唐 旭 斌

(安徽審計(jì)職業(yè)學(xué)院基礎(chǔ)部，安徽 合肥 230601)

中國30多年的高速發(fā)展取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)各個(gè)方面都發(fā)生了深刻的變化。但是，中國社會(huì)在快速轉(zhuǎn)型和迅速成長(zhǎng)的過程中也累積了大量的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。為此，適時(shí)、有效、科學(xué)地治理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成為中國進(jìn)一步發(fā)展過程中的重要任務(wù)。不同學(xué)者從各自角度和不同層面研究了中國的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并提出了處置風(fēng)險(xiǎn)的理論和方案。在歷史解讀、理論分析中國社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，從公民承擔(dān)治理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的維度提出自己的觀點(diǎn)。

一、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論是由德國社會(huì)學(xué)家貝克于1986年首創(chuàng)。其后，在吉登斯、道格拉斯、盧曼、拉什等學(xué)者的共同推動(dòng)下，這一理論發(fā)展成為具有國際影響力的揭示和把握現(xiàn)代社會(huì)的重要話語方式。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的探究，西方學(xué)術(shù)界呈現(xiàn)出兩種具有代表性的理論分析范式。貝克、吉登斯等人站在客觀主義的立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)是全球化時(shí)代毋庸置疑的客觀社會(huì)現(xiàn)實(shí)，認(rèn)為人類正處于從古典工業(yè)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中。道格拉斯、威爾德韋斯等人則從主觀主義立場(chǎng)出發(fā)，反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的人為假定和預(yù)設(shè)，認(rèn)為“人們感覺風(fēng)險(xiǎn)的增多，是由于處于特定風(fēng)險(xiǎn)文化背景中的人們的認(rèn)知程度提高了?！盵1]上述兩種分析范式中，前一種風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論成為當(dāng)今風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)解釋的主流理論。這種理論對(duì)現(xiàn)代性進(jìn)行了建設(shè)性的批判，既反對(duì)現(xiàn)代科學(xué)理性的無限擴(kuò)張，也不贊成后現(xiàn)代主義力圖解構(gòu)現(xiàn)代性的傾向。吉登斯就認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)并不與現(xiàn)代社會(huì)相隔離，只是現(xiàn)代社會(huì)的新的階段，與工業(yè)現(xiàn)代化階段相區(qū)別，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是“反思性現(xiàn)代性”階段。[2]風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論對(duì)觀察和研究中國社會(huì)顯然具有重大的參考價(jià)值。這不僅是因?yàn)橹袊e極參與經(jīng)濟(jì)全球化，中國社會(huì)無法置身于世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的大背景之外，同時(shí)，由于正處于從傳統(tǒng)工業(yè)化向新型工業(yè)化的過渡期，中國社會(huì)一方面要經(jīng)受社會(huì)加速轉(zhuǎn)型帶來的風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)，另一方面還必須面臨發(fā)達(dá)工業(yè)化國家已經(jīng)基本遏制的傳統(tǒng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。所以，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論——中國正步入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代。

人類社會(huì)是由自然環(huán)境和社會(huì)實(shí)踐兩個(gè)方面構(gòu)成。為此，發(fā)生學(xué)意義上的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)就有“自然風(fēng)險(xiǎn)”和“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”的區(qū)分?，F(xiàn)代社會(huì)學(xué)理論把廣義社會(huì)劃分為國家、經(jīng)濟(jì)、市民社會(huì)三個(gè)領(lǐng)域。[3]由此，從風(fēng)險(xiǎn)形成領(lǐng)域的角度，可以把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)大致分為市場(chǎng)、市民社會(huì)、政府和自然四個(gè)層面。

(一)市場(chǎng)層面的風(fēng)險(xiǎn)

