夏黎陽

民事行政法律監(jiān)督中的公益訴訟監(jiān)督研究

夏黎陽

當(dāng)前我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、社會利益分配不均衡使利益沖突明顯加劇，人民內(nèi)部矛盾凸顯。社會矛盾及各類社會群體利益訴求的沖撞，使各類糾紛演化為不同的民商事行政訴訟案件大量增加，社會各界要求加強民事行政訴訟監(jiān)督的呼聲越來越高，檢察機關(guān)民事行政檢察工作面臨巨大的挑戰(zhàn)和機遇。2008年中央政法委《關(guān)于司法體制和工作機制改革若干問題的意見》明確指出，“改革和完善民事行政訴訟制度”，“完善檢察機關(guān)對民事、行政訴訟實施法律監(jiān)督的范圍和程序”。意見為民事行政檢察法律監(jiān)督工作指明了方向，就是要“充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，保證司法部門的權(quán)力受到有效的監(jiān)督和制約”，強化法律監(jiān)督，維護公平正義，為構(gòu)建社會主義和諧社會服務(wù)。面對每年全國法院數(shù)百萬件民事行政案件裁判，檢察機關(guān)為貫徹落實中央的指示精神，維護人民群眾的根本利益和社會公平正義，作為國家法制、利益和社會公共利益的守護人，必須充分發(fā)揮有限的民事行政檢察資源，抓住重點，強化對民事行政法律監(jiān)督中的社會公益（國家、社會公共利益和廣大人民群眾即社會公眾利益）訴訟監(jiān)督。

一、強化社會公益訴訟監(jiān)督是構(gòu)建和諧社會的必然要求

新中國成立60多年來，我國法制建設(shè)走過了一段艱難而曲折的路，黨的十一屆三中全會之后逐步健全和完善了社會主義法律制度體系，從以政策為主調(diào)控過渡到以法律為主調(diào)控各種社會關(guān)系，依法治國方略的實現(xiàn)尚需努力?！皹?gòu)建社會主義和諧社會，必須健全社會主義法制，建設(shè)社會主義法治國家，充分發(fā)揮法治在促進、實現(xiàn)、保障社會和諧方面的重要作用”，“要進一步加強和改進立法工作，從法律上體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求”，“要全面推進依法行政，堅持嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，建設(shè)法治政府，建立有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究的監(jiān)督機制”，“要落實司法為民的要求，以解決制約司法公正和人民群眾反映強烈的問題為重點推進司法體制改革，充分發(fā)揮司法機關(guān)維護社會公平和正義的作用，促進在全社會實現(xiàn)公平和正義”①。當(dāng)前，我們處在社會主義初級階段，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整加速，經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式日益多樣化，社會利益關(guān)系和矛盾日趨復(fù)雜，國家需要把社會公平放到更加突出的位置，依法逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，使全體人民共享改革發(fā)展成果。只有切實維護和實現(xiàn)社會公平和正義，人們的心情才能舒暢，各方面的社會關(guān)系才能協(xié)調(diào)，人們的積極性、主動性、創(chuàng)造性才能充分發(fā)揮出來，也才能形成構(gòu)建和諧社會的良好環(huán)境。但是，由于長期計劃經(jīng)濟和依靠政策調(diào)控社會關(guān)系所形成的行政權(quán)的過度強勢的現(xiàn)實狀況，一些行政部門在行使公共權(quán)力時，在一些方面自發(fā)擴張，尤其是在土地征用、城鎮(zhèn)拆遷、企業(yè)改制等方面侵犯了社會公益；幾十年計劃經(jīng)濟遺留下來一些掌握社會公共資源的公用企業(yè)事業(yè)單位，或由過去行政機關(guān)演變而來的企事業(yè)單位、中介組織、社會團體，在市場經(jīng)濟條件下，形成若干壟斷行業(yè)，如鐵路、民航、電力、石油、煤氣、電信、郵政、教育、醫(yī)療等，有的仍充分運用其不合理占用著的社會公共資源和權(quán)益為其部門小集團或個人謀利；一些領(lǐng)導(dǎo)干部陷入非法利益格局，利用手中權(quán)力經(jīng)商辦企業(yè)，或控制配置礦山、土地、資金等自然資源、社會資源，侵犯了社會公益；在國有企業(yè)改制過程中，由各種原因造成大量國有資產(chǎn)流失等，均需要通過強化法律監(jiān)督進行調(diào)控和平衡，以維護社會主義市場經(jīng)濟的公平競爭秩序和保護社會公益。

