劉興云 李 森

(山東財經(jīng)大學(xué)(籌)，山東濟(jì)南 250014)

論行政事業(yè)資產(chǎn)配置的優(yōu)化

劉興云 李 森

(山東財經(jīng)大學(xué)(籌)，山東濟(jì)南 250014)

隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和國有企業(yè)改革的深入，實現(xiàn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置的優(yōu)化成為新時期做好國有資產(chǎn)管理工作的一項重要內(nèi)容。但是，由于對政府部門、行政事業(yè)單位及從業(yè)人員的經(jīng)濟(jì)人屬性及信息不充分、不對稱問題重視程度不夠，加之受各種技術(shù)性因素的影響，行政事業(yè)資產(chǎn)配置還存在諸多現(xiàn)實問題，解決這些問題，需要構(gòu)建科學(xué)、合理的行政事業(yè)資產(chǎn)配置機(jī)制。

行政事業(yè);非生產(chǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn);資產(chǎn)配置;資產(chǎn)優(yōu)化

長期以來，理論界對國有資產(chǎn)管理問題的研究明顯側(cè)重于生產(chǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)，對行政、事業(yè)單位所掌握的非生產(chǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理則缺乏應(yīng)有的關(guān)注。出現(xiàn)這種狀況的主要原因，或與我國體制轉(zhuǎn)軌的特定背景有關(guān)。如何把非生產(chǎn)經(jīng)營性的國有資產(chǎn)在行政事業(yè)單位之間實現(xiàn)優(yōu)化配置，是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的一項長期、重要的工作。這對于提高行政事業(yè)單位運(yùn)作效率，改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給水平具有重要意義。基于此，本文采用經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和信息不充分、不對稱假設(shè)對行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置展開理論和經(jīng)驗分析，以期對構(gòu)建科學(xué)、合理的行政事業(yè)資產(chǎn)配置機(jī)制有所助益。

一、行政事業(yè)資產(chǎn)配置的理論分析

(一)行政事業(yè)資產(chǎn)存量配置的經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀

財政部門為行政事業(yè)單位安排的投資性支出，加上行政事業(yè)單位使用自有資金所完成的投資，使行政事業(yè)單位掌握了數(shù)量龐大的國有資產(chǎn)。這些存量國有資產(chǎn)對于保證行政事業(yè)單位順利實現(xiàn)其職能具有重要意義。但是，隨著社會政治經(jīng)濟(jì)形勢及社會成員對公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的變化，行政事業(yè)單位的職能范圍及實現(xiàn)方式也必然處于一種動態(tài)的變化調(diào)整中，原來合理的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)也可能出現(xiàn)不合理的問題。這表現(xiàn)在兩方面:一是有些行政事業(yè)單位所掌握的國有資產(chǎn)事實上已經(jīng)處于閑置狀態(tài)，不能再為公共產(chǎn)品與服務(wù)供給數(shù)量的增加和質(zhì)量的提高發(fā)揮作用，而有些行政事業(yè)單位如果掌握了這些國有資產(chǎn)就可能有效地增加公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的數(shù)量和提高供給質(zhì)量;二是有些行政事業(yè)單位所掌握的國有資產(chǎn)并不處于嚴(yán)格意義上的閑置狀態(tài)，但對增加公共產(chǎn)品與服務(wù)供給數(shù)量和提高供給質(zhì)量所發(fā)揮的作用已不明顯，與之相對應(yīng)，如果其他行政事業(yè)單位掌握這些國有資產(chǎn)卻可以取得更為明顯的使用效果。這兩種情況都需要對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)存量配置結(jié)構(gòu)進(jìn)行必要的調(diào)整。由于國有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家，行政事業(yè)單位只是占有使用國有資產(chǎn)，因此為了實現(xiàn)社會公共利益，代表國家行使資產(chǎn)所有權(quán)職能的政府財政部門完全有權(quán)對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的存量配置結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)存量配置可以分為四個層次:第一層次的國有資產(chǎn)存量配置是指在每個行政事業(yè)單位內(nèi)部完成的資產(chǎn)存量調(diào)整。每個行政事業(yè)單位作為獨立的法人實體，決策權(quán)統(tǒng)一，財務(wù)管理權(quán)統(tǒng)一，資產(chǎn)管理權(quán)統(tǒng)一，預(yù)算編制、執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一，因此在其內(nèi)部完成的資產(chǎn)存量配置結(jié)構(gòu)的調(diào)整是經(jīng)常發(fā)生的事情，操作起來難度較小。第二層次的國有資產(chǎn)存量配置是指在一個部門內(nèi)部不同單位之間完成的資產(chǎn)存量調(diào)整。通常一個政府主管部門要管理多個單位，受諸多因素的影響，國有資產(chǎn)在這些單位之間的配置經(jīng)常出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題，譬如一些單位存在資產(chǎn)閑置，而另一些單位可能急需這些閑置的資產(chǎn)，但要實現(xiàn)部門內(nèi)部不同單位之間的資產(chǎn)余缺調(diào)劑卻有一定難度。因為，這些單位都是獨立的法人實體，有自己相對獨立的經(jīng)濟(jì)利益。第三層次的國有資產(chǎn)存量配置是指在一級政府不同部門之間完成的資產(chǎn)存量調(diào)整。通常一級政府擁有多個部門，由于主客觀等諸多因素的影響，國有資產(chǎn)在不同部門之間的配置經(jīng)常出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題，譬如一些部門資產(chǎn)閑置，而另一些部門資產(chǎn)短缺。從提高資產(chǎn)配置效率的角度看，實現(xiàn)部門之間的資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)調(diào)整是完全必要的。但是，由于部門具有相對獨立的經(jīng)濟(jì)利益，每個部門負(fù)責(zé)某種或某類公共產(chǎn)品，實行條條垂直管理，彼此之間信息傳遞渠道不暢，相對部門內(nèi)部不同單位之間的資產(chǎn)調(diào)劑，要實現(xiàn)這樣的資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)調(diào)整操作起來難度更大。然而，這些不同的部門畢竟處于一級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，是一級政府的不同職能部門，因此只要政府下決心優(yōu)化部門之間的資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)和管理作用，要實現(xiàn)這樣的資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)調(diào)整也是完全可能的。第四層次的國有資產(chǎn)存量配置是指在不同級次政府之間完成的資產(chǎn)存量調(diào)整。通常一個國家從中央到地方政府分為若干級次，國有資產(chǎn)在不同級次政府之間的配置也會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題，譬如某級政府存在資產(chǎn)閑置，另一級政府資產(chǎn)短缺。但是，由于每一級政府都具有相對獨立的經(jīng)濟(jì)利益，不同級次的政府分別負(fù)責(zé)提供受益范圍大小不等的公共產(chǎn)品，通常強(qiáng)調(diào)“一級政府、一級財政、一級預(yù)算、一級財權(quán)和事權(quán)、一級資產(chǎn)管理權(quán)”。因此，相對一級政府內(nèi)部不同部門之間的資產(chǎn)調(diào)劑，要實現(xiàn)這樣的資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)的調(diào)整，操作起來難度更大。不過，不同級次的政府都是處于中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，因此只要中央政府下決心優(yōu)化不同級次之間的資產(chǎn)配置，充分發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)和管理作用，對財政體制進(jìn)行必要的調(diào)整和完善，要實現(xiàn)不同級次政府之間資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)調(diào)整也是完全可能的。