健康的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須具備兩個(gè)最起碼的條件，即恪守規(guī)則和充分競(jìng)爭(zhēng)。如果違背這兩個(gè)基本條件，市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)由此孕育。具體來說，其一，踐踏市場(chǎng)規(guī)則。我國不少企業(yè)為了追求利潤(rùn)，肆意踐踏市場(chǎng)規(guī)則，公然生產(chǎn)和銷售包括食品在內(nèi)的各種假冒偽劣乃至有毒有害商品。近年來，從三鹿奶粉到蘇丹紅，從地溝油到瘦肉精，一再挑戰(zhàn)著人們的心理承受底線。其二，喪失充分競(jìng)爭(zhēng)。在我國市場(chǎng)主體中，近年來出現(xiàn)了一種“國進(jìn)民退”的現(xiàn)象，即國有企業(yè)在國家的支持上逐步做大做強(qiáng)，而民營企業(yè)的生存空間卻日益惡化。[4]“國進(jìn)民退”的現(xiàn)象違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)的最基本原則，給我國國民經(jīng)濟(jì)埋下隱患，潛伏著更深刻的社會(huì)危機(jī)。

(二)市民社會(huì)層面的風(fēng)險(xiǎn)

市民社會(huì)就其內(nèi)涵而言包括文化生活和社會(huì)生活兩個(gè)方面。當(dāng)今中國文化生活方面最大的風(fēng)險(xiǎn)在于人們的信仰出現(xiàn)危機(jī)。2011年，有關(guān)機(jī)構(gòu)曾進(jìn)行了一項(xiàng)關(guān)于國人生活信條的大調(diào)查。調(diào)查顯示，92.6%的被訪者認(rèn)為今天是一個(gè)信仰缺失的時(shí)代。其中，在被問到信仰與精神品質(zhì)中最難做到的是哪些時(shí)，58%回答是正義，37.3%回答是信任，36.1%回答是理想與追求。[5]社會(huì)生活方面的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在兩方面：一是社會(huì)貧富差距持續(xù)擴(kuò)大；二是群體性事件不斷增加。據(jù)學(xué)者研究報(bào)告稱，2005年，城鎮(zhèn)最高與最低收入10%家庭間的人均收入差距約31倍。城鄉(xiāng)合計(jì)，全國最高與最低收入10%家庭間的人均收入差距約55倍。[6]不僅如此，這種社會(huì)貧富差距已呈現(xiàn)固定化和代際傳遞的趨勢(shì)。[7]此外，群體性事件不斷增加。根據(jù)資料顯示，1993年全國群體性事件為0.87萬起，到了2005年，該數(shù)字上升到了8.7萬起，2006年達(dá)到9萬起。[8]而且，群體性事件的參與人數(shù)也不斷增加，參與人數(shù)從1994年的73萬人次暴增到2004年的376萬人次，增加了4倍多。[9]

(三)政府層面的風(fēng)險(xiǎn)

政府最大的風(fēng)險(xiǎn)在于喪失公信力。而喪失公信力的表現(xiàn)就是違背政府的兩大基本原則——高效和廉潔。就前者而言，我國政府行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的比重不斷增加，大大超過同期西方國家比例水平。[10]同時(shí)，各級(jí)地方政府服務(wù)意識(shí)差、工作相互推諉的現(xiàn)象仍然比較普遍。同政府效率相比，政府廉潔的風(fēng)險(xiǎn)更加嚴(yán)重。據(jù)媒體統(tǒng)計(jì)，2010年被法辦、移送司法機(jī)關(guān)和立案審查的副部級(jí)以上的政府官員(包括央企高管)一共20人。其中，被法辦的12位政府官員(包括央企高管)中，平均受賄(包括貪污)金額達(dá)977萬元，還不包括有些官員的巨額來源不明財(cái)產(chǎn)。[11]更讓人擔(dān)憂的是，在政府高官不斷因?yàn)楦瘮栴}落馬的同時(shí)，科級(jí)上下的底層官員腐敗現(xiàn)象也日益泛濫。據(jù)媒體披露，2001—2011年，10年中涉及千萬元人民幣以上的科級(jí)(包括以下)官員至少有17人，6個(gè)涉案金額近億元或上億元。[12]

