也是對領(lǐng)導(dǎo)履職能力和水平的檢驗(yàn)。這種變被動(dòng)工作為創(chuàng)造性的工作、變呆板管理為溫情激勵(lì)無疑將是推動(dòng)公安隊(duì)伍增加戰(zhàn)斗力、公安工作再上新臺階的有力武器。

公正執(zhí)法，必須常抓不懈。公正執(zhí)法不僅在制度建設(shè)，更在于責(zé)任落實(shí)、監(jiān)督到位。在促進(jìn)公正執(zhí)法、提高執(zhí)法效率的過程中，深入研究基本概念，明確執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步落實(shí)執(zhí)法責(zé)任、嚴(yán)格過程管理，加強(qiáng)監(jiān)督措施。一是要進(jìn)一步明確不同崗位的執(zhí)法責(zé)任，不能僅以結(jié)果定責(zé)任，從有利于依法履職，有利于激發(fā)執(zhí)法責(zé)任心、積極性出發(fā)，建立科學(xué)合理的執(zhí)法責(zé)任體系。二是要進(jìn)一步落實(shí)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。既要抓好遵守制度和執(zhí)行制度的教育，又要?jiǎng)?chuàng)造條件為制度執(zhí)行提供保障；既要加強(qiáng)日常管理監(jiān)督，又要建立執(zhí)法考核評價(jià)機(jī)制，逐步形成統(tǒng)一嚴(yán)密的管理模式與機(jī)制，從源頭上消除執(zhí)法問題。三是進(jìn)一步健全執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)和程序，切實(shí)做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究、令行禁止，確保法令、政令暢通。四是完善社會(huì)監(jiān)督。全面建立執(zhí)法監(jiān)督員制度，廣泛聽取群眾所提出的的合理意見和建議，充分接受人民群眾、人大代表、政協(xié)委員及民主人士的監(jiān)督。“群眾的眼睛是雪亮的”，只有將基層民警執(zhí)法活動(dòng)置于人民群眾的“眼皮”下，誠懇接受群眾評議，廣泛接受群眾監(jiān)督，才能保證公正執(zhí)法。

On Enhancing the Reform of Traffic Management Mechanism

Zhao Suping1Zhao Fei2Kong Meide3
（1.Beijing Jiaotong University;2.The Ministry of Public Security of the People's Republic of China;3.Ministry of Human Resources and Social Security of the People's Republic of China,Beijing,100038）

Three basic contradictions and two relationship in traffic management are put forward based on a survey of traffic law enforcement in some city.Then the problems of law enforcement regularization are analyzed from various angles.And last,suggestions are given to enhance the reform of traffic management mechanism.

law enforcement regularization;traffic management

D631.5

A

1672-6405（2011）01-0026-05

趙素萍（1977-），男，山東威海人，北京交通大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，北京市公安交通管理局民警。

趙 飛（1980-），男，山東威海人，中華人民共和國公安部經(jīng)偵局證券犯罪偵查總隊(duì)民警。

孔德美（1979-），女，山東濟(jì)南人，中華人民共和國人力資源與社會(huì)保障部職員。

2011-01-23

張欽]