袁同成

（安徽工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，安徽 馬鞍山243032）

20世紀(jì)70年代以來，由于福利國家的危機(jī)，西方“福利國家模式”逐漸為“福利多元主義模式”所替代。自上世紀(jì)80年代開始，我國也逐步實(shí)現(xiàn)了由國家一元提供的“國家福利模式”向主體多元化的“福利多元主義”模式的轉(zhuǎn)型。在經(jīng)濟(jì)全球化的推動(dòng)下，全球范圍都見證了一個(gè)“福利多元主義”的大潮。在福利提供主體日益多元化的背景下，政府應(yīng)該如何處理與其他社會(huì)福利主體的關(guān)系，幾者之間怎樣才能形成福利合力，就成為西方社會(huì)福利研究關(guān)注的焦點(diǎn)。社會(huì)學(xué)界一般從“國家—社會(huì)”視域看待這一問題，而公共管理學(xué)界次第興起的諸種理論范式——“合作伙伴關(guān)系”“治理”“善治”“政策網(wǎng)絡(luò)”“多中心治理”“第三方管理”等，也嘗試在一個(gè)多元參與、多方互動(dòng)的框架下處理各種主體間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。然而具體到每一個(gè)國家，因特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景和全球治理等因素的牽掣，政府與其他社會(huì)福利主體之間的關(guān)系各異，調(diào)整幾者之間關(guān)系的范式也不盡相同。我國是一個(gè)轉(zhuǎn)型國家，情況更為特殊，盡管國家壟斷福利供給的局面業(yè)已打破，但是在新的福利格局中，多元社會(huì)福利主體之間的平等合作關(guān)系并未建立，政府在對(duì)整個(gè)社會(huì)福利體系的管理中，依然沒有沖破“一抓就死，一放就亂”的迷思，多元社會(huì)福利主體之間的關(guān)系并不協(xié)調(diào)，妨礙了社會(huì)整體福利水平的提高，而關(guān)于何謂“福利多元”的意涵，西方一般有“三分”和“四分”之說［1］，本文就準(zhǔn)備在“國家—企業(yè)—社會(huì)組織”三分模式的框架內(nèi)具體分析我國多元社會(huì)福利主體之間的矛盾與沖突，以尋求解決之道。

一、越位：國家對(duì)社會(huì)組織福利空間的擠壓

盡管近幾年來我國的社會(huì)組織獲得了“井噴”式的發(fā)展，在社會(huì)福利提供中的作用日益重要，但是“強(qiáng)國家、弱社會(huì)”的局面并未得到根本改變，大大擠壓了社會(huì)組織提供福利的拓展空間。改革開放前，我國屬于“總體性社會(huì)”，實(shí)行的是“國家—單位制”的“國家福利模式”，社會(huì)福利既是一種社會(huì)保護(hù)制度，也是一種有效的社會(huì)控制手段。國家在城市通過各種單位，在農(nóng)村通過“公社—大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)”，將社會(huì)福利輸送給公民，公民付出的回報(bào)則是對(duì)國家的服從和對(duì)“社會(huì)主義優(yōu)越性”的認(rèn)可。在這種父愛主義關(guān)懷下，公民獲得了低水平的、廣覆蓋的社會(huì)福利，國家對(duì)于“對(duì)任何相對(duì)獨(dú)立于國家之外的社會(huì)力量，要么予以抑制，要么使之成為國家機(jī)構(gòu)的一部分”［2］，社會(huì)組織缺乏發(fā)育和提供福利的社會(huì)空間。改革開放后，我國的福利體制開始從“國家—單位”制向“國家—社會(huì)”制轉(zhuǎn)型［3］，國家改變了包攬一切的社會(huì)福利制度，社會(huì)組織開始萌芽、成長，扮演越來越重要的作用。但是由于制度慣性，國家與社會(huì)組織間的關(guān)系依然不平衡，“社會(huì)依附于行政”，國家既是社會(huì)福利的提供者，又是社會(huì)福利的領(lǐng)導(dǎo)者和規(guī)劃者，既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，對(duì)社會(huì)組織從事福利活動(dòng)的控制較嚴(yán)，支持乏力，阻礙了社會(huì)組織福利功能的發(fā)揮。

