張秀吉

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院,山東濟(jì)南 250100)

農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)中的利益多元與治理
——以齊河縣農(nóng)村合村并居為例①

張秀吉

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院,山東濟(jì)南 250100)

實(shí)施農(nóng)村合村并居、開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措。從齊河縣的實(shí)踐看,他們面對(duì)群眾利益多元化與社區(qū)建設(shè)的矛盾,積極探索綜合治理的方法,尊重群眾利益多元的訴求,組織和動(dòng)員各種積極力量,化解因利益訴求而產(chǎn)生的對(duì)抗性因素,確保農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)和諧發(fā)展。他們的經(jīng)驗(yàn)要點(diǎn)是“三個(gè)綜合”:力量的綜合、手段的綜合和工作的綜合。這種綜合治理的方法,為我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)提供了探索性經(jīng)驗(yàn)。

社區(qū)化;合村并居;利益多元;綜合治理

城鄉(xiāng)建設(shè)一體化的基本理念是打破城鄉(xiāng)分割的體制界限,改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)讓各種生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng),縮小城鄉(xiāng)差別,使農(nóng)村與城市一樣共享現(xiàn)代文明,以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的和諧發(fā)展。實(shí)施農(nóng)村合村并居、開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措。對(duì)此,我們圍繞農(nóng)民利益多元化這一現(xiàn)實(shí)情況,赴山東省齊河縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,考察當(dāng)?shù)鼐C合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和教育等手段,化解農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)中由農(nóng)民利益多元化形成的阻力,探尋農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)綜合治理的有效途徑。

一、齊河縣農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)現(xiàn)狀

齊河縣位于山東省德州市的最南端,與省會(huì)濟(jì)南隔黃河相望,轄 14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個(gè)街道辦事處和一個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū),總?cè)丝?62萬(wàn),總面積 1411平方公里。近年來(lái),齊河縣在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和服務(wù)三農(nóng)的實(shí)踐中取得很大成績(jī),但是,全縣村莊數(shù)量多、規(guī)模小帶來(lái)的“三高兩難”等問(wèn)題,一直被視為是制約齊河縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸?！叭摺奔创寮?jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本高,基層負(fù)擔(dān)重;空心村比例高,土地浪費(fèi)嚴(yán)重;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高,公共服務(wù)水平低?！皟呻y”則指的是村級(jí)管理水平低,帶領(lǐng)群眾增收致富難;民主管理難。因此,不改變農(nóng)村傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu),就很難打破城鄉(xiāng)二元分割,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

針對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)存在的一系列問(wèn)題,2009年 3月,齊河縣在德州市《關(guān)于推進(jìn)全市村莊合并社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上,積極探索齊河縣村莊合并社區(qū)建設(shè)的方式方法,先后建起以東宋社區(qū)、孟孫社區(qū)為代表的城中村改造模式,以開(kāi)泰社區(qū)為代表的區(qū)中村改造模式,以永鋒社區(qū)、姚魏社區(qū)為代表的村企聯(lián)建模式,以華中社區(qū)、宣章社區(qū)為代表的小城鎮(zhèn)吸納模式、以冢子張社區(qū)為代表的偏遠(yuǎn)村整體遷并模式等六種村莊合并社區(qū)建設(shè)的模式。目前,齊河縣在建社區(qū) 82個(gè),涉及村莊 536個(gè),其中整體拆遷村莊 145個(gè),建筑面積 300萬(wàn)平方米,受益群眾 6萬(wàn)多人。

黨的十六屆六中全會(huì)提出,“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè),健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制,把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》,北京:人民出版社 2006年 10月出版。這一要求,為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指明了前進(jìn)的方向。首先,農(nóng)村社區(qū)化有利于較快地改善農(nóng)民居住條件和生活質(zhì)量。通過(guò)合村并居,組成規(guī)劃科學(xué)、布局合理、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、管理完善的新社區(qū),有利于改善農(nóng)民的居住環(huán)境,徹底解決農(nóng)村臟亂差的問(wèn)題,提高農(nóng)民居住環(huán)境和公共服務(wù)水平,提升農(nóng)民的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。在我們的調(diào)查中,無(wú)論是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)還是村民百姓,都肯定了合村并居改善生活質(zhì)量的作用,尤其是晏城鎮(zhèn)南北社區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)了“八通八有”——通水、通電、通暖、通氣、通油路、通寬帶、通電話、通有線電視,有幼兒園、小學(xué)、敬老院、衛(wèi)生室、警務(wù)室、超市、廣場(chǎng)、文化活動(dòng)室等,村民百姓的生活條件大為改善。