(四)自然層面的風(fēng)險(xiǎn)

自然層面的風(fēng)險(xiǎn)主要包括三個(gè)方面。一是突發(fā)性自然災(zāi)害引發(fā)的社會(huì)危機(jī)。我國是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，尤其是近幾年來發(fā)生的地震、泥石流等災(zāi)害給事發(fā)地的正常社會(huì)秩序和大量人群生命財(cái)產(chǎn)安全造成了巨大危害。二是長(zhǎng)期粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境污染。中國目前的多項(xiàng)生態(tài)指標(biāo)一直呈惡化趨勢(shì)。資料顯示，2004年，中國的環(huán)境事件是67起，2009年卻增加到171起。這些污染事件涵括了水、大氣、土壤、固體廢物等各種類別。[13]三是人員和物質(zhì)流動(dòng)帶來的外來物種的侵入。世界上具有危害性的動(dòng)植物物種已有不少已經(jīng)侵入中國。這些外來物種在中國大量繁殖會(huì)引發(fā)一系列的問題。其中包括生物環(huán)境破壞、生物多樣性消失、農(nóng)林牧業(yè)損失以及人類健康受到影響，等等。

二、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的歷史解讀

綜上所述，中國已經(jīng)進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。無需諱言，中國當(dāng)前所出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是伴隨著改革開放的歷程逐步產(chǎn)生的。也就是說，改革開放所引發(fā)的中國社會(huì)的整體轉(zhuǎn)型是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的時(shí)代背景。具體來說，有三種主要力量推動(dòng)了中國社會(huì)的全方位、深層次的變革。它們分別是：市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育支撐的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、漸進(jìn)增量式的制度改革與制度轉(zhuǎn)軌以及隨開放進(jìn)程深入而推進(jìn)的有控制的全球化。[14]所以，從某種程度上說，中國在邁向現(xiàn)代社會(huì)的過程中，產(chǎn)生各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有特定的歷史階段性特征。但是，不能據(jù)此得出以下兩種結(jié)論：一是把中國社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要原因歸結(jié)為所謂的“國際經(jīng)驗(yàn)”或“國際慣例”；二是將指責(zé)的矛頭指向改革開放政策本身，進(jìn)而全盤否定改革開放。

前一種論調(diào)認(rèn)為，對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)在短時(shí)間內(nèi)急速發(fā)展的國家，當(dāng)它的人均GDP達(dá)到1 000至3 000美元時(shí)，這個(gè)國家就進(jìn)入了所謂的社會(huì)矛盾凸顯期。它一定會(huì)面臨各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的壓力。這樣的解釋，實(shí)際上是把中國社會(huì)出現(xiàn)的問題，當(dāng)作是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平時(shí)必然產(chǎn)生的社會(huì)現(xiàn)象。事實(shí)上，人均收入和現(xiàn)代社會(huì)滋生的各種社會(huì)問題之間沒有必然的聯(lián)系。國外經(jīng)濟(jì)學(xué)界根據(jù)社會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作出的試圖解釋某些社會(huì)現(xiàn)象的努力，是與特定的社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)政策以及許多其他因素密切相關(guān)的。不能把某些特定條件下得出的結(jié)論推廣到普遍性和必然性的層次去加以理解和接受。

就第二種論調(diào)而言，要做具體分析。應(yīng)該說， 20世紀(jì)90年代以來，隨著改革的深入推進(jìn)，高速發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題日益突出。但是，不能因此認(rèn)為中國改革開放的大方向是錯(cuò)誤的，更有甚者，希望中國回到毛澤東時(shí)代，搞第二次文化大革命。[15]這種觀點(diǎn)其實(shí)是基于兩大歷史事實(shí)的誤判。第一個(gè)誤判是，因?yàn)橹袊鐣?huì)已然出現(xiàn)了大量社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而無視改革開放給中國社會(huì)帶來的巨大歷史性進(jìn)步。第二個(gè)誤判是，改革開放之前的中國社會(huì)是一個(gè)基本上沒有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)。

