黃華平

(皖南醫(yī)學(xué)院社科部,安徽蕪湖 241002)

1932年《鐵道法》形成路徑及其實(shí)施阻力

黃華平

(皖南醫(yī)學(xué)院社科部,安徽蕪湖 241002)

1932年中國(guó)歷史上第一部鐵路基本法——《鐵道法》正式頒布?！惰F道法》的誕生,既符合近代鐵路國(guó)有化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑,也符合鐵路法制由簡(jiǎn)至繁、由缺至全的演進(jìn)路徑?！惰F道法》是國(guó)民政府推行鐵路產(chǎn)業(yè)政策的根本性立法,但在實(shí)施過程中遇到了阻力,因不斷的外耗與內(nèi)耗而效力有限。

1932;《鐵道法》;鐵道部;歷史路徑;實(shí)施阻力

一、前言

1928年底國(guó)民政府為發(fā)展鐵路事業(yè),增強(qiáng)行政統(tǒng)一,設(shè)立了鐵道部。鐵道部成立后,非常注重鐵路基本法律的制定,首任部長(zhǎng)孫科在部?jī)?nèi)遴選精通法律、路律之專家,經(jīng)過 4年時(shí)間的討論與研究,最終于 1932年 7月將《鐵道法》提交立法院并獲得通過[1],成為中國(guó)歷史上第一部鐵路根本法。

《鐵道法》共 21條,該法第一條明確規(guī)定:“凡關(guān)系全國(guó)交通之鐵道以中央政府經(jīng)營(yíng)為原則”,在管理上國(guó)營(yíng)鐵道由鐵道部直轄,其他民營(yíng)、公營(yíng)和專營(yíng)鐵道由鐵道部監(jiān)督,并在鐵路選線、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、鐵道會(huì)計(jì)等方面遵守鐵道部規(guī)定,確定了國(guó)營(yíng)、公營(yíng)、民營(yíng)及專營(yíng)鐵路的各自地位。同時(shí)《鐵道法》還規(guī)定了國(guó)營(yíng)鐵路在不損主權(quán)及利權(quán)的前提下,可借用外資;國(guó)營(yíng)鐵路的營(yíng)業(yè)收入除擴(kuò)充和整理鐵道事業(yè)外,應(yīng)盡先用于還債,不得挪用;鐵道軌距應(yīng)寬一公尺四寸(即 1.435米 )等內(nèi)容。[2]《鐵道法 》的誕生 ,是近代中國(guó)鐵路法制史上的重大飛躍,將鐵路行業(yè)立法納入國(guó)家視野層面,對(duì)促進(jìn)近代鐵路業(yè)的發(fā)展起到了重要推動(dòng)作用。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)民政府時(shí)期的鐵路問題研究成果已相當(dāng)豐富,尤其集中在鐵路建設(shè)、主權(quán)與利權(quán)問題之上,而諸如鐵路法制的研究相對(duì)較少,關(guān)注 1932年《鐵道法》的則更少。李占才在《中國(guó)鐵路史》附錄部分提到了《鐵路法規(guī)》,僅是一篇描述性的鐵路法規(guī)志。李長(zhǎng)玲的碩士論文《南京國(guó)民政府時(shí)期的鐵路政策研究 1927—1937》論及了《鐵道法》的內(nèi)容及其重要地位,她認(rèn)為:“鐵道有了法律法規(guī),以法筑路,以法治路,為鐵道的興筑,管理提供了法律依據(jù),有利于鐵道事業(yè)的發(fā)展?！蓖瑫r(shí)作者也看到在半殖民地半封建的社會(huì)下,鐵路法制未能充分發(fā)揮作用[3]。但對(duì)于《鐵道法》形成的歷史路徑、效力及實(shí)施阻力等問題,尚無細(xì)致探討?；诖?筆者將從近代以來鐵路政策、鐵路法規(guī)演進(jìn)兩個(gè)層面分析《鐵道法》的形成路徑,同時(shí)考察《鐵道法》實(shí)施中所受的內(nèi)、外阻力,揭示近代以法筑路、以法治路的困境。

二、《鐵道法》形成的歷史路徑

《鐵道法》的制定是近代中國(guó)鐵路發(fā)展的必然要求,是國(guó)民政府試圖控制鐵路產(chǎn)業(yè),以加強(qiáng)中央集權(quán)雙重因素所選擇的結(jié)果。這也符合近代鐵路國(guó)有化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。簡(jiǎn)而言之,《鐵道法》所體現(xiàn)的國(guó)有化產(chǎn)業(yè)政策具有歷史淵源。

