陶銀球 楊崢嶸

(湖南商學院法學院，湖南長沙 410205)

身份農(nóng)民與我國的農(nóng)地產(chǎn)權制度

陶銀球 楊崢嶸

(湖南商學院法學院，湖南長沙 410205)

從純粹農(nóng)民到身份農(nóng)民再到職業(yè)農(nóng)民，農(nóng)民一直在不停息地發(fā)展自我、完善自我、解放自我。然而這種發(fā)展、完善與解放的過程不是孤立的、偶然的，而是與農(nóng)地產(chǎn)權制度的變遷有著千絲萬縷、互為促進的關系。

身份農(nóng)民;職業(yè)農(nóng)民;農(nóng)地產(chǎn)權

一、農(nóng)民身份的形成過程

從一般意義上看，農(nóng)民就是生活在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人。但當走進歷史的各個時期，何謂農(nóng)民，這個看似簡單的問題似乎遠未解決。在筆者看來，時空的壓縮或許更方便人們?nèi)フJ識何謂農(nóng)民，但探究農(nóng)民的本意是不能拘限于時空的。從本源上進行分析，農(nóng)民應當是在第一次社會大分工時形成而在第二次社會大分工時得以強化的。當時的人們把從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人稱為農(nóng)、農(nóng)夫或農(nóng)民，如《書·盤庚》中“若農(nóng)服田力穡，乃亦有秋”?！对姟ば⊙拧じμ铩分小拔胰∑潢悾澄肄r(nóng)人”?！对姟び娘L·七月》中“嗟我農(nóng)夫，我稼即同，上入執(zhí)宮功”?！豆攘粋鞒晒辍分小肮耪哂兴拿?有士民，有商民，有農(nóng)民、有工民”?！稘h書·食貨志》中“士農(nóng)工商”及《說文解字》“農(nóng)，耕人也”等等。我國古代文獻典籍中有關農(nóng)民的解釋，使我們至少可以獲得以下幾方面的信息:其一，農(nóng)民是耕田種地、以農(nóng)為生的人;其二，古人將士、農(nóng)、工、商相提并論，農(nóng)民的身份色彩還沒有顯現(xiàn)。馬克斯·韋伯曾說:“農(nóng)民”在中國社會就是一種身份，這種身份的形成是國家制度設計安排的結果?；蛟S韋伯有關“農(nóng)民”即身份的表述并不適合此一時期的農(nóng)民，或說此一時期的農(nóng)民并沒有背負身份的符號，這是因為，首先在士、農(nóng)、工、商四種行業(yè)中，彼時工、商并不十分發(fā)達，農(nóng)業(yè)表現(xiàn)出普遍的比較優(yōu)勢，經(jīng)濟上并未形成對農(nóng)民不利的差距;其次，彼時的農(nóng)業(yè)不僅是農(nóng)民的生活來源，也是統(tǒng)治者主要的收入來源，戰(zhàn)爭的發(fā)動、政權的鞏固無不依賴農(nóng)業(yè)，有的統(tǒng)治者甚至還抑制工、商業(yè)，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)在當時的國民經(jīng)濟生活中擁有較高的地位;第三，此時由于工、商不甚發(fā)達，導致城市不夠繁華，城市與農(nóng)村的文明差距難以襯托出農(nóng)民的“鄉(xiāng)土”和“愚昧”。因此，盡管這一時期農(nóng)民的生產(chǎn)是自給自足的封閉的小生產(chǎn)，但在當時的社會生活中并不顯落后，農(nóng)民的身份農(nóng)民特征尚未顯現(xiàn)。