然而現(xiàn)實中，行政事業(yè)國有資產(chǎn)的存量配置卻面臨著各種制約因素。因為，國有資產(chǎn)所有權(quán)雖然屬于國家，但行政事業(yè)單位掌握著資產(chǎn)的占有權(quán)和使用權(quán)，即行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的實際控制權(quán)掌握在各行政事業(yè)單位手中。國有資產(chǎn)在單位中處于什么樣的使用狀態(tài)，是否處于閑置或半閑置狀態(tài)，各行政事業(yè)單位掌握相對充分的信息，而政府財政部門的行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)卻并難以掌握或不能充分掌握相應(yīng)的信息。因此，如果行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)要對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在行政事業(yè)單位之間無償調(diào)撥，那么行政事業(yè)單位就會利用自己的信息優(yōu)勢，隱瞞資產(chǎn)的閑置或半閑置狀態(tài)，聲稱自己沒有閑置資產(chǎn)。因為行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)通常為政府無償配置，單位占有使用國有資產(chǎn)并不需要付出代價，所此從理論上講，只要行政事業(yè)單位閑置或半閑置給其帶來的效用和滿足不是負(fù)值，行政事業(yè)單位就不會有積極性配合行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)來實現(xiàn)這些資產(chǎn)在行政事業(yè)單位之間的余缺調(diào)劑。

(二)行政事業(yè)資產(chǎn)增量配置的經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀

從理論上講，政府公共經(jīng)濟(jì)部門各行政事業(yè)單位具體負(fù)責(zé)向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，它們彼此之間存在明確的分工，因此這些行政事業(yè)單位對自己負(fù)責(zé)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)相對具有信息優(yōu)勢，即為完成公共產(chǎn)品供給任務(wù)需要掌握多少國有資產(chǎn)、需要掌握什么類型的國有資產(chǎn)，以及以什么方式來占有使用這些國有資產(chǎn)。因此，要實現(xiàn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的合理配置首先需要重視并搜集、匯總、整理各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)需求信息，這是優(yōu)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)增量配置的前提。

