詹承豫 劉星宇

(中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,北京 100088)

食品安全突發(fā)事件預(yù)警中的社會(huì)參與機(jī)制

詹承豫 劉星宇

(中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,北京 100088)

政府失靈、市場(chǎng)失靈與合約失靈是分析食品安全的理論基礎(chǔ)。三鹿奶粉事件中就存在著社會(huì)參與不足的情況。我國(guó)應(yīng)構(gòu)建食品安全預(yù)警信息平臺(tái),保障信息交流的及時(shí)準(zhǔn)確;加強(qiáng)正向激勵(lì),完善食品安全預(yù)警社會(huì)參與的激勵(lì)機(jī)制;加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè),加強(qiáng)新聞媒體監(jiān)督力度,保障食品安全突發(fā)事件預(yù)警中社會(huì)監(jiān)督力量發(fā)揮應(yīng)有的作用。

食品安全;突發(fā)事件預(yù)警;社會(huì)參與

食品安全指“食品無(wú)毒、無(wú)害,符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求,對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。當(dāng)發(fā)生“食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品,對(duì)人體健康有危害或者可能有危害的事故”時(shí),就有可能引發(fā)食品安全突發(fā)事件。食品安全突發(fā)事件預(yù)警,就是在食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上,通過(guò)監(jiān)測(cè),追蹤可能引發(fā)食品安全事件的各類因素,通過(guò)分析決策、信息溝通等途徑,建立起一套針對(duì)食品安全問(wèn)題的識(shí)別和預(yù)警系統(tǒng),以期從最大程度上預(yù)防食品安全突發(fā)事件的發(fā)生或降低事件危害。目前,我國(guó)食品安全突發(fā)事件的預(yù)警通常由政府和企業(yè)進(jìn)行,社會(huì)多元主體的參與機(jī)制尚待完善。

一、政府失靈、市場(chǎng)失靈與合約失靈:食品安全突發(fā)事件預(yù)警社會(huì)參與的理論分析

公民社會(huì)理論將社會(huì)分成經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、公共領(lǐng)域和國(guó)家公共權(quán)力領(lǐng)域三部分。①何增科:《公民社會(huì)與第三部門》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2000年版,第 12—15頁(yè)。“市場(chǎng)失靈”理論認(rèn)為市場(chǎng)很難提供具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共產(chǎn)品,一些公共物品存在外部性,廠商壟斷造成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制失效,使得市場(chǎng)在諸多公共物品和服務(wù)的提供上無(wú)能為力。②馬慶玨:《中國(guó)非政府組織發(fā)展與管理》,國(guó)家行政學(xué)院出版社 2007年版,第 52頁(yè)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,作為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)虧盈的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)體,企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中所追逐的是“效益最大化”。為實(shí)現(xiàn)這一目的,企業(yè)會(huì)最大限度地減少生產(chǎn)成本或采取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段。在食品生產(chǎn)中有時(shí)就表現(xiàn)為采用劣質(zhì)原料、違規(guī)使用食品添加劑、違法使用非食品加工用化學(xué)原料等,以致引發(fā)食品安全事故。政府監(jiān)管的作用之所以沒(méi)有充分發(fā)揮,一是因?yàn)楸O(jiān)管力量薄弱,未發(fā)現(xiàn)不法行為;二是即便不法行為被發(fā)現(xiàn),經(jīng)營(yíng)者為此所付出的成本也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于不法行為所帶來(lái)的收益。

政府失靈理論認(rèn)為,政府機(jī)構(gòu)官員能力和水平存在的局限會(huì)造成公共政策的低效甚或失效。競(jìng)爭(zhēng)壓力和產(chǎn)權(quán)約束缺失以及公眾監(jiān)督困難會(huì)導(dǎo)致政府高成本低效率;官員個(gè)人道德水平的局限會(huì)引起權(quán)力尋租和腐敗,政府在職能不斷擴(kuò)大的同時(shí)也逐漸顯現(xiàn)出了固有的局限性。在食品安全監(jiān)管中,一方面體現(xiàn)為多部門職能交叉導(dǎo)致執(zhí)法爭(zhēng)利的局面;另一方面,政府官員自身業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德水平亦會(huì)給食品安全突發(fā)事件預(yù)警帶來(lái)阻力。體現(xiàn)為政府工作人員的決策分析水平會(huì)影響預(yù)警信息分析,尋租行為更縱容了企業(yè)的違法,由于食品產(chǎn)業(yè)不但能較快增加當(dāng)?shù)?GDP,還能增加財(cái)政收入,促進(jìn)就業(yè),積累官員政績(jī)。利益刺激之下,政府監(jiān)管部門有可能寬大處理食品企業(yè)的違法行為,從而放縱了不法企業(yè)或經(jīng)營(yíng)者。