國家“越位”的現(xiàn)象主要表現(xiàn)在以下三方面：第一，國家對(duì)社會(huì)組織從事社會(huì)福利活動(dòng)管制過嚴(yán)，妨礙了社會(huì)組織的發(fā)育，限制了其社會(huì)福利功能的發(fā)揮。學(xué)者們的實(shí)證研究都佐證了這一點(diǎn)。如田北海、鐘漲寶的實(shí)地研究發(fā)現(xiàn)，不同社會(huì)福利主體之間依然是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，較少是純粹的合作關(guān)系”［4］；康曉光通過個(gè)案研究總結(jié)出我國社會(huì)組織與國家的關(guān)系格局是“行政吸納社會(huì)”，國家與社會(huì)組織之間的關(guān)系依然不平衡［5］；范明林等在對(duì)上海市四個(gè)社會(huì)工作組織實(shí)地研究的基礎(chǔ)上，將國家與社會(huì)組織在福利提供中的關(guān)系概括為“庇護(hù)性國家法團(tuán)主義”和“層級(jí)性國家法團(tuán)主義”模式，即社會(huì)組織與國家之間雖已出現(xiàn)了模糊的分界，但它們?nèi)源嬖谥鴮?duì)政府的嚴(yán)重依賴，不得不利用各種社會(huì)資本維持與地方政府的關(guān)系，才能保證組織活動(dòng)的正常開展［6］。第二，官辦NGO壟斷社會(huì)福利市場，擠壓了民間社會(huì)組織的活動(dòng)空間，引發(fā)社會(huì)誠信危機(jī)，挫傷公民的慈善精神。由于官辦NGO缺乏競爭，與政府邊界模糊，致使其官僚性嚴(yán)重，效率低下，無法發(fā)揮社會(huì)組織特有的靈活性、志愿性等優(yōu)勢，社會(huì)公信力較低。2011年連續(xù)爆發(fā)的紅十字會(huì)“天價(jià)工作餐”事件、“郭美美事件”和中國青基會(huì)“盧美美事件”、中華慈善總會(huì)“尚德詐捐門”事件等都是例證。壟斷造成官辦NGO面臨嚴(yán)重的社會(huì)誠信危機(jī)，吸收捐贈(zèng)和開展福利活動(dòng)的能力大大下降。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，“郭美美事件”后，公眾通過慈善組織的捐贈(zèng)大幅降低，2011年3－5月，慈善組織接收捐贈(zèng)總額為62．6億元，而6－8月僅為8．4億元。第三，國家對(duì)社會(huì)組織的支持乏力。在國外，政府的財(cái)政支持是社會(huì)組織主要的經(jīng)濟(jì)來源之一，據(jù)薩拉蒙的研究，在其抽查的22個(gè)國家中，有2／3的非政府組織都是提供社會(huì)福利的社會(huì)組織，而其費(fèi)用的來源分別為：40%來自政府部門，49%來自會(huì)員收費(fèi)，只有11%來自慈善收入［7］。我國對(duì)社會(huì)組織從事社會(huì)福利活動(dòng)的資助也已開始，并在上海、北京、青島、南京、寧波、杭州、大連、蘇州、深圳、廣州、長沙等地開展了從社會(huì)組織購買公共服務(wù)的嘗試，但是總體來說，政府資助社會(huì)組織開展社會(huì)福利服務(wù)的總量依然不大，且各地發(fā)展嚴(yán)重不平衡。

我國之所以出現(xiàn)國家與社會(huì)組織在社會(huì)福利服務(wù)提供中格局失衡、國家越位、社會(huì)組織空間有限、資源短缺等現(xiàn)象，大概在于以下兩點(diǎn)：第一，社會(huì)組織有兩個(gè)主要的功能，即政策倡導(dǎo)和提供服務(wù)，而兩者有時(shí)是難以完全界分的，盡管國家希望社會(huì)組織在福利提供中能夠發(fā)揮多元參與的作用，然而各種研究都表明，我們還沒有改變以往國家主導(dǎo)、對(duì)社會(huì)組織不夠信任的思維定勢，未能形成與社會(huì)組織分享社會(huì)福利管理權(quán)力的習(xí)慣，兩者至多只能建立以社會(huì)組織依附于政府為基礎(chǔ)的合作與互動(dòng)關(guān)系。第二，在“GDP主義”的考核體制下，有關(guān)部門片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，沒有真正將社會(huì)建設(shè)擺上重要議程，在實(shí)際工作中支持社會(huì)組織提供社會(huì)福利的政策缺失或執(zhí)行不力。從宏觀趨勢來看，在福利實(shí)踐中，“中國政府轉(zhuǎn)型的過程是其放權(quán)市場和社會(huì)的過程”［8］275，國家既要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織從事社會(huì)福利服務(wù)的監(jiān)管，更要加強(qiáng)對(duì)民間社會(huì)組織的扶持，學(xué)會(huì)與社會(huì)組織共享社會(huì)福利管理的權(quán)力。