一般來說，行政事業(yè)單位都從屬于特定的政府部門，因此各政府部門作為行政事業(yè)單位的主管機(jī)構(gòu)，需要匯總各行政事業(yè)單位的需求信息，然后上報財政行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)根據(jù)各部門上報的信息來確定國有資產(chǎn)在各部門之間的配置比例。如果政府公共經(jīng)濟(jì)部門內(nèi)各行政事業(yè)單位都是利他的主體，追求公共利益最大化，那么其會準(zhǔn)確上報自己對國有資產(chǎn)的需求信息;如果各行政事業(yè)單位的主管部門是利他的經(jīng)濟(jì)主體，追求公共利益最大化，那么即便其下屬的行政事業(yè)單位不能準(zhǔn)確上報資產(chǎn)需求信息，其也會認(rèn)真審核，確保本部門上報的資產(chǎn)需求信息的真實性。但是，現(xiàn)實中各行政事業(yè)單位追求自身利益的傾向是很明顯的。作為行政事業(yè)單位由于占有、使用國有資產(chǎn)并不需要付出代價，因此其存在夸大資產(chǎn)需求的傾向。作為主管部門，其要代表、反映下屬行政事業(yè)單位的利益、愿望和要求，所以由其匯總的各單位的資產(chǎn)需求也是被夸大的。政府財政部門的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)面對各部門夸大的資產(chǎn)需求，其必然面臨巨大的資金供給壓力。因此，如何把有限的用于資產(chǎn)配置的資金分配到各部門以及各部門下屬的行政事業(yè)單位是行政事業(yè)單位資產(chǎn)增量配置所面臨的首要問題，就是如何壓縮各部門、各單位的資產(chǎn)需求指標(biāo)，而這對于政府財政部門國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)而言又是一件非常困難的事情。因為各部門、各單位具有信息優(yōu)勢，通常它們可以用較為充分地理由論證其增加資產(chǎn)的必要性、合理性。對政府財政部門來說，掌握較為充分的行政事業(yè)單位的資產(chǎn)存量信息是合理配置國有資產(chǎn)增量的重要條件，但由于信息不對稱的客觀存在，在實際工作中要做到這一點是有一定難度的。

二、行政事業(yè)資產(chǎn)配置存在的問題及成因

(一)從存量角度進(jìn)行的考察

多年來，財政為行政事業(yè)單位安排的投資性支出和行政事業(yè)單位利用自有資金進(jìn)行的投資，積累了數(shù)量龐大的國有資產(chǎn)，初步估算山東省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)存量約有7000億元。①《山東省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報表》顯示，截至2009年底，全省行政事業(yè)單位27841戶(含青島，下同)，資產(chǎn)總額7096．22億元，其中行政單位資產(chǎn)1860．99億元，占26．23%;事業(yè)單位資產(chǎn)5235．23億元，占73．77%。省級行政事業(yè)單位1558個，資產(chǎn)總額1803．01億元，凈資產(chǎn)總額943．15億元。如此規(guī)模的國有資產(chǎn)由各行政事業(yè)單位占有使用，由于條件變化，資產(chǎn)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性余缺是必然的，這就需要對行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量進(jìn)行配置，以提高資產(chǎn)的使用效益，節(jié)約財政資金。但是，我們在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的資產(chǎn)存量配置機(jī)制不能充分地發(fā)揮作用。究其原因，我們認(rèn)為至少包括以下幾個方面:

第一，目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理基礎(chǔ)比較薄弱，家底不清、賬賬不符、賬實不符的情況還大量存在，資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)難以掌握充分準(zhǔn)確的信息。一是資產(chǎn)管理人員短缺。一般來說，一個行政事業(yè)單位總是要占有、使用多類資產(chǎn)。比如，一個學(xué)校占有、使用的資產(chǎn)就包括辦公家具、儀器設(shè)備、音美設(shè)施、體育器材、圖書資料、房產(chǎn)等多個類別，要求每類資產(chǎn)都有專人管理是不現(xiàn)實的，由于資產(chǎn)管理人員少且多為兼職，既沒有足夠的時間精力也沒有相應(yīng)的資產(chǎn)管理技能，所以很難對資產(chǎn)進(jìn)行全面管理，客觀上造成填報基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全和不真實。二是該報廢的資產(chǎn)沒有及時報廢。作為單位領(lǐng)導(dǎo)，都希望在自己任內(nèi)資產(chǎn)有所增加，而不希望資產(chǎn)減少。但實際上，資產(chǎn)都有使用年限，到期報廢是再正常不過的事情，許多單位對報廢資產(chǎn)表現(xiàn)出不情愿，或許與視報廢資產(chǎn)為敗家子的傳統(tǒng)觀念有關(guān)，而這恰恰導(dǎo)致許多事實上已經(jīng)報廢的資產(chǎn)還在賬面上保留著，價值管理與實物管理嚴(yán)重脫節(jié)。三是新增資產(chǎn)不能及時入賬。這與現(xiàn)行的會計記賬規(guī)則和會計核算辦法有關(guān)?，F(xiàn)行的會計記賬仍然采用的是收付實現(xiàn)制，如一個行政事業(yè)單位建了辦公樓，已經(jīng)投入使用多年，但因為工程款沒有完全結(jié)清或其他原因而不能入賬。②有統(tǒng)計顯示，目前山東省直單位已完工未轉(zhuǎn)賬的賬外房屋建筑物面積達(dá)404．64萬平方米，其中較為典型的是高校新建校區(qū)和部分文化場館。見《山東省省直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理狀況的報告》(2010)。另外，目前有很多地方實行會計集中核算，一些行政事業(yè)單位已不設(shè)會計，購置的相關(guān)資產(chǎn)憑證都集中到會計核算中心，但資產(chǎn)管理卻仍然分散在各個行政事業(yè)單位，財務(wù)管理和資產(chǎn)管理脫節(jié)導(dǎo)致資產(chǎn)無法及時入賬。四是未按規(guī)定辦理產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)籍證明。由于繳納費用較高、基礎(chǔ)手續(xù)不全等原因，部分行政事業(yè)單位占用的土地、房產(chǎn)沒有辦理房產(chǎn)證、土地證。有統(tǒng)計顯示，山東省省級單位占用的21668宗房產(chǎn)中沒有辦理房產(chǎn)證的房產(chǎn)占全部房產(chǎn)的63．11%;在5185宗土地中沒有辦理土地證的房產(chǎn)占32%，已經(jīng)辦理產(chǎn)權(quán)證明的房產(chǎn)、土地，有的存在證載面積與實際占有面積不符的情況。③參見《山東省省直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理狀況的報告》(2010)。如某市財政局在資產(chǎn)清查中發(fā)現(xiàn)，有的單位購置固定資產(chǎn)時只列支費用不記固定資產(chǎn)賬;新建的辦公樓房屋建筑物完工后未及時辦理竣工結(jié)算，使用多年仍掛在基建賬上，未在單位固定資產(chǎn)賬上登記;報廢、毀損以及變賣、被盜、贈送給外單位等的資產(chǎn)沒有及時按規(guī)定進(jìn)行核銷處理，仍將其長期掛在賬上。又如房屋建筑物所有權(quán)證不全、車輛證件不全更是普遍現(xiàn)象，全市未在賬房屋建筑物面積120萬平方米，估價11．6億元;未在賬交通運(yùn)輸工具330輛，估價0．45億元;未在賬設(shè)備26000臺(件)，估價0．57億元。④某市財政局:《夯實基礎(chǔ)、規(guī)范管理，不斷推進(jìn)資產(chǎn)管理工作向縱深發(fā)展》。對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)家底，別說主管部門對所屬單位的資產(chǎn)家底不清，就是直接占用、使用資產(chǎn)的行政事業(yè)單位自身也無法準(zhǔn)確掌握資產(chǎn)信息。如此，要實現(xiàn)資產(chǎn)存量配置結(jié)構(gòu)的調(diào)整無異于癡人說夢。

第二，資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化。如房屋建筑物、機(jī)動車配置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，大型設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)欠缺，尤其是辦公設(shè)備及事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)缺乏，客觀上增大了財政部門行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)確定行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用狀態(tài)的難度。①如公務(wù)用車配備和使用管理方面存在的問題。行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量配置結(jié)構(gòu)的調(diào)整，無論采取什么具體的實現(xiàn)方式，最終都是要把某些單位的閑置資產(chǎn)調(diào)劑到急需該資產(chǎn)的單位，而這要求行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)要掌握各行政事業(yè)單位資產(chǎn)閑置的情況。但是，由于配置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不明確，即便是管理機(jī)構(gòu)了解某個單位的資產(chǎn)存量狀況，也難有依據(jù)來判定其資產(chǎn)是否處于閑置狀態(tài)?，F(xiàn)實中發(fā)生的資產(chǎn)調(diào)劑，一般都是在資產(chǎn)占用單位確實不需要該資產(chǎn)，提出資產(chǎn)處置申請時才得以發(fā)生就說明了這一點。

第三，行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)不能掌握行政事業(yè)單位的資產(chǎn)調(diào)劑需求信息。一般來講，行政事業(yè)單位出現(xiàn)資產(chǎn)短缺，其首先想到的是通過逐級打報告要求財政部門安排投資性支出以購置新的資產(chǎn)，而不是通過調(diào)劑獲取其他部門、單位調(diào)撥過來的舊資產(chǎn)(通常，人們主觀上傾向于認(rèn)為新的東西在質(zhì)量、性能方面要優(yōu)于舊的東西，盡管事實未必如此)。這種資產(chǎn)需求信息按照目前的體制安排要經(jīng)主管部門傳遞到財政部門的預(yù)算處(科)，而不是傳遞到行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。因此，即便行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)掌握了相關(guān)資產(chǎn)在其他單位存在閑置的信息，但由于不掌握需求信息而難以完成調(diào)劑。顯然，這是財政部門資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的必然結(jié)果。