與此同時，一些強勢的利益集團在侵犯社會公共利益之后如遇到對方當(dāng)事人反對形成訴訟，往往會憑借所擁有的權(quán)力、資源優(yōu)勢，從各個方面給審判機關(guān)施加影響，為獨立公正裁判制造障礙。因為這類民事侵權(quán)行為與傳統(tǒng)的民事侵權(quán)行為完全不同，在傳統(tǒng)的民事侵權(quán)行為中，侵權(quán)者與被侵權(quán)者雙方的力量基本可以保持平衡，而在這類侵犯社會公益的行為中，侵權(quán)者往往是掌握大量權(quán)力、資源且高度組織起來的大公司、大企業(yè)或者是從事公用事業(yè)的團體、機構(gòu)，而有的被侵權(quán)者卻是分散的社會公眾。兩者之間在組織形式上存在很大差別，在人力、財力和信息資源上力量對比懸殊。這種差異往往導(dǎo)致一些案件的被侵權(quán)者不敢起訴，即使是提起了訴訟，也會因為對方在信息資源、證據(jù)收集運用和人力、財力上的優(yōu)勢而難以勝訴。被侵權(quán)方的利益從而得不到公正的解決和恰當(dāng)?shù)拿袷滤痉ň葷?。近年出現(xiàn)的征地拆遷、環(huán)境污染等糾紛不能得到及時公正解決，屢屢見諸媒體的個人狀告鐵路、民航、電信企業(yè)等多以敗訴告終，其主要原因正在于此。

這種侵犯社會公益的行為具有廣泛的社會影響和危害，且被侵權(quán)者主體泛化，缺乏與對方進行抗衡的力量。因此，國家需要建立和形成能夠全面表達社會利益、有效平衡社會利益、科學(xué)調(diào)整社會利益的利益協(xié)調(diào)機制。從保證國家政權(quán)架構(gòu)正常運行、維護社會公平正義和平衡協(xié)調(diào)社會各方利益出發(fā)，至少需要有專門國家機構(gòu)從維護社會公益的角度站出來支持被侵權(quán)者通過最后社會救濟手段即司法程序給予調(diào)整和救濟。否則大量社會公益得不到必要的保護，在一定程度上也是對這類惡性侵權(quán)行為的放縱，最終形成新的社會矛盾，引起各種上訪不斷，甚至釀成群體性事件，造成社會穩(wěn)定問題，從而無法維持構(gòu)建和諧社會所必須具備的正常的市場經(jīng)濟秩序和社會的公平正義，其后果十分嚴(yán)重。因此，要按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的要求，加快推進和諧社會建設(shè)，正確處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，無論從國家司法政策上，還是從完善司法救濟措施上考慮，我們都應(yīng)當(dāng)在調(diào)處措施和訴訟程序中設(shè)置一個統(tǒng)一的具有權(quán)威性的國家機構(gòu)介入其間，調(diào)控處置或救濟監(jiān)督，促使這類糾紛妥善解決，監(jiān)督制衡侵權(quán)行為，維護社會公平正義。就目前我國社會的現(xiàn)實情況以及國家機關(guān)的設(shè)置及其職能劃分來看，就其能力、技術(shù)和權(quán)威性而言，檢察機關(guān)都應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起該項職責(zé)和義務(wù)，加強對侵犯社會公益的法律監(jiān)督?，F(xiàn)行民事訴訟法、行政訴訟法將檢察機關(guān)在民事行政訴訟領(lǐng)域內(nèi)的職能主要確定為對人民法院的民事審判及行政訴訟確有錯誤的裁判案件進行法律監(jiān)督，如果檢察機關(guān)自身將民事行政法律監(jiān)督工作也僅限于此范圍以內(nèi)，不僅與現(xiàn)實社會的需求不相吻合，而且不利于對社會公益的保護。因此，在進行司法體制、工作機制改革，修改《民事訴訟法》、《行政訴訟法》和當(dāng)前民事行政法律監(jiān)督工作中，檢察機關(guān)應(yīng)緊密圍繞構(gòu)建社會主義和諧社會和保障經(jīng)濟社會發(fā)展大局，“把維護國家利益、維護市場經(jīng)濟秩序、維護人民群眾切身利益作為立足點、出發(fā)點和歸宿”，“把維護穩(wěn)定的著力點放在調(diào)節(jié)好利益關(guān)系上”②，在進一步加大民行抗訴工作力度的基礎(chǔ)上，突出強化公益訴訟監(jiān)督，這是當(dāng)前和今后一個時期社會和歷史的必然要求。