二、錯(cuò)位：企業(yè)的福利異化——民企的退場與國企的戀場

在市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的過程中，國家未能同時(shí)顧及市場競爭主體建設(shè)和對(duì)企業(yè)社會(huì)福利責(zé)任的規(guī)范，使我國的企業(yè)中出現(xiàn)了福利異化現(xiàn)象：即民企的違規(guī)退場和國企的無序戀場。上世紀(jì)80年代以來，為了減輕企業(yè)的畸重負(fù)擔(dān)，培育獨(dú)立的市場競爭主體，我國啟動(dòng)了國有企業(yè)改制，但今天看來，國有企業(yè)改制卻導(dǎo)致了意圖之外的后果：模糊了企業(yè)社會(huì)福利提供者的角色，使改制企業(yè)和一般民企中出現(xiàn)了“福利與企業(yè)脫離”的現(xiàn)象。改革開放前，我國社會(huì)格局的最顯著特征是“單位制”，國營、集體企業(yè)與國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位一樣都是重要的社會(huì)福利單位。這些企業(yè)除了承擔(dān)職工退休金的發(fā)放，還要向其提供醫(yī)療、住房、教育、社會(huì)服務(wù)等福利，這種現(xiàn)象被稱為“企業(yè)辦社會(huì)”，正是這種溫情脈脈的周全關(guān)照塑造了國有、集體企業(yè)職工對(duì)單位的歸屬感，但也給企業(yè)帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。在國有企業(yè)轉(zhuǎn)軌改制的過程中，為了減輕國有企業(yè)的負(fù)擔(dān)，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，我國的福利體制開始逐步從“國家－單位制”向“國家－社會(huì)制”轉(zhuǎn)型。改制后，養(yǎng)老金由社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)放，公費(fèi)醫(yī)療向醫(yī)療保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌，企業(yè)辦教育逐步與企業(yè)脫軌，企業(yè)也不再負(fù)責(zé)職工的住房問題，在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域則倡導(dǎo)“社會(huì)福利社會(huì)化”?？傊?，國企改制過程中企業(yè)變成了一個(gè)純粹的市場競爭主體，由于國家宏觀政策強(qiáng)調(diào)建立外在于企業(yè)的“社會(huì)保障制度體系”，國企改制后的新企業(yè)對(duì)職工福利則能省則省，忽視對(duì)職工的社會(huì)保護(hù)，職工與管理層之間的矛盾加劇，罷工、上訪等事件頻發(fā)，如吉林通鋼在被民營企業(yè)重組后，裁員、減薪、福利降低、管理苛刻，導(dǎo)致原國有企業(yè)職工怨恨加深，將合資方下派的副總經(jīng)理陳國君活活打死就是一個(gè)典型的事例。在改革開放中涌現(xiàn)出來的眾多民營企業(yè)中，職工依法應(yīng)該享有的社會(huì)保險(xiǎn)參保權(quán)利都難以保障，更遑論社會(huì)福利服務(wù)設(shè)施的建設(shè)了，在這些企業(yè)中，“即便是追求共同體的生活，也是工具性的，其根本目的還在于為企業(yè)贏取利潤”［8］232。出現(xiàn)改制企業(yè)和民營企業(yè)從社會(huì)福利提供領(lǐng)域退場與失位的原因主要有幾點(diǎn)：第一，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建過程中，國家為了培育獨(dú)立的市場競爭主體，強(qiáng)調(diào)減輕企業(yè)畸重的社會(huì)福利負(fù)擔(dān)，矯枉過正，忽視了對(duì)企業(yè)特別是民營、外資企業(yè)社會(huì)福利責(zé)任的引導(dǎo)和鼓勵(lì)；第二，改革開放前期，由于我國現(xiàn)代化和計(jì)劃生育政策帶來的人口轉(zhuǎn)型，國家處于“人口紅利”的收獲期，勞動(dòng)力市場中供過于求的局面長期存在，民營企業(yè)無需通過增加福利待遇來吸引和留住人才；第三，一些中小企業(yè)利潤空間較小，難以進(jìn)行必要的社會(huì)福利投入，以致“紡織、服裝、制鞋、玩具等行業(yè)的多數(shù)內(nèi)外資企業(yè)都存在員工工資福利較低、工作時(shí)間較長、勞動(dòng)環(huán)境較差、環(huán)保投入較低等現(xiàn)象”［9］；第四，全社會(huì)強(qiáng)調(diào)“國家”作為社會(huì)福利主體的責(zé)任，導(dǎo)致包括政府與媒體對(duì)企業(yè)履行社會(huì)保障責(zé)任不力的行為監(jiān)管不力。