第四，行政事業(yè)單位的利己動機(jī)制約存量資產(chǎn)的調(diào)劑。對行政事業(yè)單位來說，資產(chǎn)通常被認(rèn)為是單位所有而不是占有，受單位自身利益的局限，對資產(chǎn)的占有則是多多益善。通常我們只見過抱怨自己占有、使用國有資產(chǎn)太少的單位，卻幾乎沒有見過抱怨自己占有、使用國有資產(chǎn)過多的單位。除非資產(chǎn)的閑置確實已經(jīng)不能給這個單位帶來任何眼前和長遠(yuǎn)的好處，甚至有害時，其才會主動要求調(diào)劑自己閑置的資產(chǎn)。

(二)從增量角度進(jìn)行的考察

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的增量配置機(jī)制是通過財政部門安排投資性支出予以實現(xiàn)的。從理論上講，資產(chǎn)增量配置優(yōu)化的實現(xiàn)需要以掌握資產(chǎn)存量配置的狀況為基礎(chǔ)和前提。如果決策主體能掌握資產(chǎn)存量配置的狀況，即便存量配置有問題也可以通過增量配置來調(diào)整。但是，在實踐中這種增量配置對存量配置的改進(jìn)作用卻并沒有充分體現(xiàn)出來。

雖然行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理權(quán)自2006年起已經(jīng)由國有資產(chǎn)管理委員會(國資局)劃轉(zhuǎn)到財政部門，但是在財政部門內(nèi)部預(yù)算機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)之間仍然缺乏必要和充分的溝通和聯(lián)系，有關(guān)信息無法實現(xiàn)有效共享。因為，在實際工作中行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)本身對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)存量信息也掌握得并不充分。只能說相對于預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，作為管理行政事業(yè)單位資產(chǎn)的專門機(jī)構(gòu)，還是掌握了相對充分的信息，這也是事實。但是，由于機(jī)構(gòu)之間缺乏必要的協(xié)調(diào)和溝通，這些相對充分的信息在預(yù)算管理機(jī)構(gòu)審核行政事業(yè)單位的資產(chǎn)需求時并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。②唐云鋒等:《淺析行政事業(yè)資產(chǎn)配置管理》，《經(jīng)濟(jì)論壇》2009年第12期。

目前，財政部門確定行政事業(yè)單位的預(yù)算收支指標(biāo)仍然采用基數(shù)法，即在確定當(dāng)年的收支指標(biāo)時要以上年度的收支指標(biāo)作為基數(shù)，并結(jié)合當(dāng)年的情況加以調(diào)整。基數(shù)法的優(yōu)點是簡便易于操作，可以大大減輕預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的工作量。同時，基數(shù)法充分考慮和尊重了事物發(fā)展的內(nèi)在連續(xù)性。對于消費性支出而言，基數(shù)法的運(yùn)用比較簡單，只需要在上年支出數(shù)的基礎(chǔ)上加以調(diào)整確定一個合適的增長率就可以了。但是，對于投資性支出的安排來說，基數(shù)法的運(yùn)用則不能輕易地在上年支出數(shù)的基礎(chǔ)上確定一個增長率。因為，投資性支出會形成資產(chǎn)，而資產(chǎn)的使用年限肯定超過一年，有的資產(chǎn)使用年限甚至長達(dá)幾十年。因此，投資性支出安排不能簡單地參考上年的支出數(shù)，而需要參考以前年份安排的投資性支出所形成的資產(chǎn)狀況。這就要求掌握行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量的信息。然而，由于資產(chǎn)管理和預(yù)算管理在財政部門內(nèi)部的脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算管理機(jī)構(gòu)審核投資性預(yù)算支出指標(biāo)時難以掌握資產(chǎn)存量信息，在信息不充分的條件下，審核行政事業(yè)單位的資產(chǎn)需求及投資性支出指標(biāo)時將被迫采取零基預(yù)算法。零基預(yù)算法，對于消費性支出安排而言是一種好的方法，因其可以擺脫以往年份不合理因素對支出指標(biāo)的影響，直接通過分析影響支出的因素來確定支出指標(biāo)。但是，對投資性支出來說，零基預(yù)算法卻不是好方法。因為，在不清楚行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量的情況下，通過直接分析行政事業(yè)單位擔(dān)負(fù)的公共產(chǎn)品供給的性質(zhì)和任務(wù)來安排投資性支出，很容易出現(xiàn)資產(chǎn)增量配置機(jī)制的扭曲，其后果就是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)占有、使用數(shù)量的苦樂不均。③統(tǒng)計顯示，山東省省直單位百人平均占用汽車12輛，有的單位占用的汽車數(shù)量甚至超過平均水平，即使剔除各單位職能和業(yè)務(wù)分工不同帶來的影響，車輛占用量也明顯失衡。見《山東省省直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理狀況的報告》(2010)。