其次,農(nóng)村社區(qū)化有利于推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。合村并居加快了齊河縣開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè),開(kāi)發(fā)面積達(dá)到 18平方公里,引進(jìn)項(xiàng)目 320個(gè),經(jīng)濟(jì)總量占全縣 80%以上,安置就業(yè) 2.8萬(wàn)人;城區(qū)新增人口 1.6萬(wàn)人,初步形成了主城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、北展區(qū)“三區(qū)連體,一城兩核”的格局;鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地新增就業(yè)人口 1.5萬(wàn)人,城鎮(zhèn)化比率較上年提高了 5個(gè)百分點(diǎn)。

再次,農(nóng)村社區(qū)化有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。通過(guò)社區(qū)化建設(shè),晏城鎮(zhèn)與華店鄉(xiāng)對(duì)那些分散且規(guī)模較小的村莊進(jìn)行合并,統(tǒng)一修建公共設(shè)施,避免了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的分散使用,同時(shí)人員的聚居促進(jìn)了農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,就齊河全縣來(lái)說(shuō),農(nóng)村社區(qū)建設(shè)拉動(dòng)了交通運(yùn)輸、餐飲服務(wù)等 20多個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè),水泥、鋼材銷(xiāo)售均比上年增長(zhǎng) 40%以上,新增鋼材加工項(xiàng)目 200多個(gè),運(yùn)輸專業(yè)戶 3000多家。不僅于此,農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)還使得農(nóng)民對(duì)土地的依賴性降低,更多的土地由生產(chǎn)專業(yè)戶承包經(jīng)營(yíng),大大促進(jìn)了農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的普及。

最后,農(nóng)村社區(qū)化有利于集約用地。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)土地資源日益緊缺,而農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)通過(guò)土地的集約使用可以有效地緩解這一困局。通過(guò)農(nóng)村社區(qū)新型住宅集中連片進(jìn)行規(guī)劃建設(shè),可以較好地解決“空心村”問(wèn)題,提高土地利用率,發(fā)揮土地集約效益,同時(shí)對(duì)騰出來(lái)的原村舊址進(jìn)行復(fù)墾整理、綜合利用,因此又可增加人均耕地。齊河縣僅 2009年通過(guò)農(nóng)村社區(qū)化建設(shè),就置換土地 7000余畝,為開(kāi)發(fā)區(qū)和城市建設(shè)拓展了空間。

二、農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)與農(nóng)民利益多元化

農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)在我國(guó)是一項(xiàng)涉及億萬(wàn)農(nóng)民切身利益的大工程,也是加快城鎮(zhèn)化步伐,改善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重要舉措。但是,農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)能否成功很大程度上也取決于農(nóng)村社會(huì)自身的內(nèi)在動(dòng)力。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn),決定這種動(dòng)力強(qiáng)弱的主要因素是村級(jí)自身經(jīng)濟(jì)能力和全體村民的參與程度。但是,就目前齊河縣村級(jí)經(jīng)濟(jì)能力來(lái)看,很多鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還很低,村級(jí)收入有限,很難拿出多余的資金來(lái)進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)化建設(shè),經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足,缺乏內(nèi)在動(dòng)力;從村民的參與程度來(lái)看,村民們對(duì)農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)還缺乏必要的了解,社會(huì)共同參與意識(shí)還有待提高,村民們對(duì)農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)表現(xiàn)出不同的態(tài)度。部分村民和少數(shù)村莊對(duì)于農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的積極性不高,缺乏主動(dòng)性,社區(qū)化建設(shè)進(jìn)展不順利。有相當(dāng)數(shù)量的群眾對(duì)合村并居持消極甚至是對(duì)立的態(tài)度,有人還將農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)譏諷為新一輪的“大躍進(jìn)”。

經(jīng)過(guò)調(diào)查我們發(fā)現(xiàn),由于經(jīng)濟(jì)條件、文化背景和生活習(xí)慣的差異,同樣是生活在相同地域的農(nóng)民其利益取向也迥然有異,由此形成的利益群體和多元化的利益訴求是導(dǎo)致部分村民和少數(shù)村莊對(duì)農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)“不領(lǐng)情”現(xiàn)象的主要原因。