但是與民營企業(yè)疏于發(fā)揮社會(huì)福利職能的現(xiàn)象相反，國有企業(yè)，特別是國有壟斷性企業(yè)，則利用自己的壟斷性地位所產(chǎn)生的龐大利潤為職工濫發(fā)福利，成為人們批判的熱點(diǎn)問題，加大了社會(huì)矛盾。如2011年國家審計(jì)署在對(duì)14家央企的審計(jì)中就發(fā)現(xiàn)，這些央企中較普遍地存在著巨額獎(jiǎng)金、各類購物卡、福利車、內(nèi)部房等濫發(fā)福利的現(xiàn)象［10］。這些國企假福利之名，行自肥分肥之實(shí)，損害了社會(huì)公平，擴(kuò)大了社會(huì)不平等。不斷出現(xiàn)國企亂發(fā)福利的亂象的原因是：根據(jù)委托－代理理論，國有企業(yè)的管理層并非企業(yè)的實(shí)際擁有者，國家與企業(yè)的長期利益并非他們考慮的重點(diǎn)，他們只需取得短期所謂的政績，即可維持其地位與權(quán)力，他們受國家的委托對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理，而國家對(duì)他們直接考核的成本太大，即使他們?yōu)E發(fā)福利的現(xiàn)象被審計(jì)發(fā)現(xiàn)，也往往會(huì)因性質(zhì)不同于貪污腐敗，僅被要求退錢了事，付出的機(jī)會(huì)成本并不高，由此導(dǎo)致他們?yōu)榱思?lì)職工的工作積極性以取得政績，以累積自身升遷或保有職位的資本，敢于鋌而走險(xiǎn)，屢禁不絕。

總之，在企業(yè)從“國家福利的輸送者”向“純粹的市場競爭主體”轉(zhuǎn)變過程中，無論是民營企業(yè)無視職工“社會(huì)公民權(quán)”的行為，還是部分國有企業(yè)損公利私、濫發(fā)福利的現(xiàn)象，都是不正常的。一方面，企業(yè)作為社會(huì)福利的重要主體之一，應(yīng)該關(guān)注作為“利益相關(guān)方”的職工的福利利益，依法為他們繳納各種社會(huì)保險(xiǎn)和公積金，同時(shí)增加福利投入，以福利吸引人才，增加企業(yè)的核心競爭力，同時(shí)增加職工的幸福感和企業(yè)的凝聚力，在工作單位的層次上重塑公民的歸屬感和社會(huì)認(rèn)同，增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)；另一方面，國有企業(yè)、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位則應(yīng)按照法律規(guī)定規(guī)范自己的福利提供行為，減少社會(huì)福利供給中的不平等，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧。

三、失位：企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任表現(xiàn)欠佳

各種實(shí)證研究資料表明，我國企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的表現(xiàn)確實(shí)不佳，對(duì)社會(huì)組織的支持力度不足。企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的方式主要有兩種，一是企業(yè)直接向自己的職工提供社會(huì)福利，二是企業(yè)向其他社會(huì)成員提供社會(huì)福利或者為社會(huì)福利活動(dòng)提供資金、技術(shù)、設(shè)備、人力的支持。后者是其善盡社會(huì)責(zé)任的主要方式。企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的理論支撐是“企業(yè)公民”理論和“利益相關(guān)者”理論，這些理論強(qiáng)調(diào)企業(yè)作為社會(huì)主體必須承擔(dān)環(huán)保、慈善、反腐敗等社會(huì)責(zé)任。然而我國在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過程中，企業(yè)與社會(huì)組織之間的良性互動(dòng)關(guān)系并未建立，企業(yè)通過向社會(huì)組織捐贈(zèng)來提供福利的規(guī)模有限，2010年社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社出版的《中國企業(yè)公民報(bào)告（2009）》發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國有近1000萬家企業(yè)，而有過捐贈(zèng)記錄的還不到10萬家，99%的企業(yè)沒有履行慈善義務(wù)，我國企業(yè)募集的善款僅相當(dāng)于GDP的0．5%，而美國慈善機(jī)構(gòu)則達(dá)到了GDP的8%～9%［11］，由此可見，我國企業(yè)作為社會(huì)組織主要資金募集者的作用尚未得以有效發(fā)揮。