當(dāng)然，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)增量配置機(jī)制的扭曲并不完全是政府財政預(yù)算內(nèi)投資性支出安排不合理導(dǎo)致的。因為行政、事業(yè)單位自身還掌握著一塊預(yù)算外資金。雖然國家三令五申強(qiáng)調(diào)預(yù)算外資金要財政專戶存儲，實行收支兩條線管理，但這并沒有改變部門、單位對預(yù)算外資金“多收多花、少收少花、不收不花”的基本格局。部門、單位利用預(yù)算外資金購置資產(chǎn)，雖說也要接受財政監(jiān)督，但監(jiān)督制約的力度較之預(yù)算內(nèi)支出所受到的監(jiān)督制約力度是不可同日而語的。由于部門、單位所能掌握的預(yù)算外資金和部門、單位所掌握的權(quán)力大小直接相關(guān)，而政府權(quán)力在部門、單位間的分配格局本身又是不均衡的，因此預(yù)算外資金在部門、單位間的分配極不均衡，部門、單位之間占有預(yù)算外資金的苦樂不均已是不爭的事實。上述因素綜合作用，導(dǎo)致以預(yù)算外資金作為資金來源渠道的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)增量配置機(jī)制扭曲。

三、優(yōu)化行政事業(yè)資產(chǎn)配置的對策

(一)進(jìn)一步完善行政資產(chǎn)動態(tài)管理信息系統(tǒng)

至今仍有一些行政、事業(yè)單位在資產(chǎn)管理上采用傳統(tǒng)的手工或半手工操作方式，欠缺現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)手段的支持，加上條塊分割和信息封閉，難以同財政部門及上級主管部門建立資產(chǎn)動態(tài)管理信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，更不能為資產(chǎn)的共享共用提供及時、全面和準(zhǔn)確的信息，大大降低了資產(chǎn)使用及管理效果。因此，行政事業(yè)單位要借助先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，充分利用現(xiàn)有的技術(shù)和人力資源，建立科學(xué)的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng);主管部門及財政部門則要從資金、信息和技術(shù)等方面主動為行政事業(yè)單位提供支持，盡快構(gòu)建本地區(qū)、全系統(tǒng)資產(chǎn)動態(tài)管理信息系統(tǒng)，從而創(chuàng)新資產(chǎn)管理手段，在橫向上實現(xiàn)財政部門與主管部門、事業(yè)單位之間的信息共享和動態(tài)監(jiān)管，縱向上實現(xiàn)中央、省、市、縣之間的聯(lián)網(wǎng)，保證資產(chǎn)管理信息暢通，這是提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置效率的前提。

(二)構(gòu)建科學(xué)的行政事業(yè)資產(chǎn)存量資產(chǎn)配置機(jī)制

第一，建立定期的資產(chǎn)清查制度。為切實加強(qiáng)行政事業(yè)單位存量資產(chǎn)管理工作，需要核實家底，摸清行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量及其增減變動情況，要定期開展行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作。為確保資產(chǎn)清查工作的順利進(jìn)行，一要成立專門機(jī)構(gòu)。為保證資產(chǎn)清查工作順利開展，各級財政、政府各部門、各行政事業(yè)單位應(yīng)制訂資產(chǎn)清查工作方案，明確工作任務(wù)和職責(zé)，成立“資產(chǎn)清查工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)組織和協(xié)調(diào)資產(chǎn)清查工作。二要積極開展培訓(xùn)工作。對行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查報表編制軟件系統(tǒng)進(jìn)行必要的技術(shù)培訓(xùn)。三要下發(fā)文件和印發(fā)工作資料，為行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作提供政策、制度和技術(shù)等方面的保障，為建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)、實施動態(tài)管理奠定基礎(chǔ)。四要引進(jìn)中介審計。由中介機(jī)構(gòu)對單位的資產(chǎn)清查工作進(jìn)行審核，可保證資產(chǎn)清查結(jié)果的真實、完整和有效。在做好資產(chǎn)清查的基礎(chǔ)上，為加強(qiáng)行政事業(yè)單位存量國有資產(chǎn)管理，規(guī)范行政事業(yè)單位資產(chǎn)核實工作，真實反映行政事業(yè)單位資產(chǎn)和財務(wù)狀況，應(yīng)根據(jù)國家資產(chǎn)清查政策和有關(guān)財務(wù)、會計制度等有關(guān)規(guī)定，對行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作中的資產(chǎn)盤盈、資產(chǎn)損失和資金掛賬進(jìn)行認(rèn)定批復(fù)。對權(quán)屬清晰明確、資料提交齊全的行政事業(yè)單位占有、使用的國有資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記并辦理《產(chǎn)權(quán)登記證》，依法確認(rèn)國家對國有資產(chǎn)的所有權(quán)和行政事業(yè)單位對國有資產(chǎn)的占有、使用權(quán)。財政部門行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)要對單位資產(chǎn)清查出的損溢資產(chǎn)的賬務(wù)調(diào)整情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督檢查，對批復(fù)的賬外資產(chǎn)督促有關(guān)單位及時入賬;對批復(fù)的資產(chǎn)損失督促有關(guān)單位及時進(jìn)行賬務(wù)處理;對證照不全的資產(chǎn)，督促有關(guān)單位，并協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門，落實辦理產(chǎn)權(quán)證照?？傊_保行政事業(yè)資產(chǎn)管理做到“五個清晰”，即資產(chǎn)來源清晰、資產(chǎn)賬目清晰、資產(chǎn)權(quán)屬清晰、資產(chǎn)證照清晰、資產(chǎn)管理單位清晰。