鐵路自清末傳入中國(guó)后,國(guó)人在鐵路性質(zhì)及發(fā)展模式上一直爭(zhēng)論不休。早期倡辦者如李鴻章、馬建忠等人把“官督商辦”和“官商合辦”看作理想的發(fā)展模式,李鴻章曾將唐胥鐵路從開平礦務(wù)局獨(dú)立出來,組建了第一個(gè)“官督商辦”性質(zhì)的鐵路企業(yè)。但實(shí)質(zhì)上無論是“官督商辦”還是“官商合辦”都存在著官方涉權(quán)過多的問題,官商合作難以維系。

甲午戰(zhàn)后民族危機(jī)空前加重,面臨亡國(guó)的危境,要求進(jìn)行社會(huì)政治與經(jīng)濟(jì)改革成為一切愛國(guó)人士的共同心聲。維新派領(lǐng)袖人物康有為在《公車上書》中,提出“富國(guó)六法”和“養(yǎng)民之法”[4]123,主張發(fā)展實(shí)業(yè)?？涤袨檎J(rèn)識(shí)到洋務(wù)派“官督商辦”與“官商合作”的弊端,指出官府壟斷控制“徒使洋貨流行,而禁吾民制造,是自蹙其國(guó)也”,進(jìn)而主張將新式工業(yè)“一付于民”和“縱民為之”[4]124。主張經(jīng)濟(jì)自由主義的嚴(yán)復(fù)在《路礦議》中指出:“鐵路開,則諸礦業(yè)至于一切制造樹藝之事,將相隨以自生,而對(duì)于國(guó)家無大費(fèi)。此事必以商辦為正宗,若以官辦,抑以官督商辦,皆將文例拘牽,斷行抵滯,而度支煩費(fèi),又復(fù)不資。故中國(guó)之辦路礦,法當(dāng)任公司之商業(yè),而股分則雜華洋而兼收之。”[5]華僑商人張振勛也要求清政府放棄官督、官辦特權(quán),允商民承辦鐵路、礦等業(yè)[6]。

在強(qiáng)烈的民意訴求和挽救危局的壓力下,清政府不得不實(shí)行改革,允許地方及私人參與鐵路產(chǎn)業(yè)。1903年清政府頒布了《鐵路簡(jiǎn)明章程》,從法律上確立了路權(quán)開放、鐵路民營(yíng)的原則。同年,第一條民營(yíng)鐵路潮汕鐵路獲準(zhǔn)修筑,隨之發(fā)生的收回利權(quán)運(yùn)動(dòng),引發(fā)了大規(guī)模民營(yíng)化鐵路的浪潮。1908年之后,民營(yíng)鐵路在資金、人才方面的問題日益突現(xiàn),加之貪污腐敗嚴(yán)重,促使清政府改變了最初的鐵路政策。

1911年,持堅(jiān)定國(guó)有立場(chǎng)的盛宣懷主掌郵傳部,于是年 5月 9日頒布了“干路國(guó)有”令。然“干路國(guó)有”尚未施行,清政府已在革命的炮火聲中垮臺(tái)。袁氏當(dāng)國(guó)后,極力鼓吹“國(guó)有即民有”,推行“統(tǒng)一路政”,通過欺詐和武力相威脅的手段,將各民辦鐵路改歸國(guó)有。

晚清政府對(duì)鐵路統(tǒng)制權(quán)力的下放只是權(quán)宜之計(jì),傳統(tǒng)政治精英對(duì)鐵路利益的追求及地方與私人修筑鐵路的失敗使得鐵路政策再次易軌,鐵路國(guó)有化成為定策。民國(guó)建立后,鐵路國(guó)有化被普遍認(rèn)可,成為主流思想,如“國(guó)父”孫中山所言交通作為國(guó)家的大政應(yīng)施行中央集權(quán)主義,既可以“圖國(guó)家富強(qiáng)”,也可“防資本家壟斷之流弊”,“不使一私人獨(dú)享其利”[7]。國(guó)民政府時(shí)期鐵路產(chǎn)業(yè)國(guó)有化思想成為主流。統(tǒng)治者通過設(shè)立鐵路專部,建立以《鐵道法》為主導(dǎo)的法制,為其實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)壟斷提供便利。