合約失靈理論認(rèn)為消費(fèi)者與生產(chǎn)者在產(chǎn)品和服務(wù)上存在著信息不對(duì)稱?！靶畔⑷鮿?shì)一方面體現(xiàn)在消費(fèi)者對(duì)于商品安全信息的無(wú)從獲取,另一方面體現(xiàn)在消費(fèi)者無(wú)法具有對(duì)所有商品安全信息的認(rèn)知能力。這樣的信息不對(duì)稱便會(huì)給生產(chǎn)者坑蒙拐騙制造機(jī)會(huì),從而使生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的合約化作空談?！雹亳R慶玨:《中國(guó)非政府組織發(fā)展與管理》,國(guó)家行政學(xué)院出版社 2007年版,第 55—57頁(yè)。食品在生產(chǎn)銷售過(guò)程中的信息不對(duì)稱現(xiàn)象更為突出,“食品兼有搜尋品、經(jīng)驗(yàn)品和新用品三種商品的特性。食品的搜尋品特性體現(xiàn)在消費(fèi)者在消費(fèi)之前就可以直接了解食品的品牌、包裝以及形狀、大小等外在內(nèi)在特性,其經(jīng)驗(yàn)品特性體現(xiàn)在消費(fèi)者在消費(fèi)后能了解到例如香味、味道等食品內(nèi)在特征,而信任品特征則表現(xiàn)為消費(fèi)者即便消費(fèi)后也無(wú)法了解到食品相關(guān)信息,例如是否殘留農(nóng)藥、是否違規(guī)使用添加劑等”。②廖衛(wèi)東、熊咪:《食品公共安全信息障礙與化解途徑》,《江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第 3期。

“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程?！雹塾峥善?《治理與善治》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2000年版,第 4—5頁(yè)。治理理論“強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分散并打破單一集團(tuán)的控制,通過(guò)社會(huì)自發(fā)組織的多元利益和價(jià)值群體獲得權(quán)力平衡,并達(dá)到善治”。④王冬芳:《非政府組織與政府的合作機(jī)制:公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)之道》,中國(guó)社會(huì)出版社 2009年版,第 11頁(yè)。它“認(rèn)定辦好事情的能力并不只在于政府的單一權(quán)力和力量,也不在于政府是否下命令和運(yùn)用權(quán)威,而在于政府與公民社會(huì)之間廣泛的社會(huì)聯(lián)系”。⑤俞可平:《治理與善治》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2000年版,第 34—35頁(yè)。食品安全突發(fā)事件預(yù)警作為一項(xiàng)公共事務(wù),其治理主體除政府與企業(yè)外,理應(yīng)有社會(huì)多元主體的共同參與。作為社會(huì)治理的共同承擔(dān)者,社會(huì)公眾親身體驗(yàn)各種社會(huì)問(wèn)題,可以最靈敏地感知食品安全突發(fā)事件,對(duì)食品安全問(wèn)題有著最直觀的感受與理解。社會(huì)組織深入民眾,最真實(shí)地反映公眾的意見(jiàn),有著政府和企業(yè)無(wú)可替代的優(yōu)越性。同時(shí),食品安全預(yù)警中的社會(huì)參與亦能減輕政府監(jiān)督的成本。

二、社會(huì)多元主體參與食品安全突發(fā)事件預(yù)警的行為與機(jī)制

依據(jù)在食品安全預(yù)警信息傳遞過(guò)程中發(fā)揮作用的不同,我們將社會(huì)參與主體分為公民個(gè)體、非營(yíng)利組織、新聞媒體和醫(yī)療機(jī)構(gòu)等。