第二，積極構(gòu)建存量資產(chǎn)調(diào)劑平臺。首先，應(yīng)積極構(gòu)建政府各部門內(nèi)部的存量資產(chǎn)調(diào)劑平臺。每個政府部門通常都要管理多個行政事業(yè)單位，這些行政事業(yè)單位通常都服務(wù)于同類公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，因此占有、使用的國有資產(chǎn)通常性質(zhì)相近，在部門內(nèi)部各單位之間調(diào)劑起來難度較小。同時，部門資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)存量信息相對掌握的比較充分，因此其構(gòu)建部門內(nèi)部的資產(chǎn)調(diào)劑平臺也具有信息優(yōu)勢。為提高部門內(nèi)部各單位提供閑置資產(chǎn)信息的積極性，部門可通過自有資金(必要時財政也可給予適當(dāng)補(bǔ)助)設(shè)立資產(chǎn)調(diào)劑補(bǔ)償基金。對于調(diào)出閑置資產(chǎn)的單位給予適當(dāng)獎勵和補(bǔ)助。這有助于主管部門及時掌握閑置資產(chǎn)信息，從而有助于在部門內(nèi)部構(gòu)筑資產(chǎn)調(diào)劑平臺。部門資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)平臺運(yùn)作，對部門內(nèi)部各單位的資產(chǎn)需求，先通過閑置資產(chǎn)的調(diào)劑予以滿足并辦理資產(chǎn)劃撥手續(xù)，不能通過資產(chǎn)調(diào)劑加以滿足的，再進(jìn)入資產(chǎn)增量配置程序。構(gòu)建存量資產(chǎn)調(diào)劑平臺的關(guān)鍵是要對調(diào)出閑置資產(chǎn)的單位給予一定的財力補(bǔ)償，以提高其調(diào)出閑置資產(chǎn)的積極性。

其次，應(yīng)積極構(gòu)建一級政府的存量資產(chǎn)調(diào)劑平臺。一級政府的不同部門擔(dān)負(fù)著提供不同種類公共產(chǎn)品和服務(wù)的職責(zé)，因此各部門掌握的資產(chǎn)性質(zhì)可能存在較大差異，這意味著在部門之間調(diào)劑資產(chǎn)比在部門內(nèi)部不同單位之間調(diào)劑資產(chǎn)的難度要大一些，但不同部門使用的資產(chǎn)畢竟具有共性，因此在部門之間建立資產(chǎn)調(diào)劑平臺也是完全可能的。另外，現(xiàn)實中不同部門之間資產(chǎn)余缺的客觀存在也表明建立部門之間的資產(chǎn)調(diào)劑平臺是完全必要的。由于財政部門代表政府行使對各部門所占有、使用的國有資產(chǎn)的管理權(quán)，因此一級政府的資產(chǎn)調(diào)劑平臺需要由財政部門負(fù)責(zé)構(gòu)建。問題的關(guān)鍵，仍然是要掌握各部門閑置資產(chǎn)的信息。為此，財政部門必須提高資產(chǎn)閑置部門透露信息的積極性。由于部門具有相對獨立的經(jīng)濟(jì)利益，因此在市場經(jīng)濟(jì)條件下，財政部門資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立部門資產(chǎn)調(diào)劑補(bǔ)償基金，基金來源可以從國有資產(chǎn)收益和國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)處置收入中按一定比例提取，也可以由財政撥付，對調(diào)出閑置資產(chǎn)的部門必須給予一定比例的財力補(bǔ)償，以提高其調(diào)出閑置資產(chǎn)的積極性。

第三，適當(dāng)集中通用性存量資產(chǎn)管理配置權(quán)。一級政府包括多個部門，一個部門又包括多個單位，每個單位都占有、使用著一定數(shù)量的國有資產(chǎn)。由于部門、單位擔(dān)負(fù)的具體職責(zé)不同，因此所掌握的資產(chǎn)性質(zhì)也有很大差別，有些資產(chǎn)具有很強(qiáng)的專用性、技術(shù)性，對這些專用性、技術(shù)性很強(qiáng)的資產(chǎn)必須實行分權(quán)管理，即管理權(quán)應(yīng)交予占用、使用該資產(chǎn)的單位，否則不利于提高資產(chǎn)使用效益。但是，不同的部門、單位事實上又占有、使用著一定數(shù)量的通用性資產(chǎn)，比較典型的如房屋、車輛等，這些通用性資產(chǎn)的管理配置權(quán)不僅不需要掌握在單位手中，甚至也不需要掌握在部門手中，而是可以由政府財政部門行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)直接掌控。這些資產(chǎn)掌握在財政部門資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)手中，可以使其充分了解資產(chǎn)使用的有關(guān)信息，可以在一級政府內(nèi)部各部門之間調(diào)劑余缺以優(yōu)化資產(chǎn)的存量配置。