《鐵道法》的誕生,也是近代中國(guó)鐵路法制由簡(jiǎn)至繁、由缺至全的歷史積累的結(jié)果。近代中國(guó)鐵路法制發(fā)展緩慢,只是根據(jù)各鐵路建設(shè)的需要以及債權(quán)人的要求制定若干規(guī)章。行業(yè)方面的國(guó)家立法顯得尤其薄弱,其間以政府名義制定的《礦務(wù)鐵路公共章程》、《鐵路簡(jiǎn)明章程》和《民業(yè)鐵路法》僅具有基本法的雛形。

《礦務(wù)鐵路公共章程》主要規(guī)定了礦務(wù)總局權(quán)力、商辦鐵路地位及商辦鐵路申辦程序、集資方式、征地、征稅等內(nèi)容。在體例上,路、礦章程混合,缺少總則;內(nèi)容上,多以商辦鐵路為主,因而對(duì)鐵路發(fā)展并不具有根本性的指導(dǎo)意義。20世紀(jì)初,隨著國(guó)人自辦鐵路呼聲高漲,清政府頒布了《鐵路簡(jiǎn)明章程》,確立了民辦鐵路的合法地位,規(guī)定鐵路集資、征地、雇用員司及鐵路爭(zhēng)議中的協(xié)調(diào)機(jī)制[8]?！惰F路簡(jiǎn)明章程》在內(nèi)容上和體例上都比《礦務(wù)鐵路章程》有所進(jìn)步,已將鐵路視為專門行業(yè)進(jìn)行立法。

民初上臺(tái)的袁世凱政府,一方面仍然推行前清的“干路國(guó)有”政策,致使民營(yíng)鐵路逐漸凋零;另一方面,袁政府為緩和民眾反抗,“以商辦各路不可無法以繩”為由[9],1914年制定了《民業(yè)鐵路條例》,1915年修正為《民業(yè)鐵路法》,規(guī)定了民營(yíng)鐵路申辦的條件和政府對(duì)于民營(yíng)鐵路的權(quán)利等內(nèi)容[10]?！睹駱I(yè)鐵路法》和之前的兩部法規(guī)都對(duì)民營(yíng)鐵路做出法律規(guī)范,但都沒對(duì)國(guó)有鐵路進(jìn)行立法規(guī)范,也沒能正確處理近代中國(guó)國(guó)有鐵路與其他形式鐵路的關(guān)系,不具有鐵路基本法的性質(zhì)。

近代鐵路事業(yè)的發(fā)展,有關(guān)鐵路行業(yè)的規(guī)范的相繼形成,為《鐵道法》的誕生奠定了歷史基礎(chǔ)?！惰F道法》的制定,實(shí)現(xiàn)了近代中國(guó)鐵路法制由簡(jiǎn)至繁、由缺至全的突破,是這一時(shí)期鐵路法制的主導(dǎo),為國(guó)民政府的鐵路產(chǎn)業(yè)政策確立了法律依據(jù)?！惰F道法》的制定是近代中國(guó)鐵路發(fā)展歷程中的一次跨越,實(shí)現(xiàn)了由“章程”到“法”的升級(jí)與蛻變。

三、《鐵道法》的實(shí)踐阻力

來自外部與內(nèi)部的阻力使《鐵道法》的實(shí)施難以落實(shí)。在不斷的外耗與內(nèi)耗過程中其法律效力大大減弱,嚴(yán)重影響了近代中國(guó)鐵路建設(shè)的發(fā)展。

近世以來,鐵路引入與發(fā)展多以私人為主導(dǎo),遠(yuǎn)者如李鴻章、張之洞和盛宣懷,近者如張靜江等人,他們對(duì)鐵路規(guī)劃、集資以及運(yùn)營(yíng)的控制與其所掌握的政治資源有直接關(guān)系。民國(guó)以后,私人與地方勢(shì)力更加強(qiáng)大,大小軍閥劃地為王,無論是民營(yíng)鐵路還是國(guó)營(yíng)鐵路都成了他們的私財(cái)。南京國(guó)民政府建立之后私人與地方勢(shì)力仍然非常強(qiáng)大,構(gòu)成了對(duì)《鐵道法》實(shí)施的強(qiáng)大阻力。