改革開放的目的是解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化，讓中國人民富裕起來，振興偉大的中華民族。[16]應(yīng)該說，改革開放30多年，這一目標(biāo)很大程度上得到了實(shí)現(xiàn)。具體來說，其一，發(fā)展了生產(chǎn)力。1978—2006年間，中國GDP總量年均增長(zhǎng)9.7%，2006年是1978年的57.5倍；其二，增強(qiáng)了綜合國力。2006年，中國經(jīng)濟(jì)總量上升到世界第四。其中，國家財(cái)政收入是1978年的34.2倍，進(jìn)出口貿(mào)易總額是1978年的85.3倍，外匯儲(chǔ)備是1978年的6 385倍。其三，改善了人民生活。中國的貧困發(fā)生率從1978年的30.7%下降到2006年的2.3%。1978年中國農(nóng)村貧困人口為2.5億人，到了2006年減少到2 148萬人。中國的人均預(yù)期壽命，也從1978年的68歲，增加到2005年的72.4歲。[17]改革開放之前，中國的一般民眾沒有普遍感知到社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。但這并不是說那個(gè)時(shí)期的中國社會(huì)有多么美好，而是因?yàn)楫?dāng)時(shí)中國社會(huì)體制的剛性作用使然。1978年之前的中國社會(huì)是一個(gè)完全消亡在國家之中的社會(huì)，社會(huì)實(shí)際上淪為國家意志的執(zhí)行者，從而切斷了現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要源頭。也就是說，這一時(shí)期的中國社會(huì)呈現(xiàn)出高度集權(quán)的特征。這樣一個(gè)被高度控制的社會(huì)，在其演變發(fā)展過程中呈現(xiàn)出雙重趨向。一方面，由于高度控制經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，國家在杜絕了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)滋生的同時(shí)也窒息了社會(huì)的創(chuàng)造活力；另一方面，缺乏活力而導(dǎo)致的社會(huì)貧困必然引發(fā)全面的社會(huì)危機(jī)。為了消除或者掩蓋社會(huì)危機(jī)，國家又不得不不斷發(fā)動(dòng)政治運(yùn)動(dòng)來強(qiáng)化對(duì)社會(huì)的控制，直至發(fā)動(dòng)“文化大革命”，從而使整個(gè)國家滑向崩潰風(fēng)險(xiǎn)的邊緣。

三、風(fēng)險(xiǎn)原因的理論分析

當(dāng)前中國社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生原因，既不能草率地解釋為國際經(jīng)驗(yàn)，也不能表面化歸咎于改革開放，應(yīng)該從更深層次的政治社會(huì)學(xué)理論角度來探究。

有學(xué)者用“斷裂”來形容和警示中國社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性。這種觀點(diǎn)認(rèn)為出現(xiàn)斷裂社會(huì)的原因有三個(gè)方面。一是中國從生活必需品時(shí)代向耐用消費(fèi)品時(shí)代轉(zhuǎn)變。由于沒有形成適應(yīng)耐用消費(fèi)品時(shí)代的消費(fèi)模式，廣大農(nóng)民被甩在工業(yè)化過程之外。[18]二是社會(huì)資源配置從擴(kuò)散走向重新積聚。這種資源重新積聚的趨勢(shì)導(dǎo)致中國形成一個(gè)具有相當(dāng)規(guī)模的弱勢(shì)群體。[18]三是政府在一些社會(huì)公共功能弱化的同時(shí)，政府行為出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)化、企業(yè)化的現(xiàn)象。這直接導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的失序，社會(huì)資源配置的非公正化。[18]還有學(xué)者認(rèn)為，中國社會(huì)出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)轉(zhuǎn)型中形成的排斥性體制有關(guān)。這個(gè)體制有如下特征：第一，代表權(quán)力主體的政治精英、代表資本主體的經(jīng)濟(jì)精英和代表文化主體的知識(shí)精英，在合法地享受著社會(huì)主要經(jīng)濟(jì)成果的同時(shí)，在共同的利益的驅(qū)使下，對(duì)現(xiàn)行體制具有基本的認(rèn)同感，形成了具有相對(duì)穩(wěn)定邊界的社會(huì)集團(tuán)。第二，廣大工人和農(nóng)民的邊緣化程度不斷加強(qiáng)，成為了社會(huì)弱勢(shì)群體。第三，這種二元社會(huì)的排斥性體制具有剛性，社會(huì)核心組織層對(duì)邊緣群體表現(xiàn)出排斥效應(yīng)，使社會(huì)結(jié)構(gòu)顯現(xiàn)出明顯的斷裂帶。[19]