身份農(nóng)民在我國何以形成?身份附著于農(nóng)民之后，農(nóng)民承載了哪些有別于純粹農(nóng)民的負擔?對這些問題的回答有利于詮釋身份農(nóng)民的基本內(nèi)涵。首先，就“身份”的內(nèi)涵及特點而言，在羅馬法學家看來，身份往往表征每個個人所處的由權力、權利和義務構成的情勢，與他所屬的一個更加廣泛的單位有關。在梅因看來，一切形式的“身份”都起源于古代屬于“家族”所有的權力和特權……所有社會進步的運動……是一個從身份到契約的運行。德國社會學家馬克斯·韋伯則指出，“身份”是在社會聲望方面可以有效地得到肯定和否定的特權。可以看出，雖然不同的學者對身份作了不同的解釋，但其內(nèi)涵不乏共同之處，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:(1)身份大多與權力、權利有關，不同身份的人，權力、權利是有差別的;(2)依身份可以將社會主體進行分類，而各類別間不乏等級色彩;(3)身份可以給人帶來否定或肯定的特權，對于農(nóng)民來說，大多是否定的“特權”，它帶給農(nóng)民的是不利益或否定性的評價。其次，身份農(nóng)民是如何形成的呢?正如上文所述，農(nóng)民產(chǎn)生之初并不是某種身份的符號，他更多是從事某一職業(yè)活動的人。那么是何種原因使得中國農(nóng)民的身份性得以形成并如此濃厚呢?首先，農(nóng)村生產(chǎn)力的落后及生產(chǎn)方式比較優(yōu)勢喪失是身份農(nóng)民形成和發(fā)展的物質(zhì)基礎，農(nóng)民小規(guī)模的生產(chǎn)缺乏改進生產(chǎn)工具的動力，原始而又落后的生產(chǎn)工具與生產(chǎn)技術長期得不到改進，生產(chǎn)技術改進緩慢反過來又進一步固化小農(nóng)生產(chǎn)模式。而工商業(yè)生產(chǎn)方式與效率明顯較高，使得獨立經(jīng)營小塊土地的農(nóng)民表現(xiàn)得孤立、封閉而又狹小;其次，城市物質(zhì)文明的高速發(fā)展使得農(nóng)村發(fā)展更顯滯后，沒有城市物質(zhì)的豐裕(盡管創(chuàng)造這些物質(zhì)財富離不開農(nóng)村的支持)就難以襯托出農(nóng)村的貧窮，沒有城市文明層次的提升，就沒有農(nóng)村所謂的“鄉(xiāng)土”與“愚昧”，同樣，沒有城市工商業(yè)的蓬勃發(fā)展就不可能襯托出小農(nóng)經(jīng)濟缺乏活力，而貧窮、鄉(xiāng)土、缺乏活力足夠讓農(nóng)民身份得以形成。再次，歷代統(tǒng)治者出于社會治理及鞏固政權的需要，制定了各種禁錮農(nóng)民的政策，如限制農(nóng)民自由遷徙的權利等，造成對農(nóng)民長時期的深度剝奪。就我國而言，土地革命的完成使得農(nóng)民政治、經(jīng)濟、社會地位得到空前提升，但是，后來以戶籍管理和統(tǒng)購統(tǒng)銷等城鄉(xiāng)有別的二元分割制度及以農(nóng)補工戰(zhàn)略的實施，使得農(nóng)民的身份性被被逐步凝固。

宋圭武在《農(nóng)民這一概念》一文中提出:農(nóng)民這一概念具有時間、空間、價值和領域上的維持性。農(nóng)民在經(jīng)歷了早期的準職業(yè)農(nóng)民及長期與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相符的身份農(nóng)民后，將向與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相符的職業(yè)農(nóng)民回歸，只是這時的職業(yè)農(nóng)民不僅擺脫掉了身份農(nóng)民的尷尬處境(如不能平等享有社會保障待遇等)，而且將在市場經(jīng)濟條件下獲得職業(yè)農(nóng)民的新內(nèi)涵:其一，職業(yè)農(nóng)民“把農(nóng)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，利用市場機制和規(guī)則獲取報酬，并追求實現(xiàn)自己的利潤最大化”。由自給自足轉變?yōu)椤白灾鹘?jīng)營、自負盈虧的市場主體。”從而獲得了擇業(yè)經(jīng)營的自立性、經(jīng)營擴張的能動性以及生產(chǎn)經(jīng)營的創(chuàng)新性。其二，職業(yè)農(nóng)民是具備經(jīng)營現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需的知識、具有市場意識和信息、金融意識的“有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民”。其三，職業(yè)農(nóng)民具有開放性，他既可以是農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的成員，也可以是外來農(nóng)民，他們根據(jù)市場的需要自主地進行生產(chǎn)和經(jīng)營，自由地參與社會流動與社會交往，使得千百年來形成的農(nóng)民與土地之間的依附與依存關系發(fā)生深刻的變化。最后，由于經(jīng)濟力量的不斷增加，加上社會交往、市場交易的常態(tài)化，職業(yè)農(nóng)民擁有維護自身合法權益特別是平等國民待遇的意識，他們要求改革傳統(tǒng)的禁錮農(nóng)民職業(yè)發(fā)展的制度，為自身的發(fā)展掃清障礙。