二、依法督促支持公益訴訟是強化民行法律監(jiān)督的重要手段

檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，維護法律的統(tǒng)一、正確實施與遵守，依法保護社會公共利益和社會公眾利益以及國家、集體財產(chǎn)不受侵犯，是其義不容辭的職責(zé)。檢察機關(guān)要強化法律監(jiān)督，除依法打擊懲治和直接查辦各類侵害國家、集體財產(chǎn)，危害社會公共利益，破壞市場經(jīng)濟秩序，觸犯刑律構(gòu)成犯罪的案件外，還應(yīng)不折不扣地全面依法督促、支持民事公益訴訟，加大對社會公益的保護力度。因此，我國檢察機關(guān)應(yīng)以檢察建議的方式督促行政主管部門依法行使訴權(quán)，協(xié)助其取證、支持起訴，并監(jiān)督法院依法公正裁判，如行政主管部門等怠于行使訴權(quán)造成損失，檢察機關(guān)應(yīng)依法查處瀆職行為，這才是法律監(jiān)督的應(yīng)有之義和職責(zé)所在，也是檢察機關(guān)強化法律監(jiān)督的本質(zhì)要求和重要途徑。

（一）針對當(dāng)事人不愿起訴的情況運用檢察建議督促起訴

在我國現(xiàn)行憲政體制下，一府兩院和軍事委員會由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。政府應(yīng)當(dāng)是公益的代表，并且法律法規(guī)已賦予了它廣泛的行政管理和行政執(zhí)法職能，因此它的這種法定職責(zé)就不僅是一種權(quán)力，而且是一種必須履行的義務(wù)，否則即為失職。憲法規(guī)定我國的檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，主要是通過監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律、遵守法律，保證國家法律得到正確、統(tǒng)一實施。因此，應(yīng)當(dāng)明確法律監(jiān)督權(quán)和行政管理執(zhí)行權(quán)的職能，通過前者對后者強大的制約和推動，實現(xiàn)行政管理執(zhí)法體制的良性運作，使對公益保護不力的問題在現(xiàn)有的權(quán)力資源結(jié)構(gòu)內(nèi)得以消解。對于公共利益受到侵害需要并可以通過法定訴訟方式予以保護的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過檢察建議的形式，督促利益代表單位認(rèn)真履行職責(zé)，提起訴訟，解決訴訟主體缺位的問題，如工程建設(shè)、承攬、租賃、融資、技術(shù)等各類合同當(dāng)事人同謀侵害社會公益，當(dāng)事人均是非法利益受益人和侵權(quán)人，是不會提起訴訟的。但國家社會公益均有對應(yīng)的行政主管機構(gòu)和部門在實施管理及保護職責(zé)。公益受侵權(quán)主體泛化，檢察機關(guān)必須督促政府職能機構(gòu)依法履職，從而使國家和社會公益得到有效保護。同時，為了保障檢察建議發(fā)揮良好的作用，檢察機關(guān)需要充分整合自身的檢察職能，形成合力，實現(xiàn)有效保障。