(一)公民參與

食品安全關(guān)系到公民的切身利益。消費(fèi)者對(duì)食品安全信息十分敏感,并且由于群體龐大,無(wú)論在監(jiān)督政府還是意見(jiàn)表達(dá)方面都有巨大力量。消費(fèi)者作為親歷者,可以及時(shí)將所掌握的食品安全預(yù)警信息傳達(dá)給政府預(yù)警系統(tǒng),同時(shí)行使對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)利。

公民參與預(yù)警信息傳遞與監(jiān)督。公民處于食品安全預(yù)警信息傳遞的第一環(huán)節(jié),其提供的信息的真實(shí)性與可靠性較高?！爱?dāng)消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者發(fā)生權(quán)益爭(zhēng)議時(shí),消費(fèi)者可通過(guò)與經(jīng)營(yíng)者協(xié)商和解、請(qǐng)求消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解、向有關(guān)行政部門申訴、根據(jù)與經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的仲裁協(xié)議提請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁和向人民法院提起訴訟等方式解決問(wèn)題”。同樣,消費(fèi)者也可向具有公信力的非營(yíng)利組織如消費(fèi)者協(xié)會(huì)傳達(dá)信息,借助非營(yíng)利組織向政府傳遞信息。此外,消費(fèi)者還可將自己掌握的信息報(bào)告給新聞媒體,通過(guò)新聞媒體來(lái)引發(fā)社會(huì)和政府機(jī)關(guān)的關(guān)注,加強(qiáng)預(yù)警的效果。

公民參與和監(jiān)督食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?！笆称钒踩L(fēng)險(xiǎn)最大的利益相關(guān)者是食品消費(fèi)者,食品安全風(fēng)險(xiǎn)的最普遍的監(jiān)督人員也是食品消費(fèi)者,然而如何能使社會(huì)監(jiān)督能力與政府的行業(yè)監(jiān)管能力有效嫁接,就需要完善多元參與的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制”。⑥詹承豫:《中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理架構(gòu)研究》,《標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)》2009年第 7期。因?yàn)槭称凤L(fēng)險(xiǎn)專家治理模式也會(huì)遇到“無(wú)法保證評(píng)估結(jié)果可靠”、“風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知存在差別、意見(jiàn)分歧”、“使用的數(shù)據(jù)樣本未必可靠精確”⑦彭飛榮:《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中專家治理模式的重構(gòu)》,《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第 6期。等問(wèn)題。所以,為使專家與民眾達(dá)成共識(shí),食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也應(yīng)該引入一定程度的公民參與。另外,引入公眾參與也可以消除來(lái)自政府或企業(yè)對(duì)專家判斷的過(guò)度影響,增強(qiáng)專家的獨(dú)立性與權(quán)威性,增加專家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的公開(kāi)性和透明程度,使整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作更直接地處在公民的監(jiān)督之下。

(二)非營(yíng)利組織的參與

非營(yíng)利組織由于具有“民間性、非營(yíng)利性、志愿性、組織性、自治性”等特點(diǎn),其在表達(dá)民眾意見(jiàn)方面有較強(qiáng)的說(shuō)服力,其主動(dòng)性和靈活性強(qiáng)于政府,對(duì)于民眾的需求察覺(jué)更敏銳且更積極,因此在一些公共事務(wù)處理上能與政府形成良好的合作關(guān)系。我們將此處所涉及的非營(yíng)利組織分為行業(yè)協(xié)會(huì)與非行業(yè)協(xié)會(huì)的公益或自治組織。