二、身份農(nóng)民條件下的農(nóng)地產(chǎn)權制度

盡管隨著我國社會主義制度的建立，農(nóng)民的社會地位和階級屬性已發(fā)生了本質(zhì)的變化，但他們身份農(nóng)民的本質(zhì)仍未根本改變，而這種身份與農(nóng)地產(chǎn)權制度有著互為決定的聯(lián)系。首先，從社會地位上看，在城鄉(xiāng)二元制度下，身份農(nóng)民沒有平等的社會保障權。城市職工享有醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等多項社會保障與福利，而農(nóng)民只有極低的保障甚至完全沒有社會保障，使得農(nóng)地保障功能人為地擴張，一方面使得農(nóng)民的保障“虛”、“弱”，另一方面使得農(nóng)民不敢輕易放棄農(nóng)地，割斷與農(nóng)地之間的聯(lián)系。其次，從農(nóng)民身份的獲取看，農(nóng)民身份的獲得具有天然性、世襲性、強制性及不可選擇性。只要父母或其中一方是農(nóng)民，子女便是農(nóng)村集體組織的成員，就會產(chǎn)生內(nèi)生性的對農(nóng)地產(chǎn)權的要求，盡管有“增人不增地，減人不減地”的相關規(guī)定，但在農(nóng)村很難推行，因為這項規(guī)定很難滿足農(nóng)村新增人口的生存難題，導致農(nóng)村期周期性地小規(guī)模農(nóng)地調(diào)整，農(nóng)地產(chǎn)權不穩(wěn)定。第三，從農(nóng)民的生產(chǎn)方式看，零碎的、小塊的、人均占有量極低的農(nóng)村承包經(jīng)營地客觀上缺乏對先進工具與技術運用的需求，而落后的生產(chǎn)工具和傳統(tǒng)的生產(chǎn)技術又會進一步固化這種小規(guī)模的農(nóng)地經(jīng)營，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模過小，決定了農(nóng)民難以獲得足夠的農(nóng)業(yè)收入，經(jīng)濟狀況得不到改善，社會地位難已提高。第四，從生產(chǎn)的目的看，身份農(nóng)民是以“自給自足”為本質(zhì)特征的，這種小農(nóng)式的生產(chǎn)主要與自然交換而缺乏人與人之間的社會聯(lián)系，以至于不能從根本上改變身份農(nóng)民的特征。

在身份農(nóng)民條件下，農(nóng)地產(chǎn)權制度的供給呈現(xiàn)出以下特點:(1)農(nóng)地承載社會保障的功能。社會保障與失業(yè)保險作為公共產(chǎn)品應由政府提供，但在我國農(nóng)村，社會保障很長時期內(nèi)依托并附著于土地。(2)所有權優(yōu)位。我國實行的是土地國家所有和集體所有(統(tǒng)稱公有)制度，在涉及土地權益問題上，通常認為集體所有權不等農(nóng)民個人所有權，集體土地也不是農(nóng)民個人的土地，集體土地的權利處分由集體決定。(3)承包經(jīng)營權受到諸多限制。如《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款規(guī)定:農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式;第15條規(guī)定:家庭承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。農(nóng)地流轉形式受到限定。如《民法通則》第80條第3款規(guī)定:土地不得買賣、出租、抵押或者以其它形式非法轉讓，《土地承包法》第4條也有關于承包地不得買賣的規(guī)定。(4)農(nóng)民受償權與退出權缺失。一方面，承包經(jīng)營權可以無償收回?！锻恋爻邪ā返?6條第2款規(guī)定:承包期內(nèi)，承包方全家遷入設設區(qū)的市，轉為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。承包人全家遷入設區(qū)的市與承包土地沒有必然的聯(lián)系，然而法律卻規(guī)定收回其承包地。另一方面，承包經(jīng)營權可以無償剝奪?！掇r(nóng)村土地承包法》第27條第2款規(guī)定:“承包期內(nèi)，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準?！边@就表明，因自然災害導致集體經(jīng)濟組織成員承包地的滅失或毀損，可以經(jīng)由集體經(jīng)濟組織成員多數(shù)決定的方式剝奪部分或個別人的土地承包經(jīng)營權。馬克思指出:“由于各種小農(nóng)彼此間只存在有地域的聯(lián)系，由于他們利益的同一性并不使他們彼此間形成任何的共同關系，形成任何的全國性的聯(lián)系，形成任何一種政治組織，所以他們就沒有形成一個階級，因此，他們不能以自己的名義來保護自己的階級利益……他們不能代表自己，一定要別人來代表他們”。①《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第693、697頁自給自足使得力量薄弱的農(nóng)民成為“全能的和無數(shù)的官僚立足的基本”。②《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第693、697頁農(nóng)地集體所有、農(nóng)民承包經(jīng)營模式中農(nóng)民對農(nóng)地的支配權、議價權、處置權仍然需由村、鎮(zhèn)干部來代表他們，農(nóng)民長期被認為不能代表自己，而村、鎮(zhèn)干部的“經(jīng)濟人”本性使得他們的代表行為時常侵害農(nóng)民的土地權益，導致矛盾頻發(fā)。