其一，如果維護國有資產(chǎn)和社會公共利益的主體為國有企業(yè)、事業(yè)單位，應(yīng)通過檢察建議督促上述單位積極行使職權(quán)，如果上述單位不履行職責(zé)，造成損害構(gòu)成犯罪的，除檢察機關(guān)依法自行偵辦外，應(yīng)按管轄將線索移送公安機關(guān)立案偵查。如果公安機關(guān)對構(gòu)成犯罪的案件不立案偵查，檢察機關(guān)可以根據(jù)《刑事訴訟法》第六十七條關(guān)于立案監(jiān)督的規(guī)定，要求公安機關(guān)說明不立案理由，如果理由不成立，則直接通知公安機關(guān)立案偵查。

其二，如果維護國有資產(chǎn)和社會公共利益的主體為國家行政機關(guān)（包括被人大司法解釋擴大的那部分主體），則檢察機關(guān)可以直接通過檢察建議督促該機關(guān)履行職責(zé)，積極行使訴權(quán)。如果該機關(guān)及其責(zé)任人員怠于行使職權(quán)，玩忽職守，構(gòu)成犯罪的，檢察機關(guān)可根據(jù)擁有的對瀆職犯罪的偵查權(quán)，對相關(guān)責(zé)任人立案偵查，以保障檢察建議的效力。

（二）針對當(dāng)事人不能起訴的情況支持起訴

我國《民事訴訟法》第十五條規(guī)定：“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！庇捎谖覈艾F(xiàn)在仍處于并將長期處于社會主義初級階段，生產(chǎn)力還不發(fā)達，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡；自主創(chuàng)新能力不強，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理和粗放型增長方式還沒有根本改變；資源環(huán)境和就業(yè)壓力加大；收入分配中的矛盾突出，涉及群眾切身利益的不少問題亟待解決”③。社會仍然存在“弱勢群體”，他們由于自身在心理、生理條件以及經(jīng)濟狀況、家庭狀況或者文化水平上的缺陷，在整個社會生活中處于弱勢的境地，不僅易受侵害，而且往往缺乏自我保護能力，更難以通過訴訟的方式尋求民事司法保護。如殘疾人、婦女、兒童、農(nóng)民工等等。因此我國檢察機關(guān)在必要的時候應(yīng)承擔(dān)起扶助、支持這些人員通過司法程序維護自己合法權(quán)益的責(zé)任。這不僅是我國扶弱濟貧、共同發(fā)展的社會主義性質(zhì)所決定的，而且也是中國人權(quán)保障對于民事司法救濟程序的特定要求。當(dāng)然，這類支持起訴的案件必須是涉及公益的案件，而不是指對于普通的民事案件檢察機關(guān)都去支持起訴。

檢察機關(guān)依法督促、支持公益訴訟，其首要目的是協(xié)助支持啟動民事訴訟程序，使侵害社會公益的民事行為能夠交付審判。在司法實踐中，檢察機關(guān)應(yīng)協(xié)助收集民事公益訴訟所需的證據(jù)，對于訴訟案件的法律適用等問題提供幫助，保證民事公益訴訟順利進行，避免和減少案件起訴后因民事證據(jù)的原因而敗訴的情況發(fā)生。根據(jù)案件的具體情況，民事行政檢察人員可以參與對民事訴訟證據(jù)的補充收集，保證民事公益訴訟的順利進行。在開庭審理過程中，根據(jù)需要可派員出庭發(fā)表支持起訴意見。在支持公益民事訴訟時，要嚴(yán)格把好事實關(guān)和證據(jù)關(guān)，力求事實清楚，證據(jù)確實充分。最后，應(yīng)依法監(jiān)督人民法院公正審理案件，依法維護社會公益。