行業(yè)協(xié)會(huì)是“一種主要由會(huì)員自發(fā)成立的會(huì)員制的,在市場(chǎng)中開(kāi)展活動(dòng)的、以行業(yè)為標(biāo)志的、非營(yíng)利性的、非政府的、互益性的組織”。①賈西津、沈恒超、胡文安等:《轉(zhuǎn)型時(shí)期的行業(yè)協(xié)會(huì):角色、功能與管理體制》,社會(huì)科學(xué)出版社 2004年版,第 13頁(yè)。在我國(guó)通常注冊(cè)成為社會(huì)團(tuán)體,有著代表、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、公證、統(tǒng)計(jì)、研究、服務(wù)等八項(xiàng)職能。②劉琳:《食品安全的社會(huì)監(jiān)督研究》,中南大學(xué)碩士論文,2009年。我國(guó)《食品安全法》第 7條規(guī)定:“食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律,引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),推動(dòng)行業(yè)誠(chéng)信建設(shè),宣傳、普及食品安全知識(shí)。”食品行業(yè)協(xié)會(huì)處于食品行業(yè)之中,掌握著比政府和公民更多的行業(yè)信息,通過(guò)對(duì)本行業(yè)基本情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析和發(fā)布結(jié)果,研究行業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題,以各種方式將信息傳遞給政府、企業(yè)和社會(huì),為食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)、技術(shù)信息等。

“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)選擇具備相應(yīng)技術(shù)能力的單位起草食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)草案。提倡由研究機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等單位,共同起草食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)草案?！毙袠I(yè)協(xié)會(huì)可充分發(fā)揮其研究職能和專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì),參與到食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定中,在食品安全標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行中也應(yīng)發(fā)揮更多的監(jiān)督作用。同樣,“在制定國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃時(shí),應(yīng)征求行業(yè)協(xié)會(huì)、國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全評(píng)估專家委員會(huì)的意見(jiàn)”,這就賦予了食品行業(yè)協(xié)會(huì)參與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和標(biāo)準(zhǔn)制定的權(quán)利。最后,當(dāng)出現(xiàn)食品安全突發(fā)事件時(shí),行業(yè)協(xié)會(huì)作為本行業(yè)利益的代表者,一方面要代表行業(yè)作好危機(jī)公關(guān);另一方面,也要以信息提供等方式協(xié)助政府開(kāi)展食品安全預(yù)警。

非行業(yè)協(xié)會(huì)的公益組織在食品安全突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制中也占有重要地位,其中具有代表性的是消費(fèi)者協(xié)會(huì)。消費(fèi)者協(xié)會(huì)雖無(wú)專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì),法律法規(guī)賦予其職能也多為行政性質(zhì),但由于其覆蓋面廣且影響范圍大,可以起到聯(lián)系者和信息傳遞者的作用。此外,在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中,當(dāng)有“公眾高度關(guān)注的食品安全問(wèn)題需要盡快解答”時(shí),衛(wèi)生部可以要求國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)立即研究分析。在這個(gè)過(guò)程中,消費(fèi)者協(xié)會(huì)通過(guò)對(duì)消費(fèi)者投訴和咨詢進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,將得到的數(shù)據(jù)結(jié)果傳達(dá)給行政部門,作為政府判定一個(gè)食品安全問(wèn)題是否正被“公眾高度關(guān)注”的重要依據(jù)。

(三)新聞媒體和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的參與

無(wú)論是公民還是非營(yíng)利組織,在參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和突發(fā)事件預(yù)警過(guò)程中,均會(huì)一定程度地依賴新聞媒體。新聞媒體是公民和非營(yíng)利組織參與食品安全預(yù)警的手段和工具,自身亦為監(jiān)督主體?！按蟊妭鞑ッ浇閼?yīng)當(dāng)做好維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的宣傳,對(duì)損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督?！薄靶侣劽襟w應(yīng)當(dāng)開(kāi)展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)知識(shí)的公益宣傳”。新聞媒體的職能通常在于宣傳和監(jiān)督兩方面。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和突發(fā)事件預(yù)警中,新聞媒體一方面對(duì)公民反映的問(wèn)題進(jìn)行曝光,另一方面表達(dá)民眾的利益訴求。新聞媒體對(duì)于公眾關(guān)注話題有著敏銳嗅覺(jué),因而容易發(fā)現(xiàn)“公眾高度關(guān)注的食品安全問(wèn)題”。由于其在一定程度上對(duì)社會(huì)輿論有著導(dǎo)向作用,因此新聞媒體所聚焦的問(wèn)題也往往會(huì)成為公眾所關(guān)注的問(wèn)題。當(dāng)新聞媒體將焦點(diǎn)放到某一食品安全問(wèn)題上時(shí),不僅公眾,政府部門、行政高層也自會(huì)注意,從而加強(qiáng)預(yù)警中的社會(huì)監(jiān)督,提高信息傳遞效率。