上述兩種觀點(diǎn)都是從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生學(xué)角度分析了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的根源，擬從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理體制角度加以探討。從社會(huì)學(xué)意義上講，任何社會(huì)都有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)文明主要特征的現(xiàn)代社會(huì)尤其如此。正如烏爾里?！へ惪怂裕拔覀兪且娮C人——作為主體和客體——是發(fā)生于現(xiàn)代性內(nèi)部的一種斷裂的見證人?，F(xiàn)代性正從古典工業(yè)社會(huì)的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新的形式——(工業(yè)的)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)?！盵20]所以，風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)并不可怕，可怕的是缺乏完善而有效的風(fēng)險(xiǎn)治理體制。從當(dāng)前社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，有理由可以認(rèn)定中國社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理體制存在問題。任何一種風(fēng)險(xiǎn)治理體制都需要特定的治理主體。從治理主體性質(zhì)的類型來說，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的主體只能是政府和公民(包括聯(lián)系起來的公民)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理體制的基本內(nèi)涵可以界定為政府和公民在風(fēng)險(xiǎn)控制中的地位、功能以及相互關(guān)系。中國社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理體制的缺陷就在于風(fēng)險(xiǎn)治理主體的單一化。也就是說，政府承擔(dān)起解決所有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，排斥了公民在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)方面的社會(huì)責(zé)任。換句話說，以政府為主導(dǎo)地位的風(fēng)險(xiǎn)治理體制已經(jīng)越來越不適應(yīng)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，需要構(gòu)建一種由政府和公民共同負(fù)擔(dān)的復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任體制。

之所以要構(gòu)建復(fù)合的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任體制，一方面是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)治理主體不足必然導(dǎo)致治理效果的低下。另一方面是因?yàn)椋诔袚?dān)治理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任方面存在天生的內(nèi)在的限度。這種限度體現(xiàn)在政府能力的有限性和政府干預(yù)的負(fù)面性兩個(gè)方面。第一，政府能力的有限性。所謂有限性主要表現(xiàn)為政府決策的失誤、政府行為的低效和政府立場(chǎng)的非公正性。正確的決策來源于決策者對(duì)決策對(duì)象相關(guān)信息的全面掌控和決策者處理和應(yīng)變問題的素質(zhì)。現(xiàn)實(shí)情況下，各級(jí)政府很難同時(shí)具備上述兩個(gè)方面的條件，況且，現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、不確定性和快速擴(kuò)散性加劇了決策者失誤的可能性。政府行為的低效，既表現(xiàn)為政府在應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的不計(jì)成本、揮霍浪費(fèi)，也表現(xiàn)為政府部門之間的職權(quán)劃分、協(xié)調(diào)配合和部門觀點(diǎn)差異影響到風(fēng)險(xiǎn)處理的效率。政府立場(chǎng)的非公正性在于政府部門或者某些官員往往是某些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件的直接關(guān)聯(lián)體，出于自身經(jīng)濟(jì)或政治利益的考量，它們未必能做出客觀公正的處理對(duì)策。第二，政府干預(yù)的負(fù)面性。任何政府的干預(yù)行動(dòng)都需要配備相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、物質(zhì)資源和人力資源，這必然造成政府規(guī)模膨脹的巨大壓力。此外，只要是有政府活動(dòng)的地方，尋租行為就有發(fā)生的可能。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件中的利益關(guān)系人為獲得有利于自己的處理政策會(huì)想方設(shè)法去影響政府部門和政府官員。