三、完善檢察機關(guān)依職權(quán)提起刑事附帶民事訴訟制度是強化公益訴訟監(jiān)督的重要措施

（一）完善檢察機關(guān)提起刑事附帶民事訴訟制度的必要性

我國《刑事訴訟法》第七十七條第二款規(guī)定，因被告人的犯罪行為致使國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院可以提起刑事附帶民事訴訟。這是國家法律從保護國家利益、集體利益的角度出發(fā)，基于人民檢察院法律監(jiān)督機關(guān)性質(zhì)，對檢察機關(guān)提起刑事附帶民事訴訟職能的一個授權(quán)性規(guī)定，也是檢察機關(guān)的一項法定職責(zé)。但是，長期以來，由于繁重的刑事訴訟任務(wù)，檢察資源的有限，以及傳統(tǒng)的“重刑輕民”觀念影響，檢察機關(guān)無暇顧及并忽視了對這一職權(quán)的行使，一些依法應(yīng)當(dāng)依職權(quán)提起附帶民事訴訟的案件未依法提起，國家、集體的合法權(quán)益未能得到法律的有力保護。

如何綜合運用現(xiàn)有檢察職能，增強法律監(jiān)督效力，是擺在我們面前的一個非常重要的課題。將刑事檢察職能與民行檢察職能緊密結(jié)合，依法提起刑事附帶民事訴訟，既是對檢察職能的完整行使，也是強化法律監(jiān)督的具體體現(xiàn)，對于促進和增強對國家、集體民事權(quán)益的平等保護有著重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。由民事行政檢察部門介入刑事附帶民事訴訟，充分發(fā)揮其民事行政檢察業(yè)務(wù)優(yōu)勢，使其與刑事公訴部門的業(yè)務(wù)相結(jié)合，不僅不會導(dǎo)致部門間職能的沖突，反而會促進各項檢察職能形成合力，充分發(fā)揮檢察機關(guān)各項法律監(jiān)督職權(quán)的整體綜合效能，切實履行好法律賦予檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)。尤其在懲治經(jīng)濟犯罪過程中，對非法占有、侵占國家、集體財產(chǎn)而未能及時追繳的，從法律關(guān)系上通過裁判將其確認(rèn)下來，任何時候均可進行追繳，包括隱匿、存放在境外財產(chǎn)等，也可防止犯罪分子于判處刑罰后“受苦一陣子，舒服享受一輩子”。因此，將民事和行政訴訟監(jiān)督與發(fā)現(xiàn)和查辦審判人員職務(wù)犯罪相結(jié)合，強化訴訟監(jiān)督，積極探索依職權(quán)提起附帶民事訴訟方式，均是刑事監(jiān)督手段與民事監(jiān)督手段的有機結(jié)合，是刑事檢察職能和民事檢察職能的綜合運用，有利于促進檢察機關(guān)內(nèi)部各項檢察職能的綜合運用，體現(xiàn)了檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)整體效能的發(fā)揮。

（二）檢察機關(guān)依職權(quán)提起刑事附帶民事訴訟的范圍

由于現(xiàn)行刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定很原則，檢察機關(guān)依職權(quán)提起刑事附帶民事訴訟的案件范圍不明確。按照《刑事訴訟法》第七十七條第二款的規(guī)定，只要是被告人的犯罪行為造成國家、集體財產(chǎn)損失的，人民檢察院均可在提起刑事訴訟時提起附帶民事訴訟，并未限定對哪些犯罪案件可以提起、對哪些犯罪案件不可以提起附帶民事訴訟。而最高法院的司法解釋對此加以種種限制，造成法、檢兩院職權(quán)沖突，使得檢察機關(guān)依職權(quán)提起刑事附帶民事訴訟的案件范圍變窄且不易掌握。在四川省數(shù)百件依職權(quán)提起刑事附帶民事訴訟的實踐中，也不盡一致，有的案件提起附帶民事訴訟后，因法院不受理而遭遇尷尬。一些檢察機關(guān)提起附帶民事訴訟后法院未予受理，而受害單位又怠于行使訴權(quán)，致使國家、集體的財產(chǎn)損失無法得到法律的平等保護。