醫(yī)療機(jī)構(gòu)是食品安全突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)前端,掌握著食品安全問(wèn)題的第一手?jǐn)?shù)據(jù)。食品安全突發(fā)事件的一個(gè)重要特征是,當(dāng)食品安全問(wèn)題出現(xiàn)之后,受害者通常會(huì)前往醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診,醫(yī)療機(jī)構(gòu)在接受患者并發(fā)現(xiàn)一定數(shù)量相似癥狀時(shí),會(huì)產(chǎn)生警覺(jué),將問(wèn)題上報(bào)。直接來(lái)自醫(yī)療機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)具有很強(qiáng)的說(shuō)服力,讓人直觀感受到食品安全突發(fā)事件已經(jīng)造成的危害。由于醫(yī)療機(jī)構(gòu)是最先發(fā)現(xiàn)食品安全問(wèn)題的社會(huì)組織,所以醫(yī)療機(jī)構(gòu)的反應(yīng)速度直接影響到食品安全預(yù)警是否及時(shí)有效。

三、典型食品安全事件預(yù)警中的社會(huì)參與機(jī)制分析:以三鹿奶粉為例

2008年 3月,南京兒童醫(yī)院把 10例嬰幼兒泌尿結(jié)石樣本送至該市鼓樓醫(yī)院泌尿外科專家孫西釗處進(jìn)行檢驗(yàn),三鹿奶粉問(wèn)題浮出水面。5月 20日,一名網(wǎng)友在天涯社區(qū)發(fā)表了題為《這種奶粉能用來(lái)救災(zāi)嗎?!》的帖子,揭露他 2007年 11月購(gòu)買的三鹿奶粉存在嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題。6月 28日,甘肅出現(xiàn)一例相似病例,此后全國(guó)各地陸續(xù)出現(xiàn)相似病例,人們開(kāi)始將元兇鎖定為三鹿嬰幼兒奶粉。8月,三鹿集團(tuán)自檢查明不法奶農(nóng)向牛奶中摻入三聚氰胺后,以合格產(chǎn)品逐步將含三聚氰胺產(chǎn)品調(diào)換撤出市場(chǎng)。9月 9日,媒體首次報(bào)道“甘肅14名嬰兒因使用三鹿奶粉同患腎結(jié)石”。不久,三鹿集團(tuán)發(fā)布產(chǎn)品召回聲明稱,經(jīng)公司檢查發(fā)現(xiàn) 2008年 8月 6日前出廠的部分批次三鹿嬰幼兒奶粉被三聚氰胺污染。2008年 9月 12日,衛(wèi)生部要求各地統(tǒng)計(jì)因三鹿奶粉導(dǎo)致的嬰幼兒患病情況。9月 13日,國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)了國(guó)家重大食品安全事故一級(jí)響應(yīng)機(jī)制,并成立應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)小組,由衛(wèi)生部牽頭,國(guó)家質(zhì)檢總局、工商總局、農(nóng)業(yè)部、公安部、食品藥品監(jiān)管局等部門和河北省人民政府參加,共同進(jìn)行三鹿嬰幼兒配方奶粉重大食品安全事故的處理,三鹿集團(tuán)被責(zé)令停產(chǎn)整頓。同時(shí),有關(guān)部門對(duì)三鹿嬰幼兒配方奶粉的生產(chǎn)以及奶牛養(yǎng)殖、原料奶收購(gòu)、乳品加工等各個(gè)環(huán)節(jié)展開(kāi)調(diào)查,質(zhì)檢總局會(huì)同有關(guān)部門對(duì)市場(chǎng)上所有的嬰幼兒奶粉進(jìn)行全面檢驗(yàn)檢查。最后的檢驗(yàn)結(jié)果證明,不但三鹿,伊利、蒙牛、光明等知名乳制品均存在問(wèn)題,整個(gè)社會(huì)開(kāi)始陷入了對(duì)食品安全事故的恐慌之中。