四、公民承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)路徑

公民承擔(dān)起治理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)的實(shí)現(xiàn)路徑有兩個(gè)向度：一是公民問責(zé)，二是公民擔(dān)責(zé)。公民問責(zé)是指，基于政府在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)化解方面可能的“失責(zé)”，讓政府的授權(quán)者履行起監(jiān)督的責(zé)任。公民擔(dān)責(zé)是指，鑒于政府無法單獨(dú)有效治理復(fù)雜、多量、流變的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，讓公民肩負(fù)起風(fēng)險(xiǎn)治理的責(zé)任。

(一)公民問責(zé)

1.理由與優(yōu)勢(shì)

和所有代議制制度一樣，中國的人民代表大會(huì)制也存在著容易發(fā)生的弊端——受到和社會(huì)普遍福利不同的利益影響的危險(xiǎn)。[21]在權(quán)力所有者和權(quán)力行使者分離的情況下，為了規(guī)避掌權(quán)者有害的利益傾向，權(quán)力授予者的問責(zé)就成為必要。公民問責(zé)不僅有理論上的充足理由，也具備其他問責(zé)形式所沒有的優(yōu)勢(shì)?，F(xiàn)實(shí)制度體系中，有立法問責(zé)、司法問責(zé)、行政問責(zé)(主要是上級(jí)行政機(jī)關(guān)的問責(zé))等多種問責(zé)的制度安排。但這些問責(zé)本質(zhì)上都是政府體系內(nèi)的同體問責(zé)。公民問責(zé)比起上述問責(zé)形式更具有監(jiān)督和追究的自覺性和獨(dú)立性。

2.缺失與重構(gòu)

現(xiàn)行的體制設(shè)計(jì)在實(shí)現(xiàn)公民問責(zé)權(quán)利方面存在下列體制性缺失。其一，參與體制匱乏。國家雖然出臺(tái)了一系列涉及問責(zé)政府部門的法律法規(guī)。①但對(duì)于公民的問責(zé)問題很少提及，更沒有具體的操縱性規(guī)定。其二，反饋體制虛化?，F(xiàn)行法律在政府如何回應(yīng)公民的批評(píng)和監(jiān)督方面幾乎是空白。其三，保障體制軟弱。公民充分履行問責(zé)政府的權(quán)利建立在切實(shí)保障公民的知情權(quán)和舉報(bào)權(quán)之上。尤其是公民的舉報(bào)權(quán)，現(xiàn)行法律法規(guī)沒有保護(hù)舉報(bào)人的具體措施和程序規(guī)定。為此，需要從以下方面重構(gòu)我國的公民問責(zé)體制。首先，暢通問責(zé)渠道。近年來，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督事件的時(shí)有發(fā)生使得許多學(xué)者熱衷網(wǎng)絡(luò)問責(zé)渠道。實(shí)際上，網(wǎng)絡(luò)問責(zé)只能是公民問責(zé)的一種形式，不應(yīng)該成為一種主要方式。因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)問責(zé)的優(yōu)勢(shì)更多地體現(xiàn)在技術(shù)層面，它在涵蓋面、理性程度、可靠性等方面都存在需要克服的問題。[22]從根本上說，國家應(yīng)該在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)逐步強(qiáng)化公民的問責(zé)權(quán)利。其次，建立回應(yīng)機(jī)制。國家要盡快建立一整套的回應(yīng)公民問責(zé)的機(jī)制。這一機(jī)制要包括回應(yīng)的主體、回應(yīng)的時(shí)間、回應(yīng)的方式等關(guān)鍵問題。最后，完善保護(hù)制度。立法部門應(yīng)該制定一部專門保護(hù)舉報(bào)人的法律。其中，要對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)措施進(jìn)行詳細(xì)而完備的規(guī)定。