1.以職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)——?jiǎng)?wù)農(nóng)者、務(wù)工者、經(jīng)商者等利益群體。在被調(diào)查的齊河縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)中,經(jīng)商者的比例大約占 15%,他們一般從事生活、生產(chǎn)用品的交易。這一部分村民普遍對(duì)合村并居持支持態(tài)度。晏城鎮(zhèn)南北社區(qū)的孫某從事小賣(mài)部生意已經(jīng)有十多年了,談起社區(qū)建設(shè),他一直贊不絕口?！白欠慨?dāng)然愿意,交錢(qián)不多,我們能負(fù)擔(dān)得起,關(guān)鍵是都住在一塊,我們這小商店買(mǎi)賣(mài)就好了,賺得錢(qián)就多了。再說(shuō)了,樓房干凈,買(mǎi)個(gè)東西,看個(gè)病也方便,誰(shuí)不愿意住呢?”孫某的話代表了大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)商者對(duì)農(nóng)村社區(qū)化的態(tài)度,而他們的理由也很一致,就是居住成本可接受、生活方便、有利于商業(yè)收入的提高。

同時(shí),近年來(lái)逐漸壯大的務(wù)工者群體對(duì)合村并居的態(tài)度與經(jīng)商者相似。30歲的秦某,兒子 5歲,這幾年一直與妻子在外地打工,對(duì)于如火如荼的村莊合并,他說(shuō)的很中肯:“這幾年出去干活,比種地能多賺不少,這搬遷的費(fèi)用能負(fù)擔(dān),再說(shuō)了都住在一塊找活的機(jī)會(huì)也多,孩子讓爹媽看著心里也放心,我還是挺愿意的?！?/p>

以土地為生的李某已經(jīng) 70多歲了,聽(tīng)說(shuō)我們調(diào)研合村并居的事兒,就氣不打一處來(lái):“你說(shuō)我們這老骨頭不讓種地了去住樓,這不折騰人么,不讓種地了,靠啥生活?”李某普遍代表了齊河縣各鄉(xiāng)村務(wù)農(nóng)者對(duì)于合村并居的看法,反對(duì)的原因也基本相似。首先,搬遷的成本較高,務(wù)農(nóng)者的收入與工、商相比有較大的差距,甚至很多家庭數(shù)年的收入都不夠支付搬遷費(fèi)用;其次,并居后的工作以及收入問(wèn)題,絕大多數(shù)務(wù)農(nóng)者在搬入社區(qū)后都要面對(duì)這樣一個(gè)困境,即居住地距離農(nóng)田較遠(yuǎn),甚至于要背著農(nóng)具跋涉十幾里勞作,這不僅會(huì)給廣大農(nóng)民帶來(lái)諸多不便而且會(huì)影響其收入。此外,一旦搬入社區(qū)很多過(guò)去靠家庭養(yǎng)殖牲畜增加收入的農(nóng)民將會(huì)失去重要的生活來(lái)源。面對(duì)這種情況,反對(duì)合村并居也就不足為奇了。

2.以收入為標(biāo)準(zhǔn)——富裕戶、一般戶等利益群體。在我們的調(diào)查中,70%的被調(diào)查者家庭人均年收入在7000元以下,以此為基準(zhǔn),我們將人均年收入 7000元以上家庭定義為富裕戶,其余為一般戶。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn),大部分富裕戶期待著早日搬入新社區(qū),而一般戶中只有小部分支持合村并居。這便引申出制約村民對(duì)合村并居支持的最大因素——搬遷費(fèi)用。對(duì)于小康家庭來(lái)說(shuō),也許一年的收入便可以滿足本次搬遷的資金需求,但對(duì)于絕大多數(shù)不太富足的家庭而言,也許拿出數(shù)年的積蓄還只是杯水車(chē)薪,甚至需要舉債才能完成搬遷。在這種情況下,有效減輕合村并居帶給村民們的經(jīng)濟(jì)壓力,就成為提高這一政策群眾認(rèn)可度的關(guān)鍵。