三鹿奶粉重大食品安全突發(fā)事件的深層原因來(lái)自多方面,但從事件預(yù)警角度來(lái)看,社會(huì)參與不足也是導(dǎo)致事件預(yù)警滯后的重要原因。

公民參與渠道不暢。公民在此次事件中的參與不足表現(xiàn)在三個(gè)方面,一是對(duì)參與途徑不了解,二是參與積極性不高,三是參與渠道不通暢。由于我國(guó)參與食品監(jiān)管的部門較多,公民在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后不知通過(guò)何種渠道向何部門反映。例如,“由于一年中先后收治了六例腎結(jié)石引起無(wú)尿的嬰兒,武漢同濟(jì)醫(yī)院小兒外科的袁繼炎、張文教授通過(guò)臨床調(diào)查,高度懷疑與‘某品牌奶粉’密切相關(guān),卻不知去何處反映問(wèn)題”?？梢?jiàn)公民維權(quán)和自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng),也說(shuō)明了公眾的投訴渠道不暢。2008年 6月,國(guó)家質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司網(wǎng)站上出現(xiàn)了消費(fèi)者投訴嬰兒因食用三鹿奶粉后身患腎結(jié)石,但食品生產(chǎn)監(jiān)管司到 7月 2日才回復(fù)道:“請(qǐng)你提供問(wèn)題奶粉的詳細(xì)信息,以便我們調(diào)查?！雹儆诜?《政府危機(jī)管理預(yù)防預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建與完善》,《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第 4期。可見(jiàn)在公眾與有關(guān)部門的信息溝通機(jī)制方面存在嚴(yán)重不足。

非營(yíng)利組織參與力度不夠。作為與三鹿奶粉事件緊密相關(guān)的非營(yíng)利組織,中國(guó)奶業(yè)協(xié)會(huì)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)的表現(xiàn)并不盡如人意,從日常的食品安全監(jiān)督和食品安全知識(shí)宣傳到突發(fā)事件的預(yù)警環(huán)節(jié),均沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。首先,中國(guó)奶業(yè)協(xié)會(huì)作為行業(yè)協(xié)會(huì),事前沒(méi)有盡到應(yīng)盡的監(jiān)督和宣傳職能。在三鹿奶粉問(wèn)題被媒體曝光之后也未見(jiàn)其身影,奶業(yè)協(xié)會(huì)的這種態(tài)度與作為既沒(méi)有將行業(yè)帶出危機(jī),也沒(méi)有讓消費(fèi)者得到安撫。其次,此次事件中雖然消費(fèi)者協(xié)會(huì)只接到兩例投訴,但從《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第 32條的規(guī)定看來(lái),“投訴事項(xiàng)涉及商品和服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題的,可以提請(qǐng)鑒定部門鑒定,鑒定部門應(yīng)當(dāng)告知鑒定結(jié)論”?！皩?duì)損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為,通過(guò)大眾傳播媒介予以揭露、批評(píng)”。消費(fèi)者協(xié)會(huì)均未做到。

新聞媒體參與滯后。據(jù)報(bào)道,早在 2008年 3月,三鹿集團(tuán)便陸續(xù)接到泌尿系統(tǒng)結(jié)石病患嬰兒家長(zhǎng)的投訴,到 9月 9日媒體首次報(bào)道“甘肅 14名嬰兒因使用三鹿奶粉同患腎結(jié)石”,其間相隔有半年之久,期間只有《東方早報(bào)》明確指出是三鹿奶粉?？v觀整個(gè)事件,媒體滯后的態(tài)度和模糊的報(bào)道,引發(fā)公眾的質(zhì)疑和不信任也是理所當(dāng)然。

醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)機(jī)制缺失。醫(yī)療機(jī)構(gòu)是食品安全問(wèn)題的最先發(fā)現(xiàn)者。2008年 3月,南京兒童醫(yī)院把 10例樣本送至孫西釗處進(jìn)行檢驗(yàn)時(shí),醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。2008年 7月,接到醫(yī)院報(bào)告的甘肅省衛(wèi)生廳開(kāi)始對(duì)三鹿奶粉問(wèn)題進(jìn)行最初調(diào)查?？梢钥闯?目前醫(yī)療機(jī)構(gòu)中尚缺乏有效的監(jiān)測(cè)機(jī)制。當(dāng)醫(yī)院發(fā)現(xiàn)問(wèn)題預(yù)兆時(shí),并沒(méi)有進(jìn)一步將問(wèn)題反映到有關(guān)部門以供調(diào)查。作為食品安全預(yù)警初期最重要的組織,醫(yī)療機(jī)構(gòu)未能積極參與到食品安全預(yù)警中,這對(duì)食品安全突發(fā)事件預(yù)警的不利影響顯而易見(jiàn)。

四、完善我國(guó)食品安全突發(fā)事件預(yù)警社會(huì)參與機(jī)制的政策建議

(一)構(gòu)建食品安全預(yù)警信息平臺(tái),保障信息交流的及時(shí)準(zhǔn)確

在食品安全突發(fā)事件預(yù)警中大致存在著兩種信息,即食品安全信息和預(yù)警信息。政府應(yīng)建立食品安全信息平臺(tái),與社會(huì)互動(dòng)交流和進(jìn)行信息發(fā)布。交流可通過(guò)電話、網(wǎng)絡(luò)等多種渠道。這對(duì)食品安全的預(yù)警有積極意義:一方面,食品安全信息的交流是確保生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、政府等獲得信息、減少食品安全突發(fā)事件的關(guān)鍵因素。另一方面,社會(huì)在食品安全突發(fā)事件預(yù)警中的參與主要集中于預(yù)警信息采集環(huán)節(jié),環(huán)節(jié)應(yīng)盡可能減少,也即盡可能減少中間傳遞者,大大縮短信息傳遞時(shí)間。

作為食品安全突發(fā)事件預(yù)警社會(huì)參與的保障機(jī)制,食品安全預(yù)警信息平臺(tái)至少能解決以下幾個(gè)問(wèn)題:一是消費(fèi)者在商品交易中的信息不對(duì)稱,二是公民在投訴或舉報(bào)過(guò)程中因不清楚政府內(nèi)部監(jiān)督體系而不知道向何部門投訴,三是公民在投訴或舉報(bào)過(guò)程中遇到部門相互推諉導(dǎo)致舉報(bào)受阻。

目前我國(guó)尚沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的食品安全信息交流平臺(tái),雖然消費(fèi)者協(xié)會(huì)的網(wǎng)站已經(jīng)在信息發(fā)布和接受投訴方面做出了一些成績(jī),但很多食品安全問(wèn)題并不適合到消費(fèi)者協(xié)會(huì)投訴,例如醫(yī)生在就診過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的與食品安全有關(guān)的問(wèn)題。這樣一個(gè)統(tǒng)一的食品安全信息交流平臺(tái)將統(tǒng)一接受公民或基層自治組織等任何與食品安全有關(guān)的舉報(bào)與情況反映,打破了部門疆界。對(duì)于政府而言,一是能降低獲取信息的成本,二是方便了職責(zé)分配。此外,政府在通過(guò)該平臺(tái)統(tǒng)一發(fā)布食品安全信息時(shí),也避免了各部門單獨(dú)發(fā)布可能出現(xiàn)的矛盾和沖突,從而在一定程度上保證了公信力。

(二)加強(qiáng)正向激勵(lì),完善食品安全預(yù)警社會(huì)參與的激勵(lì)機(jī)制

為使食品安全預(yù)警社會(huì)參與主體對(duì)食品安全問(wèn)題的揭露和反映有足夠的積極性,必須建立一套針對(duì)參與主體的預(yù)警激勵(lì)機(jī)制。預(yù)警激勵(lì)機(jī)制覆蓋公民、非營(yíng)利組織以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)等各社會(huì)參與主體,目的在于方便社會(huì)主體參與,降低參與成本,調(diào)動(dòng)其參與積極性。