(二)公民擔(dān)責(zé)

1.內(nèi)涵與價(jià)值

公民擔(dān)責(zé)的內(nèi)涵有兩個(gè)層面：一是指公民對(duì)自己負(fù)責(zé)；二是公民對(duì)其他所有利益相關(guān)者負(fù)責(zé)。所以，公民擔(dān)責(zé)不是讓每個(gè)公民個(gè)體去承擔(dān)治理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)，而是指按照公平、公正、公開的規(guī)則和程序讓所有利益攸關(guān)者進(jìn)行協(xié)商和博弈。顯然，公民擔(dān)責(zé)在實(shí)現(xiàn)方式上等同于現(xiàn)代民主政治生活的一項(xiàng)重要內(nèi)容——公民參與。民主政治社會(huì)中，“對(duì)于重要權(quán)威性的決定，其控制權(quán)力分布于全體人口之中。要指望普通人能夠積極地參與政府的事務(wù)，明白決策是怎樣作出的，并使他自己的意見廣為他人所知?！盵23]公民擔(dān)責(zé)(公民參與)的價(jià)值就在于它是代議制民主制度的補(bǔ)充和完善。在人民代表大會(huì)制度之外，我國公民還應(yīng)有其他多樣、生動(dòng)、有效的意見表達(dá)、利益訴求的平臺(tái)和途徑。公民擔(dān)責(zé)(公民參與)在捍衛(wèi)公民基本權(quán)利、防止公共權(quán)力濫用、促進(jìn)公共政策科學(xué)化民主化、增進(jìn)社會(huì)生活的和諧和安定等方面具有重要的意義。[24]

2.困境與展望

目前，我國的公民參與在一些領(lǐng)域和方面取得了一些成就。但是，整體上看，我國的公民參與沒有形成規(guī)范的制度，更沒有上升到法律的層面。由于缺少制度基礎(chǔ)和法律保障，現(xiàn)有的一些公民參與實(shí)踐顯得碎片化、偶發(fā)化。而且，我國現(xiàn)在各地進(jìn)行的公民參與的方式簡(jiǎn)單、技術(shù)落后。在公民參與實(shí)踐中，采用的只有聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)和公開征求意見等方法。其實(shí)，在一些發(fā)達(dá)國家有許多活潑、高效、吸引人的公民參與方式和技術(shù)。諸如：市民評(píng)審團(tuán)、市民調(diào)查群、焦點(diǎn)小組、公共辯論等等。[25]為此，需要著重從以下兩個(gè)方面來發(fā)展我國的公民參與。其一，培育公民社會(huì)。一般學(xué)者都把公民社會(huì)視為國家和市場(chǎng)之外的所有民間組織和民間關(guān)系，其組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織。[26]其實(shí)，一個(gè)成熟的公民社會(huì)不僅是指各類民間組織。它還應(yīng)包括具有自治民主精神的現(xiàn)代公民、具備獨(dú)立人格的公共知識(shí)分子、不被政府完全控制的獨(dú)立媒體。只有這樣的公民社會(huì)才能進(jìn)行有效的公民參與。其二，探尋參與途徑。在國家現(xiàn)有政治制度和法律規(guī)范約束下，要依據(jù)特定問題特定環(huán)境努力探尋公民參與的實(shí)現(xiàn)形式。一旦某種公民參與形式取得良好成效就應(yīng)該及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，讓經(jīng)驗(yàn)變成模式。浙江溫嶺的“民主懇談會(huì)”就是探尋公民參與實(shí)現(xiàn)形式的標(biāo)志性案例。②

注釋：

①主要有《行政監(jiān)察法》、《行政處罰法》、《國家公務(wù)員法》、《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等法律法規(guī)。

②具體內(nèi)容參見陳朋所著《民主懇談：生長(zhǎng)在中國改革土壤中的基層民主實(shí)踐——基于浙江溫嶺“民主懇談”的案例分析》，載《當(dāng)代中國政治研究報(bào)告》第7輯，第156-176頁。