3.以年齡為標(biāo)準(zhǔn)——老人、中年、青少年及兒童等利益群體。72歲的王某身體硬朗,因?yàn)楹⒆油獬龃蚬?家里的地都由他一人打理。當(dāng)我們和他聊起合村并居時(shí),他是一個(gè)勁兒地?fù)u頭,談起對(duì)這項(xiàng)政策的不滿意其理由很充分:一家三代五口人,現(xiàn)在住著內(nèi)外式的傳統(tǒng)院落,生活方便,可是一旦搬入樓房,雖然面積足夠居住,但畢竟家人生活的距離近了,老少之間總有那么多的不便,再說(shuō)老人住平房院落習(xí)慣了,猛然搬進(jìn)樓房心里總覺(jué)得怪怪的,連上廁所都不舒服。不過(guò),說(shuō)起子女的態(tài)度,他也只是嘆氣:“年輕人喜歡干凈,都愿意搬進(jìn)去?！薄耙悄転槲覀冞@些老骨頭安排個(gè)適合住的地兒就好了?！蓖跄车脑挿从沉死先伺c年輕人對(duì)待合村并居的態(tài)度——畢竟祖祖輩輩的生活方式讓他們適應(yīng)了平房院落。社區(qū)生活那種相對(duì)擁擠的生活方式讓他們有些無(wú)法適從,這與年輕人較強(qiáng)的適應(yīng)能力形成了鮮明對(duì)比。

4.政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)原因造成的利益群體差異。

——政治方面。農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)必然對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村管理與行政建制產(chǎn)生巨大影響。合村并居可以精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu),緩解財(cái)政壓力,但也可能因打破農(nóng)民固有生活邊界,給新成立的共同體帶來(lái)認(rèn)識(shí)和融入的抵觸情緒,并由此產(chǎn)生新的利益群體。在齊河縣的調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn),管理水平較高、民主化進(jìn)程較完善的村落對(duì)于合村并居的積極性遠(yuǎn)低于管理較為混亂的村落。以晏城鎮(zhèn)孟孫社區(qū)為例,孟孫社區(qū)是由孟孫村與王村合并而成的城中村改造型社區(qū)。過(guò)去由于種種原因,王村在管理上出現(xiàn)不少問(wèn)題,村民意見(jiàn)較大。因此,在這次合村并居過(guò)程中,王村村民普遍希望通過(guò)這一舉措成立新的領(lǐng)導(dǎo)班子以改變過(guò)去的管理頑疾。這與對(duì)村領(lǐng)導(dǎo)班子普遍較為滿意的孟孫村形成了巨大反差。

——經(jīng)濟(jì)方面。經(jīng)濟(jì)原因可以說(shuō)是影響村民們對(duì)合村并居態(tài)度的最重要因素,前面提到的將農(nóng)民按照職業(yè)、收入的區(qū)分便是以經(jīng)濟(jì)因素劃分利益群體。在調(diào)查中,我們將晏城鎮(zhèn)、華店鄉(xiāng)兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各村莊分為兩類(lèi):一是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá),設(shè)施與服務(wù)較完善的鄉(xiāng)村;一是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的鄉(xiāng)村。調(diào)查顯示,經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)村莊的村民普遍歡迎農(nóng)村社區(qū)化建設(shè),認(rèn)為這一措施將大大方便生活;欠發(fā)達(dá)村莊的村民則態(tài)度矛盾,群眾既渴望通過(guò)新的社區(qū)建設(shè)改善目前落后的生活條件,卻又因難以負(fù)擔(dān)高額的搬遷及以后的生活費(fèi)用而反對(duì)統(tǒng)一規(guī)劃。由此也再次證明了制約群眾合村并居積極性的最重要因素還是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