完善現(xiàn)有人民檢察院依職權(quán)提起刑事附帶民事訴訟的制度，應(yīng)規(guī)范相關(guān)程序，明確提起范圍。檢察機關(guān)提起刑事附帶民事訴訟的案件，須是被告人的犯罪行為造成國家、集體財產(chǎn)損失，應(yīng)當(dāng)同時承擔(dān)刑事責(zé)任、民事責(zé)任的案件，其范圍可以初步劃分為：（l）造成國家、集體財產(chǎn)損失的過失犯罪案件；（2）造成國家、集體財產(chǎn)損失的故意破壞性犯罪案件；（3）侵占國家、集體財產(chǎn)，通過刑事手段無法追回的故意犯罪案件；（4）造成國家、集體財產(chǎn)損失的職務(wù)犯罪案件。

四、建立檢察機關(guān)有限地提起公益訴訟制度是強化公益法律監(jiān)督的重要方式

（一）檢察機關(guān)提起公益訴訟的理論依據(jù)

從民事訴權(quán)理論的發(fā)展來看，最初的民事訴權(quán)完全基于私權(quán)產(chǎn)生，只有享有實體權(quán)利的人才能享有民事訴權(quán)。然而，民事訴訟的自身發(fā)展，已使得民事訴權(quán)的主體不再限于實體權(quán)利的享有者，負(fù)有民事義務(wù)的被告同樣享有訴權(quán)。隨著民事實體法調(diào)整范圍的不斷擴大，隨著民事權(quán)利被濫用及與國家、社會公共利益之間的沖突的日益凸現(xiàn)，民事訴權(quán)主體的范圍進一步得到拓寬，其中包括將“公共”性的利益歸于國家，由國家享有民事訴權(quán)，已為當(dāng)今世界許多國家的法律所肯定。根據(jù)現(xiàn)有資料，許多國家已放棄了以往“不得干預(yù)私法”的觀念，拋棄了絕對意義上的“自由處分”的民事理念，代之以對民事活動實行或多或少的國家干預(yù)原則，由國家對民事經(jīng)濟活動進行宏觀調(diào)控，由檢察機關(guān)代表國家對民事活動進行監(jiān)督并在有關(guān)民事行為危及國家利益、社會公共利益等情況下，以提起或參與民事訴訟等方式進行干預(yù)。如美國、英國、法國、日本、德國、意大利、比利時、希臘、瑞典、瑞士、澳大利亞、巴西、阿根廷、芬蘭、委內(nèi)瑞拉、突尼斯等法律均有類似規(guī)定。由此可見，民事訴權(quán)理論的發(fā)展不僅不排斥檢察機關(guān)的民事訴權(quán)，而且使具有國家利益、公共利益守護人角色的檢察機關(guān)享有一定的民事訴權(quán)已成當(dāng)然。世界各國檢察制度的發(fā)展?fàn)顩r表明，賦予檢察機關(guān)以民事監(jiān)督權(quán)和一定民事訴權(quán)是完全合理和必要的。