就部權(quán)來說,盡管《鐵道法》賦予了鐵道部對(duì)民營(yíng)、公營(yíng)及專營(yíng)鐵路的監(jiān)督與審核之權(quán),但實(shí)際上很難實(shí)現(xiàn)。拿杭江鐵路來說,初建時(shí)其鐵路工程并沒有達(dá)到部頒標(biāo)準(zhǔn),鐵道部有意要其改定,但浙江省長(zhǎng)張靜江不以為然,繼續(xù)為之。同蒲鐵路由閻錫山主辦,對(duì)于同蒲鐵路窄軌問題鐵道部已默許,但該線走向與鐵道部擬定的大潼鐵路平行,鐵道部多次與閻錫山溝通,要其改變路線走向。不想閻錫山卻借晉籍監(jiān)察委員之手聯(lián)名彈劾鐵道部部長(zhǎng)顧孟余:“喪失國(guó)權(quán),違反國(guó)法,損害國(guó)益,瀆職營(yíng)私,情節(jié)顯然,亟應(yīng)嚴(yán)加懲處”[11]。對(duì)此國(guó)民政府并沒有依《鐵道法》給予鐵道部支持,而是居中調(diào)解,最終雙方達(dá)成妥協(xié),顧孟余依舊是部長(zhǎng),但鐵道部放棄大潼、太沽鐵路計(jì)劃。彈劾案中,《鐵道法》所確立兩項(xiàng)法條:一是對(duì)公營(yíng)鐵路的審批與監(jiān)管,一是合法借用外資修路,均被否定。

由此可見,在面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的地方勢(shì)力時(shí)《鐵道法》效力微弱,或者根本上就是一紙空文。

《鐵道法》所確立的鐵路法制也受到來自鐵路系統(tǒng)及國(guó)家不同行政部門的阻力。

近代鐵路管理是先由地方,而后才逐漸上升管理權(quán)限,加上鐵路管理權(quán)受債權(quán)人干涉,使得中央對(duì)各鐵路管轄往往流于形式。

國(guó)民政府頒布《鐵道法》的,力圖以此收攏地方路權(quán),但在削弱直轄各路財(cái)權(quán)、人事權(quán)等方面都遇到阻力。以財(cái)權(quán)為例,各鐵路經(jīng)營(yíng)上獨(dú)立,財(cái)務(wù)核算也是獨(dú)立,按《鐵道法》規(guī)定各路財(cái)政收入除擴(kuò)充與發(fā)展鐵路所需之外,應(yīng)盡力償還借款。事實(shí)上,自 1932年各路收入年有盈余,但鐵路債務(wù)卻年有增加,1932年各路欠外款為77 422 179元,到 1934年增加至 955 510 556元[12]。為此,鐵道部試圖整頓債務(wù),要求各路每年定期按比例撥款作為償債基金,1937年鐵道部為統(tǒng)籌各路財(cái)政,擬定總賬制度,但都未能有效實(shí)施。人事任命上,鐵道部為控制各路局任意擴(kuò)大編制、濫用人員,一方面實(shí)施裁員,限定各路局員司最高名額及最高薪額;另一方面限制各路自由用人,但總體上來看各路并沒用遵照?qǐng)?zhí)行,鐵路系統(tǒng)員工總數(shù)呈不斷上升之勢(shì),1932年約121 718人,1935年增加至129 829人[13]。因而,無論是財(cái)政權(quán),還是人事權(quán)上,《鐵道法》所賦予鐵道部的權(quán)力都受到了抵制。

國(guó)民政府各部門之間也因利益沖突而造成《鐵道法》執(zhí)行困難,尤其是與鐵道部關(guān)系密切的軍政和財(cái)政兩部,與鐵道部在軍事協(xié)餉、捐稅及軍運(yùn)等方面都存在利益沖突。鐵道部成立之后,國(guó)內(nèi)戰(zhàn)事不斷,軍運(yùn)頻繁,軍事費(fèi)用開支龐大。為此各軍隊(duì)往往不經(jīng)部路同意截留火車作為軍事運(yùn)輸,提留鐵路協(xié)款,加征各類軍事附加捐充作軍費(fèi),嚴(yán)重影響到鐵路的正常運(yùn)輸和財(cái)政獨(dú)立。1932年之后國(guó)內(nèi)政局趨于穩(wěn)定,軍事協(xié)餉才逐步取消,軍運(yùn)也漸有規(guī)范,一部分鐵路附加捐被裁除。但財(cái)政部為擴(kuò)大財(cái)源,仍然在各路開征各類捐稅,以 1932年平綏鐵路為例,沿線各征稅關(guān)卡 48處,其中一半為地方所有,一半為中央財(cái)政部所設(shè)。[14]軍政部雖屢按鐵道部要求電令各軍嚴(yán)格按《鐵路軍運(yùn)條例》辦理,但各路軍陽奉陰違,或是以非軍運(yùn)品謊報(bào)為軍運(yùn)品,謀販賣之利,或者是虛報(bào)噸數(shù),占用火車。為此 1933年鐵道部特令各路“必須嚴(yán)格按照實(shí)際需要,核定計(jì)算,不得故意多索”[15],以免造成車皮浪費(fèi)。