——文化和社會(huì)方面。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了由村落到社隊(duì),再到村組的體制演變過(guò)程。傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)與傳統(tǒng)村落制度密切相關(guān),這種農(nóng)村社區(qū)是長(zhǎng)期歷史自然形成的,其基礎(chǔ)是自然村落。傳統(tǒng)村落社區(qū)主要依靠長(zhǎng)期歷史自然形成的內(nèi)部傳統(tǒng)進(jìn)行自我整合,如家法族規(guī)、鄉(xiāng)土禮俗等。所以,費(fèi)孝通先生將鄉(xiāng)土中國(guó)稱之為“禮俗社會(huì)”。①費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國(guó)》,三聯(lián)書(shū)店 1985年版。許多地方的農(nóng)民終生活動(dòng)的空間范圍不超過(guò) 10里地。“方圓十里”、“十里不同音”因此成為人們表征生活圈的俗語(yǔ)。但是,隨著社會(huì)的發(fā)展,特別是市場(chǎng)、交通、信息因素的介入,傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的封閉性被打破。盡管農(nóng)村的基本生產(chǎn)和生活單位仍然是農(nóng)戶,但是他們的生產(chǎn)、生活和交往愈益社會(huì)化。②徐勇:《“再識(shí)農(nóng)戶”與社會(huì)化小農(nóng)的建構(gòu)》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第 3期。對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)民而言,村莊就是整個(gè)世界,而對(duì)于當(dāng)下的農(nóng)民來(lái)講,農(nóng)民的活動(dòng)空間已大大超越傳統(tǒng)的村莊地域界限,農(nóng)村社區(qū)具有日益開(kāi)放的特性。

農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)不僅是推行新的生活方式,而且要推行新的道德文化標(biāo)準(zhǔn)。但是,每個(gè)農(nóng)村社區(qū)的道德準(zhǔn)則都不以人的意志為轉(zhuǎn)移,都是他們生活條件的產(chǎn)物。也就是說(shuō),農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)靠簡(jiǎn)單地輸入先進(jìn)文化是行不通的,甚至是事與愿違。農(nóng)村社區(qū)文化是一套處境化的生產(chǎn)和生活經(jīng)驗(yàn)體系,它由該社區(qū)的生產(chǎn)和生活條件所決定,無(wú)論如何“先進(jìn)的”文化從外面輸入到這樣的社區(qū)都可能脫離實(shí)際。農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)必須跟農(nóng)民的日常生產(chǎn)生活相聯(lián)結(jié)、相融合,這樣一種文化建設(shè)方式才能稱之為生活化的文化建設(shè)。例如,在我們調(diào)查的晏城鎮(zhèn)南北社區(qū),居民們普遍對(duì)社區(qū)建設(shè)感到滿意,對(duì)合村并居政策也非常支持。該社區(qū)建設(shè)的一個(gè)突出特點(diǎn)就是居民小區(qū)配套設(shè)施完善,與居民生活息息相關(guān)的配套設(shè)施,如農(nóng)機(jī)大院、養(yǎng)殖大院、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、學(xué)校以及其他文化設(shè)施,為小區(qū)居民的生活提供了便利,消除了村民進(jìn)社區(qū)的顧慮,用村民的話就是“咱老百姓住進(jìn)去方便”。這種由生活便利帶來(lái)的集中生活的文化認(rèn)同,不僅縮短了村民與居民的生活距離,而且形成了大家可以共同接受的道德準(zhǔn)則。這或許也是晏城鎮(zhèn)南北社區(qū)群眾對(duì)合村并居廣泛參與和支持的重要原因。反觀一些被居民所詬病的社區(qū)建設(shè),居民生活必須的設(shè)施不完備,居民生活還不如鄉(xiāng)村生活方便,不僅生活成本高,文化溝通也缺乏渠道,群眾對(duì)合村并居的怨言也就可以理解了。由此可見(jiàn),農(nóng)村社區(qū)配套設(shè)施不完善,是會(huì)嚴(yán)重影響人們對(duì)農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)評(píng)價(jià)的。

三、農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)綜合治理的指導(dǎo)思想

齊河縣農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)中出現(xiàn)的困難是當(dāng)前各地農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)與合村并居過(guò)程的縮影。從齊河縣農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)實(shí)踐看,群眾利益多元化是造成群眾對(duì)于社區(qū)建設(shè)態(tài)度不一,甚至出現(xiàn)激烈對(duì)立的根本原因。對(duì)此,在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的過(guò)程中,地方政府要“好事辦好”,就不能一味的以行政命令推動(dòng)。對(duì)待群眾利益要慎之又慎,要講究方法,不能急于求成,更不能簡(jiǎn)單粗暴用搞運(yùn)動(dòng)的方式急速推進(jìn)。

齊河縣根據(jù)合村并居過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,確定農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的指導(dǎo)思想,強(qiáng)調(diào)因地制宜、循序漸進(jìn)、滾動(dòng)建設(shè),不急躁冒進(jìn),提倡采取不同的工作方法,有針對(duì)性的開(kāi)展工作。