（二）我國檢察機關(guān)提起公益訴訟的有限性

當(dāng)前我國正處于體制改革的轉(zhuǎn)換時期，這個過程涉及國有企業(yè)的進一步改制，國有資產(chǎn)的整合以及社會公共資源的合理分配、利用，市場經(jīng)濟體制的建構(gòu)與完善，市場體系和市場主體的培育等一系列問題，其中不可避免地會出現(xiàn)社會公益與公民、法人、非法人團體利益的激烈碰撞和沖突，一定時期內(nèi)市場秩序的不規(guī)范也是不可避免的，這就更需要有公益的代表者的介入。同時，由于一些行政、司法人員的失職、瀆職或腐敗，一些民事、經(jīng)濟、行政糾紛的當(dāng)事人不愿、不能或不敢行使自己的訴權(quán)，嚴(yán)重影響了社會公正，敗壞了黨和政府的形象，引起群眾不滿，危及社會安定。所有這些問題的存在，客觀上要求檢察機關(guān)作為國家根本利益的代表者，行使國家法律監(jiān)督權(quán)出面干預(yù)。因此，人民檢察院應(yīng)強化對侵犯社會公益行為的監(jiān)督，以維護正常的經(jīng)濟秩序和社會秩序，故法律明確規(guī)定賦予檢察機關(guān)民事起訴權(quán)有其現(xiàn)實的必要性。但是，鑒于民事糾紛的私權(quán)性和當(dāng)事人的處分原則以及檢察機關(guān)非行政機關(guān)的性質(zhì)，原則上不應(yīng)無限度賦予檢察機關(guān)直接提起民事訴訟的權(quán)力，在現(xiàn)實生活中，無論是國有資產(chǎn)流失或環(huán)境污染等問題造成國家和公共利益遭受損害的一般均有適格的民事主體或行政機關(guān)主管部門。同時，在檢察機關(guān)提起訴訟的國家的司法實踐和我國檢察機關(guān)提起公益民事訴訟試點工作中，也存在檢察機關(guān)在訴訟中的地位如何確定、檢察機關(guān)對實體權(quán)利有無處分權(quán)、實體上的原告不出庭時如何處理，包括如何應(yīng)對反訴、上訴等難以解決的問題。因此，檢察機關(guān)在健全和完善刑事附帶民事訴訟以及督促、支持起訴制度的基礎(chǔ)上，對個別嚴(yán)重侵害公益情況有限度地提起訴訟則較為恰當(dāng)，并以無適格、無明確的民事訴訟主體或當(dāng)事人由于各種原因不愿、不能、不敢提起訴訟為限。這樣，一方面使受嚴(yán)重侵害的社會公益得到有效保護，另一方面避免檢察機關(guān)過多直接提起民事訴訟帶來的諸多問題，達到強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督的整體效果。

（三）檢察機關(guān)提起公益訴訟遵循的原則

在民事訴訟領(lǐng)域，絕大多數(shù)案件屬于私法范疇，當(dāng)事人在這一領(lǐng)域內(nèi)享有受法律保護的自治權(quán)利。特別是當(dāng)今社會，國家為民事權(quán)利的救濟提供了多種途徑，糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人有權(quán)決定通過何種方式解決其糾紛，國家公權(quán)不宜過度介入私人生活，因為“這種職權(quán)的范圍不是越寬泛越好，而應(yīng)將其限定在保障私法自治原則的基礎(chǔ)范圍之內(nèi)”。當(dāng)前，檢察資源相對短缺，如果大量的案件由檢察院起訴，這不僅使司法資源難以承受，而且從長遠(yuǎn)來看，無助于人們權(quán)利意識和法制觀念的養(yǎng)成，從而阻礙法治化進程。基于此，我們認(rèn)為，檢察機關(guān)提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：第一，公益原則。只有那些涉及國家利益、社會公益的案件，檢察機關(guān)才可審慎地提起公益訴訟。第二，適度干預(yù)原則。除非有確鑿的證據(jù)證明民事違法行為已損害國家、社會公益，對于一般民事違法行為如果尚未損害國家、社會公益，由當(dāng)事人救濟為好。第三，最后與最佳救濟原則。只有在窮盡了其他救濟手段仍不能解決問題的情形下，檢察機關(guān)才考慮提起公益訴訟。第四，刑事附帶優(yōu)先原則。即盡可能以刑事公訴作為優(yōu)先考慮的方向，并在刑事公訴中注意發(fā)現(xiàn)需要提起附帶民事訴訟的案源。例如，在國有資產(chǎn)流失事件中我們往往會發(fā)現(xiàn)以資本運作之名行詐騙之實、以產(chǎn)權(quán)改革之名行侵吞之實的犯罪情形，對于這類案件，應(yīng)提起刑事附帶民事訴訟，以達到維護國家利益和社會公共利益的目的。

注釋：

①據(jù)2005年2月19日胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話。

②據(jù)2005年12月6日羅干在全國政法工作會議上的講話。

③據(jù)2005年10月8日溫家寶《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃建議的說明》。

2010-11-01

夏黎陽（1955— ），男，重慶涪陵人，四川省人民檢察院副檢察長。