《鐵道法》的實(shí)施遇到個(gè)人與地方勢(shì)力、鐵路系統(tǒng)及國(guó)民政府各部門的強(qiáng)有力抵制,他們往往不是單獨(dú)行動(dòng),而是互為援引,個(gè)人借助與地方,地方控制軍運(yùn)與路局,或謀鐵路財(cái)源,或謀鐵路軍運(yùn)之利。在如此情勢(shì)之下,勢(shì)弱的中央政府盡管制定了比較完備的立法并賦予較高地位,也不會(huì)得到真正落實(shí)。

四、結(jié)語

1932年的《鐵道法》是近代中國(guó)鐵路法制量變到質(zhì)變的結(jié)果,也符合國(guó)人傳統(tǒng)鐵路產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展模式的路徑選擇。承認(rèn)國(guó)有鐵路為主導(dǎo)的發(fā)展政策,必然選擇以《鐵道法》為基本法,確立國(guó)家對(duì)鐵路的主導(dǎo)作用,限制私人與地方勢(shì)力對(duì)鐵路的窺欲。《鐵道法》的兩條歷史路徑演變也正體現(xiàn)了近代國(guó)人對(duì)鐵路發(fā)展模式的選擇過程。

《鐵道法》所產(chǎn)生的法律效力,對(duì)私人與地方勢(shì)力以及相關(guān)利益集團(tuán)產(chǎn)生了不利影響,因而在實(shí)施過程中遭遇困境。近代社會(huì)形成的強(qiáng)社會(huì)與弱政府格局,使法律容易流于形式?，F(xiàn)實(shí)的國(guó)情決定了《鐵道法》的效力比較有限,對(duì)此不能估計(jì)過高。

[1] 朱子爽.中國(guó)國(guó)民黨交通政策 [M].重慶:國(guó)民圖書出版社,1943:83.

[2] 鐵道法[N].國(guó)民政府公報(bào),1932-07-11:法規(guī):1-2.

[3] 李長(zhǎng)玲.南京國(guó)民政府時(shí)期的鐵路政策研究 (1927—1937年)[D].濟(jì)南:山東師范大學(xué),2008.

[4] 湯志鈞.康有為政論集:上[M].北京:中華書局,1981.

[5] 王栻.嚴(yán)復(fù)集 [M].北京:中華書局,1985:105.

[6] 宓汝成.近代鐵路史資料:第 3冊(cè) [M].北京:中華書局,1963:924.

[7] 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所中華民國(guó)史研究室.孫中山全集:第 2卷 [M].北京:中華書局,1985:321-323.

[8] 商部進(jìn)呈所擬章程折[N].大公報(bào),1903-08-18(23).

[9] 鐵道、交通部交通史編纂委員會(huì).交通史路政編:第 6冊(cè) [G].編者印行,1935:3961.

[10] 徐百齊.中華民國(guó)法規(guī)大全:第 4冊(cè)[M].上海:商務(wù)印書館,1936:4899.

[11] 宓汝成.中華民國(guó)鐵路史料 1912—1949[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2002:780.

[12] 秦孝儀.革命文獻(xiàn)·抗戰(zhàn)前國(guó)家建設(shè)史料·交通建設(shè):七十八輯[M].臺(tái)北:中央文物供應(yīng)社,1978:24;陳暉.中國(guó)鐵路外債數(shù)字之估計(jì)[J].33;Cheng Lin.Chinese Rai lways-a history survey,Shanghai:China U-nited Press,1935,56-57;鐵道年鑒 [M]:第 1卷:299;3卷:973-974.

[13] 黃華平.國(guó)民政府鐵道部研究 [D].蘇州:蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院,2010.

[14] 平綏鐵路沿線各種捐稅表[N].鐵道公報(bào),(569):5-8.

[15] 鐵道部咨 1819號(hào) [N].鐵道公報(bào),(511):9.

K263

A

1007-8444(2011)02-0213-03

2010-10-12

黃華平 (1979-),男,安徽合肥人,博士,主要從事中國(guó)近現(xiàn)代鐵路史研究。

責(zé)任編輯:仇海燕