(一)針對(duì)具體情況,采取不同對(duì)策,打造不同的合村并居模式

齊河縣根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊不同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn),有針對(duì)性地制定不同的發(fā)展戰(zhàn)略,先后探索出城中村改造型、區(qū)中村改造型、村企聯(lián)建型、小城鎮(zhèn)吸納型和偏遠(yuǎn)村整體遷并型等六種合村并居模式。這些模式尊重發(fā)展實(shí)際,尊重群眾意愿,保證了合村并居工作平穩(wěn)有序的推進(jìn)。

針對(duì)不少地區(qū)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)困難,難以支付遷居費(fèi)用,齊河縣政府盡量減少群眾的投入。在土地價(jià)格較高的城鄉(xiāng)結(jié)合部招商引資,以村企共建的方式建設(shè)社區(qū),這一策略大大減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),比如孟孫社區(qū)與開(kāi)泰社區(qū)的居民不需要交納一分錢(qián)便可以搬入新居。而在遠(yuǎn)郊村莊,政府則根據(jù)土地增減掛鉤政策,以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式對(duì)社區(qū)建設(shè)后新增土地以每畝 2.5萬(wàn)元予以獎(jiǎng)勵(lì),并將這部分土地所得用于社區(qū)建設(shè)。正是這種有針對(duì)性的政策措施,才出現(xiàn)了居民只需交納 5.8萬(wàn)元便可搬入 220平方米花園式別墅這樣的福利待遇。在這種實(shí)事求是、具體問(wèn)題具體分析的思想指導(dǎo)下,齊河縣近年來(lái)建造了一批“規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)高、功能全”的新型農(nóng)村社區(qū),成為德州市乃至整個(gè)山東省的典范。

(二)堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng),整合資源,形成多部門(mén)齊抓共管的局面

一是建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,成立了由縣主要領(lǐng)導(dǎo)組成的領(lǐng)導(dǎo)小組。二是建立責(zé)任機(jī)制。實(shí)行縣四套班子包鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村責(zé)任制。針對(duì)不同的群眾利益訴求,縣委縣政府各部門(mén)共同協(xié)作,圍繞村民的具體需求開(kāi)展卓有成效的工作。如,明確規(guī)定縣委組織部、宣傳部、國(guó)土局、民政局、財(cái)政局等職能部門(mén)和婦聯(lián)、共青團(tuán)、工會(huì)、老齡委等單位的具體職責(zé)和硬性任務(wù);國(guó)土部門(mén)按照城鄉(xiāng)建設(shè)整體規(guī)劃要求,結(jié)合土地修編,科學(xué)預(yù)留社區(qū)建設(shè)用地,確保社區(qū)建設(shè)用地合法性;規(guī)劃局充分發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì),大膽創(chuàng)新規(guī)劃思路,規(guī)劃具有齊河特色的新型農(nóng)村社區(qū),推動(dòng)合村建區(qū)工作加速開(kāi)展;稅務(wù)單位根據(jù)當(dāng)?shù)卣髮?duì)與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)予以稅收政策的支持;各金融機(jī)構(gòu)開(kāi)辦農(nóng)村居民住宅樓按揭貸款,對(duì)符合條件、土地證和房產(chǎn)證齊全、申請(qǐng)按揭貸款的,適當(dāng)給予一定的利率優(yōu)惠?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)上,供電方面新建農(nóng)村社區(qū)電網(wǎng)鋪設(shè),戶表及以上配電設(shè)施由縣電業(yè)公司利用低壓維護(hù)改造費(fèi)等政策給予幫扶支持,免收施工費(fèi);交通方面新建農(nóng)村社區(qū)道路,由縣交通運(yùn)輸部門(mén)編制村莊道路規(guī)劃,利用“村村通”等工程,積極爭(zhēng)取上級(jí)公路、橋梁等配套資金予以幫扶支持,對(duì)新建農(nóng)村道路繼續(xù)享受“村村通”工程的優(yōu)惠政策;水務(wù)方面,新建農(nóng)村社區(qū)安全飲水,由縣水務(wù)部門(mén)積極爭(zhēng)取農(nóng)村飲水安全等政策資金,予以幫扶支持,并將管道鋪設(shè)至新社區(qū);教育方面新建農(nóng)村社區(qū)中小學(xué),由縣教育部門(mén)會(huì)同住建、規(guī)劃等部門(mén)抓好規(guī)劃布點(diǎn);衛(wèi)生方面,新建農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施,由縣衛(wèi)生部門(mén)積極爭(zhēng)取政策資金,予以幫扶支持。而為廣大老年人所關(guān)注的新建農(nóng)村社區(qū)鰥寡孤獨(dú)老人生活問(wèn)題,由縣民政部門(mén)利用上級(jí)政策予以幫扶支持,或在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)敬老院或建造老年專用房,供老人免費(fèi)居住。