最后，應(yīng)積極構(gòu)建存量資產(chǎn)共用平臺和籌建財政公物倉及完善相關(guān)管理制度。

(三)構(gòu)建科學(xué)的行政事業(yè)資產(chǎn)增量配置機(jī)制的對策

第一，把資產(chǎn)增量配置和資產(chǎn)存量配置結(jié)合起來。對于行政事業(yè)單位的資產(chǎn)需求能夠通過部門內(nèi)部資產(chǎn)調(diào)劑解決的，就不要借助增量資產(chǎn)配置機(jī)制來滿足。部門內(nèi)部調(diào)劑有困難，可考慮發(fā)揮財政部門行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的作用通過部門之間的資產(chǎn)調(diào)劑來解決。無法通過資產(chǎn)調(diào)劑來解決的資產(chǎn)需求再通過資產(chǎn)增量配置機(jī)制解決。

第二，把資產(chǎn)增量管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理結(jié)合起來。預(yù)算編制、審核要以各單位存量資產(chǎn)為依據(jù)，只有這樣才能提高預(yù)算的科學(xué)性;資產(chǎn)管理要通過預(yù)算資金的科學(xué)、公平分配來實現(xiàn)增量資產(chǎn)的優(yōu)化配置;財務(wù)管理要以資產(chǎn)的安全完整和有效使用以及預(yù)算科學(xué)合理編制為基礎(chǔ)。為此，掌握資產(chǎn)管理權(quán)、預(yù)算編制審核權(quán)、財務(wù)管理權(quán)的機(jī)構(gòu)應(yīng)相互協(xié)調(diào)、相互配合來共同做好行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)增量管理工作，需要通過聯(lián)動管理機(jī)制的建立，發(fā)揮相關(guān)管理主體的聯(lián)動效應(yīng)，提高綜合管理效益，才能優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高資金、資產(chǎn)使用效益。①第文濤、張夢曉:《完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置預(yù)算編制機(jī)制的思考》，《財會研究》2011年第10期。

第三，實行必要的定額管理。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)要結(jié)合實際，合理確定部門、單位的資產(chǎn)占有定額，對于合理配置增量國有資產(chǎn)具有重要意義。比如，行政管理單位人均辦公用房以及每百人擁有的汽車數(shù)量都可以規(guī)定配置標(biāo)準(zhǔn)，這樣行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和預(yù)算機(jī)構(gòu)在具體分配增量資產(chǎn)時，就可以根據(jù)單位定額及資產(chǎn)存量情況來確定其配置數(shù)額。

第四，實現(xiàn)增量資產(chǎn)配置集權(quán)與分權(quán)的有機(jī)結(jié)合。對于部門、單位需要的專用性強(qiáng)的資產(chǎn)，其增量配置權(quán)應(yīng)主要由部門、單位掌握。因為，部門、單位掌握最為充分的資產(chǎn)信息，由其掌握配置權(quán)有助于實現(xiàn)資產(chǎn)配置收益最大化。這就需要政府財政部門的行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和預(yù)算管理機(jī)構(gòu)通過相互協(xié)調(diào)配合，在掌握部門、單位存量資產(chǎn)狀況的前提下，把購置這部分資產(chǎn)所需資金切塊給部門、單位，由部門單位通過政府采購購置相應(yīng)資產(chǎn)。而一些共用性資產(chǎn)，特別是多個部門、多個單位都需要使用但使用頻率又不是很高的資產(chǎn)，則可以通過集權(quán)方式提供，由政府資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)成立服務(wù)中心來集中掌握相應(yīng)資產(chǎn)，面向眾多部門、單位集中提供服務(wù)，則可以提高資產(chǎn)使用效益，降低資產(chǎn)使用成本。

F810．2

A

1003－4145［2011］11－00104－06

2011－07－31

劉興云，男，山東財經(jīng)大學(xué)(籌)校長、教授。

李 森，男，山東財經(jīng)大學(xué)(籌)財稅與公共管理學(xué)院副院長、教授。

本文系山東省2011年科學(xué)技術(shù)發(fā)展計劃(軟科學(xué)部分)重大項目“山東省行政事業(yè)資產(chǎn)管理對策研究”(魯科規(guī)字［2011］104號)的階段性成果。項目主持人:劉興云教授。

(責(zé)任編輯:欒曉平E－mail:luanxiaoping@163．com)