企業(yè)對(duì)社會(huì)組織從事社會(huì)福利活動(dòng)支持不力主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，不同類型的企業(yè)履行社會(huì)福利責(zé)任嚴(yán)重不平衡，大型國企和民企表現(xiàn)良好，外資企業(yè)和中小型企業(yè)向社會(huì)組織捐贈(zèng)或直接開展慈善活動(dòng)的規(guī)模不大；第二，企業(yè)慈善捐贈(zèng)活動(dòng)缺乏系統(tǒng)性的規(guī)劃，隨意性較強(qiáng)，缺乏可持續(xù)性；第三，企業(yè)慈善行動(dòng)的組織化程度不高，未與社會(huì)組織建立良好的合作關(guān)系；第四，企業(yè)內(nèi)部自辦的NGO組織與企業(yè)自身在人員、資金、決策等方面邊界不清，引發(fā)了社會(huì)對(duì)其避稅、“詐捐”、虛假公益等的質(zhì)疑；第五，企業(yè)參與慈善的信息披露機(jī)制不健全。企業(yè)作為重要的社會(huì)福利主體，具有資金、物資、人力、技術(shù)、渠道等眾多資源優(yōu)勢，因此企業(yè)資助或直接開展社會(huì)福利活動(dòng)對(duì)于提高人民的社會(huì)福利水平意義重大，此外它們還可通過自辦慈善組織或者與慈善組織合作的形式善盡福利責(zé)任。我國企業(yè)在完成原始積累之后理應(yīng)增加回饋社會(huì)的力度，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)、社會(huì)組織、國家的多贏。

小結(jié)

在我國社會(huì)福利體制從“國家福利模式”向“福利多元主義模式”轉(zhuǎn)型的過程中，“國家－社會(huì)組織－企業(yè)”等社會(huì)福利主體間存在著許多矛盾與沖突，未能匯成合力，妨礙了人民社會(huì)福利水平整體性的提高，主要表現(xiàn)在：第一，由于制度慣性，“強(qiáng)國家－弱社會(huì)”的格局未能得到根本改變，國家擠占了社會(huì)組織提供社會(huì)福利的空間；第二，國家對(duì)企業(yè)社會(huì)福利提供的規(guī)制不力，導(dǎo)致民營企業(yè)從社會(huì)福利領(lǐng)域退場，損害了職工應(yīng)有的社會(huì)權(quán)利，而國有企業(yè)，特別是國有壟斷企業(yè)“戀場”，濫發(fā)福利，亂慷國家之慨；第三，由于國家監(jiān)管、激勵(lì)政策不到位和企業(yè)的逐利性，我國企業(yè)與社會(huì)組織的關(guān)系不順，各種企業(yè)在資助社會(huì)組織從事慈善活動(dòng)中存在著不平衡、不到位現(xiàn)象，尚需進(jìn)一步努力，以更好地履行企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。

那么如何才能構(gòu)建多元社會(huì)福利主體之間協(xié)調(diào)互補(bǔ)的關(guān)系呢？我們認(rèn)為，黨的十七大提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理理念，可為我們創(chuàng)新社會(huì)福利管理機(jī)制提供妥帖的理論指導(dǎo)。下一步，我們應(yīng)該根據(jù)國家、社會(huì)、企業(yè)的不同性質(zhì)，協(xié)調(diào)好三者之間的關(guān)系，改變過去國家一元化的社會(huì)福利管理體制，使不同的社會(huì)福利主體在“多元參與、多方互動(dòng)”中成為“合作的三維”，而非沖突的三維，使三者從事社會(huì)福利的活力充分迸發(fā)出來，真正實(shí)現(xiàn)多元社會(huì)福利主體之間“結(jié)構(gòu)上互動(dòng)、功能上互補(bǔ)、機(jī)制上互聯(lián)”，以避免“市場失靈”“政府失靈”“志愿失靈”，多方位滿足人民日益增長的社會(huì)福利需求。

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