正是這種“整合資源,合力共建”的精神,大力推進(jìn)了農(nóng)村各類(lèi)資源要素的優(yōu)化整合與集約利用,各類(lèi)涉農(nóng)項(xiàng)目、資金集中投放在社區(qū),各項(xiàng)服務(wù)延伸到社區(qū),充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量參與合村并居的積極性,形成互惠互利、共建社區(qū)的良好局面。

(三)堅(jiān)持多種方法并進(jìn),多渠道投入,共同解決群眾負(fù)擔(dān)

在資金投入上,本著政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場(chǎng)辦法解決公用設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民自籌資金進(jìn)行樓房建設(shè)的原則,合力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。在推進(jìn)措施上,齊河縣以滿足各利益群體的訴求為目的,本著“為民、利民、便民”的服務(wù)態(tài)度,在合村并居過(guò)程中將眼光放寬,堅(jiān)持多種方法并進(jìn),真正做到情為民所系,利為民所謀。

晏城鎮(zhèn)南北社區(qū)在社區(qū)建設(shè)的同時(shí),根據(jù)群眾對(duì)于養(yǎng)殖牲畜增加收入的要求,在社區(qū)周?chē)ㄔO(shè)了養(yǎng)殖場(chǎng)。老百姓可以將自己的牲畜圈在里面統(tǒng)一飼養(yǎng),沒(méi)有工作的居民還可以在養(yǎng)殖場(chǎng)工作。這種既增加群眾收入又滿足就業(yè)需求的做法深得百姓稱贊,使得農(nóng)民對(duì)合村并居的支持度大大提高。華店鄉(xiāng)華中社區(qū)同樣注重滿足群眾的多方面需求。在第一期工程完成之后,將建設(shè)工業(yè)園區(qū)并引進(jìn)一批輕污染、高效益、高就業(yè)需求的企業(yè),既能提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平,更重要的是為村民提供就業(yè)機(jī)會(huì),使老百姓足不出鄉(xiāng)便可以獲得和城里一樣的工作機(jī)會(huì)。

多方動(dòng)員創(chuàng)新資金籌集渠道。政府的投資是有限的,要改變政府“獨(dú)挑重?fù)?dān)”的格局。協(xié)調(diào)農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)投入和國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相適應(yīng),逐步形成財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)步增長(zhǎng)的機(jī)制。立足于結(jié)構(gòu)調(diào)整和方式轉(zhuǎn)變,增強(qiáng)資源整合力度,創(chuàng)造積極投資謀發(fā)展的環(huán)境,多渠道增加資金的投入力度,緩解建設(shè)資金總量不足、供需矛盾的突出問(wèn)題。