在關(guān)于消費(fèi)者維權(quán)的調(diào)查中,14.4%的被調(diào)查者有過(guò)食品衛(wèi)生消費(fèi)投訴的經(jīng)歷,遇到消費(fèi)問(wèn)題后,49.2%的受訪者“直接找銷售方協(xié)商”,“29.6%的人認(rèn)為維權(quán)過(guò)程繁瑣,26.7%的人認(rèn)為維權(quán)效果達(dá)不到預(yù)期,25.5%的人認(rèn)為維權(quán)成本太高,17.0%的人認(rèn)為投訴渠道少”。①李欣悅、郭超:《三成受訪者稱消費(fèi)維權(quán)“太繁瑣”》,《新京報(bào)》2010年 3月 15日。從以上調(diào)查看來(lái),消費(fèi)者在自身利益受到損害時(shí),大都最先直接找銷售方協(xié)商解決問(wèn)題,從食品安全預(yù)警角度來(lái)看,這很不利于信息的采集。要鼓勵(lì)公民維權(quán),對(duì)食品安全問(wèn)題進(jìn)行檢舉揭發(fā),就必須構(gòu)建一套激勵(lì)機(jī)制:一是加強(qiáng)公眾參與的宣傳和教育。政府、消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他非營(yíng)利組織應(yīng)加強(qiáng)宣傳教育,提高公民維權(quán)意識(shí)。二是簡(jiǎn)化投訴和舉報(bào)程序,提高舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)額度。從上文所提及的調(diào)查結(jié)果看來(lái),很多人認(rèn)為維權(quán)過(guò)程繁瑣、維權(quán)成本太高。提高舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)額度能鼓勵(lì)消費(fèi)者及時(shí)舉報(bào),而簡(jiǎn)化投訴和舉報(bào)程序則是從降低成本角度鼓勵(lì)消費(fèi)者投訴。三是確保社會(huì)參與的激勵(lì)效應(yīng),保障消費(fèi)者的利益得以實(shí)現(xiàn),增強(qiáng)社會(huì)參與激勵(lì)的宣傳教育和示范效應(yīng)。

(三)完善行業(yè)協(xié)會(huì)的建設(shè),加強(qiáng)新聞媒體監(jiān)督力度

重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的職能,既要充分發(fā)揮其在政府和企業(yè)之間的橋梁作用,又要發(fā)揮其對(duì)于行業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督作用。食品行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)提供專業(yè)數(shù)據(jù)和技術(shù)的方式來(lái)幫助政府進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃制定,幫助進(jìn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定等。同時(shí),行業(yè)協(xié)會(huì)也要及時(shí)向社會(huì)提供有關(guān)食品安全的信息,以減少信息不對(duì)稱帶來(lái)的食品安全問(wèn)題。

食品安全宣傳和食品安全突發(fā)事件預(yù)警信息傳播都離不開(kāi)新聞媒體。在食品安全事件報(bào)道中,媒體占據(jù)了主導(dǎo)地位,幾乎所有食品安全問(wèn)題都由媒體在第一時(shí)間曝光。要在食品安全預(yù)警機(jī)制中加強(qiáng)各個(gè)參與主體的協(xié)作,充分發(fā)揮各個(gè)參與主體的優(yōu)勢(shì),建立健全消費(fèi)者普遍監(jiān)督、行業(yè)協(xié)會(huì)專業(yè)支持、新聞媒體宣傳教育和食品行業(yè)自主管制的立體監(jiān)督體系,形成有機(jī)融和、良性互動(dòng)的食品安全突發(fā)事件監(jiān)測(cè)和預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。

D63

]A

]1003-4145[2011]05-0053-05

2011-02-14

詹承豫,中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授,中國(guó)政法大學(xué)博士后,中國(guó)政法大學(xué)危機(jī)管理研究中心副主任;劉星宇,中國(guó)政法大學(xué)研究生。

國(guó)家自然科學(xué)基金重大項(xiàng)目“非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理的法制保障系統(tǒng) (90924028)”;教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目“中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理體制機(jī)制研究(09YJC810046)”。

(責(zé)任編輯:周文升 wszhou66@126.com)