三、適應身份農(nóng)民向職業(yè)農(nóng)民轉化的趨勢，改革我國的農(nóng)地產(chǎn)權制度

第一，只要農(nóng)民由于自己的職業(yè)而不能與城市居民享有平等的國民待遇，他們就仍然處在身份農(nóng)民的階段，或沒有徹底地擺脫農(nóng)民的身份性。對于農(nóng)民而言，平等權體現(xiàn)在生產(chǎn)、生活的每個方面，但對公共產(chǎn)品特別是社會保障的平等分享權則是當務之急，只有讓農(nóng)民享有充分的社會保障，才會減少他們對農(nóng)地的依賴，而依附性的減少必然促進農(nóng)地的流轉，實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。

第二，我國《農(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定:“……承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方，承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權獲得相應的補償。”法律的規(guī)定似乎把退出權與受償權聯(lián)系起來，但是以下兩個問題不容忽視:其一是退出農(nóng)民就農(nóng)地所獲的補償僅限于提高農(nóng)地生產(chǎn)能力而投入的部分，而交回的農(nóng)地或被收回農(nóng)地本身卻是無償?shù)?，而這無疑是農(nóng)民要求受償?shù)暮诵?。其二，盡管法律規(guī)定了農(nóng)民可就投入農(nóng)地、增強土地生產(chǎn)能力的支出有受償權，但并沒有規(guī)定誰來補償，如何補償、補償多少、何時補償?shù)然締栴}。實踐中，集體經(jīng)濟組織大多處在名存實亡的境地，根本無力支付補償費，因此，這種補償只是一句空話，也就是說，農(nóng)民退出土地根本得不到任何補償，這實際上也就否定了農(nóng)民的退出權——沒有受償權何談退出權。隨著身份農(nóng)民向職業(yè)農(nóng)民的轉變，自由特別是進出農(nóng)民職業(yè)的自由是職業(yè)農(nóng)民的天性，他們要求享有充分的退出權和受償權。

第三，職業(yè)農(nóng)民要求享有充分的農(nóng)地議價權。有關農(nóng)地的議價權主要表現(xiàn)在兩個方面:其一是通過家庭承包取得土地承包經(jīng)營權的農(nóng)民依法采取轉包、出租、互換或者其它流轉方式，將農(nóng)地流轉時的議價權;其二則是當農(nóng)地改變用途被征收時的議價權。由于我國農(nóng)村集體土地的所有權屬于集體，農(nóng)民只是集體經(jīng)濟組織的成員，只享有承包經(jīng)營權，代表集體進行土地議價的往往是少數(shù)村干部。正是由于農(nóng)民不擁有農(nóng)地的議價權，在農(nóng)地征收過程中，缺乏足夠的力量與征收方進行力量對稱的博弈，使得征收補償標準大大低于市場價格。職業(yè)農(nóng)民的出現(xiàn)并組織各種形式的農(nóng)業(yè)合作社，使農(nóng)民不再是分散的、沉默的、不知情的利益主體，農(nóng)民的議價權必然被征收方所重視和尊重。

第四，職業(yè)農(nóng)民的出現(xiàn)將逐漸改變我國農(nóng)地分配的基本徑路。在身份農(nóng)民形態(tài)下，農(nóng)民獲取土地的基本依據(jù)是其為集體經(jīng)濟組織的成員，只要集體經(jīng)濟組織的成員無論是新生兒還是因婚姻關系而增加的人口，都被認為理所當然地有權分配集體土地。由于人口一直處在動態(tài)的增減過程中，集體經(jīng)濟組織成員承包的土地也一直處于動態(tài)的調(diào)整中，承包經(jīng)營權難以穩(wěn)定。職業(yè)農(nóng)民的出現(xiàn)將改變傳統(tǒng)的土地分配模式，一方面職業(yè)農(nóng)民由于脫離了對土地的依附，使得其自由度高、流動性強，經(jīng)營集體經(jīng)濟組織土地的不再絕對限定于集體經(jīng)濟組織的成員;另一方面農(nóng)民要求承包經(jīng)營權更加穩(wěn)定以利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或流轉，可以說，“增人不增地、減人不減地”就是對這一需求的基本回應，隨著這一制度的完善與發(fā)展，農(nóng)地可以依法繼承，人多地少的農(nóng)戶可以依法通過市場流轉機制獲取農(nóng)地，從而使農(nóng)地分配制度發(fā)生根本轉變。

C913

A

1003－4145［2011］08－0174－03

2011－06－02

陶銀球，湖南商學院法學院博士，研究方向:政府經(jīng)濟管理與法治;楊崢嶸，湖南商學院法學院院長、教授。

本文是湖南省社科基金課題“社會轉型背景下我國農(nóng)地產(chǎn)權制度變遷研究”(2010YBA129)的部分成果。

(責任編輯:周文升wszhou66@126．com)