(四)堅(jiān)持多渠道宣傳,做好思想教育工作,解除群眾后顧之憂

農(nóng)民對(duì)合村并居持觀望態(tài)度,很大程度上是因?yàn)閷?duì)這一政策了解不充分。齊河縣通過(guò)各種渠道加強(qiáng)宣傳,提高了村民的認(rèn)識(shí)。首先,培訓(xùn)骨干力量。采取集中辦班、巡回宣講、遠(yuǎn)程教育等方式,對(duì)農(nóng)村黨員干部進(jìn)行集中培訓(xùn),使他們做到“四個(gè)領(lǐng)會(huì)”、“三個(gè)講明”:領(lǐng)會(huì)農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的重大意義,領(lǐng)會(huì)上級(jí)的有關(guān)政策規(guī)定,領(lǐng)會(huì)推行中應(yīng)注意的實(shí)際問(wèn)題,領(lǐng)會(huì)具體的操作步驟和程序;把農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的重大意義給群眾講明,把上級(jí)的政策給群眾講明,把合村并居帶來(lái)的實(shí)惠給群眾講明,形成上下一心推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的共識(shí)。其次,舉辦農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃展覽。采取集中展覽與流動(dòng)展覽相結(jié)合的方式,舉辦農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)圖片展,集中展出全縣每個(gè)農(nóng)村社區(qū)的用地規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)規(guī)劃以及優(yōu)秀建設(shè)戶型。同時(shí),到農(nóng)村重點(diǎn)村鎮(zhèn)、集貿(mào)市場(chǎng)等進(jìn)行流動(dòng)展覽,通過(guò)算賬對(duì)比、發(fā)放明白紙等形式深入細(xì)致做群眾思想工作。再次,開(kāi)展“農(nóng)村社區(qū)新型宜居戶型”調(diào)查活動(dòng)。突出齊河地方傳統(tǒng)特色,尊重群眾居住習(xí)慣習(xí)俗,精選多種不同類(lèi)型和模式的樓房居住戶型,利用各種媒體以不同形式展出,動(dòng)員縣、鄉(xiāng)、村廣大干部群眾參加“您最滿意的宜居戶型”調(diào)查活動(dòng),讓社區(qū)干部群眾自主選擇稱心如意的居住戶型。同時(shí),宣傳推廣一批合村并居工作先進(jìn)典型。在全縣選擇 1-2個(gè)先進(jìn)社區(qū)典型,充分利用報(bào)紙、電視、電臺(tái)、網(wǎng)站等多種媒體,集中進(jìn)行宣傳報(bào)道,做到合村并居活動(dòng)“電視上有影,廣播上有聲,網(wǎng)站上有圖片,報(bào)刊上有報(bào)道”。合村前,圍繞破除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部怕出亂子、村干部怕丟位子、富村怕丟“票子”,窮村怕丟村子的“四怕”思想,多次組織干部進(jìn)行大規(guī)模的觀摩學(xué)習(xí)活動(dòng),安排干部 300多人次和群眾代表 5000多人次到江蘇丹陽(yáng)、句容和山東兗州、滕州等地參觀學(xué)習(xí),進(jìn)一步提高了認(rèn)識(shí)。最后,組織相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人,集中開(kāi)展支持服務(wù)合村并居承諾采訪活動(dòng)。相關(guān)部門(mén)結(jié)合本職制定出臺(tái)關(guān)于樓房設(shè)計(jì)、質(zhì)量監(jiān)理、用地指標(biāo)立項(xiàng)、房產(chǎn)證辦理、通水通電等工作的具體流程,并堅(jiān)持審批流程最簡(jiǎn)化,以便基層操作。承諾內(nèi)容通過(guò)電視直播,報(bào)刊轉(zhuǎn)載和發(fā)放明白紙等方式全部進(jìn)行公開(kāi)。通過(guò)多渠道的宣傳說(shuō)明,使村民認(rèn)識(shí)到合村并居的好處和帶來(lái)的實(shí)惠,堅(jiān)定了村民合村并居的信心,對(duì)農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)充滿期待。

四、結(jié)語(yǔ)

大力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略舉措。但是,農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)也存在許多實(shí)際問(wèn)題。齊河縣農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的情況在全國(guó)具有普遍性。從齊河縣的實(shí)踐看,他們面對(duì)群眾利益多元化與社區(qū)建設(shè)的矛盾,積極探索綜合治理的方法,尊重群眾利益多元的訴求,組織和動(dòng)員各種積極力量,化解因利益訴求而產(chǎn)生的對(duì)抗性因素,確保農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)和諧發(fā)展。

他們的經(jīng)驗(yàn)是綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、行政、法律、文化、教育等多種手段,圍繞農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)從根本上動(dòng)員和組織群眾,化解對(duì)抗性因素。要點(diǎn)是“三個(gè)綜合”:力量的綜合、手段的綜合和工作的綜合。由于他們針對(duì)具體情況,采取不同措施,解決群眾負(fù)擔(dān),消除群眾后顧之憂,從而在整體上形成綜合治理、多管齊下、分層實(shí)施的工作局面。這種綜合治理的方法,為我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)提供了探索性經(jīng)驗(yàn)。

(責(zé)任編輯:欒曉平 E-mail:luanxiaoping@163.com)

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1003—4145[2011]02—0086—05

2010-11-10

張秀吉,男,山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院。