汪利錟

(上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200433)

中國行政問責(zé)始于2003年，SARS事件引發(fā)中國政府?dāng)?shù)名高官接連辭職，標(biāo)志著行政問責(zé)正式走進人們視野，引起中國公民對行政問責(zé)廣泛關(guān)注。此后，一連串重大問責(zé)事件展開，問責(zé)深度與廣度不斷升級。在一連串問責(zé)事件中，我們觀察到這些主要問責(zé)形式要么是中央政府或上級黨委組織對下一級垂直問責(zé)，要么是人大、司法、審計和政協(xié)機關(guān)對政府官員的平行問責(zé)，但來自公民社會組織的社會問責(zé)鮮見。作為一個正在建設(shè)向公民負責(zé)任的政府，擁有民主和法治的國家，構(gòu)建一整套完備的社會問責(zé)體系是非常必要的，為我國推行下一步政府改革指明方向，因此對于社會問責(zé)體系的研究具有很強的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、社會問責(zé)與行政問責(zé)

行政問責(zé)既是一個古老的話題，也是一個非常年輕的話題。說它古老，是因為早在古羅馬時代就有了類似問責(zé)活動;說它非常年輕，是因為它集政治學(xué)、公共管理學(xué)與社會學(xué)等多種學(xué)科交織的復(fù)雜話題，且處于不斷發(fā)展中(宋濤，2007)。但在西方社會中，問責(zé)一直與民主理論并存。當(dāng)公民將自己一部分財產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)交給政府時會遇到一個問題:當(dāng)政府不能維護公民財產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)，公民將怎么辦?或者是政府濫用公權(quán)，“仁慈”政府變成了“利維坦”(比喻一個強大的政府)，公民將作何面對?問責(zé)必然會被提出，多數(shù)問責(zé)研究的切入點分為兩類:“一類從民主理論(democratic theory)的視角研究問責(zé)，另一類是從公共行政(public administration)的視角研究問責(zé)”(Dunn，2003)。從民主視角研究問責(zé)，多數(shù)文獻或以民主問責(zé)(Anne Marie Goetz&Rob Jenkins，2005)表示 ，或以政治問責(zé)(Joy Marie Moncrieffe，1998)表示 ，但是為大家熟悉和樂于接受的是后者。從這個視角研究問責(zé)，主要關(guān)注政治選舉制度、議會制度對公共行政影響以及問責(zé)功能，其目的是解決公民私有權(quán)利保護和政府的選擇，特別是后者——政府的選擇，當(dāng)選民對政府執(zhí)行政務(wù)的能力不滿意時，選民往往會通過選票形式對這一屆政府進行問責(zé)，因此這種問責(zé)其本質(zhì)被視為“所有依據(jù)憲法程序獲得授權(quán)的政府官員向公眾應(yīng)盡的職責(zé)”(Banfield，1975)的一種質(zhì)詢與處罰。從形式或者方向上看，這是一種公眾依據(jù)憲法向政府執(zhí)政官員的一種自下而上的問責(zé)，因此有的學(xué)者將此稱為“垂直問責(zé)”(O'Donnell，1999)。通過選票對政府官員問責(zé)，無論是亞洲一些新型民主國家，如菲律賓、韓國，還是拉美國家，這些國家政治問責(zé)程度處于較低水平，甚至包括哥倫比亞和委內(nèi)瑞拉等老牌多元民主國家也是如此。在O'Donnell看來，這些國家要么政黨制度不成熟，要么選民與政黨的高度變動性，導(dǎo)致公共政策較差的連續(xù)性，由于選舉制度只能在規(guī)定時間按照規(guī)定程序?qū)φ賳T進行“選票問責(zé)”，同時滿足這幾個條件，在龐大國家和社會體系中是一件社會成本非常高的事情，因此會經(jīng)常造成應(yīng)當(dāng)?shù)玫綉土P的官員沒有得到懲罰(O'Donnell，1998，1999)。對此魯賓(Rubin，2006)認為選舉功能是有次序的，選舉第一功能是“權(quán)力交接”，第二功能是“建立一個對人民的基本訴求有回應(yīng)的政府”，第三功能才是“對人民負責(zé)”。所以從她看來，選舉不是解決如何使用權(quán)力，而是解決誰來使用權(quán)力。持有類似觀點的還有馬駿等學(xué)者(Ma，2009;Ma&Hou，2009)。

面對政治問責(zé)(或者垂直問責(zé))的低效性，人們將視角轉(zhuǎn)向公共行政，期冀從中覓出彌補選舉制度缺陷之道。但是對于什么是“行政問責(zé)”(administrative accountability)，其包含哪些方面?世界銀行對“行政問責(zé)”的內(nèi)涵界定為:行政問責(zé)是執(zhí)政官、事務(wù)官和公民三者之間問責(zé)關(guān)系的界定及其對行政治理的影響。這里包含三層關(guān)系，執(zhí)政官與事務(wù)官之間的問責(zé)關(guān)系、公民與執(zhí)政官之間的問責(zé)關(guān)系以及事務(wù)官與公民之間的問責(zé)關(guān)系。就第一種關(guān)系而言，本質(zhì)上是行政等級關(guān)系，是上級對下級的垂直問責(zé)關(guān)系，但是在執(zhí)政官、事務(wù)官以及其所在部門而言，他們又存在著某種平行問責(zé)關(guān)系，如立法、司法和行政機構(gòu)，還包括各種監(jiān)督機構(gòu)、審計機構(gòu)和政府檢察官等部門。這些部門具有“平等主體之間的關(guān)系”(Schedler，1999)，如議會對政府監(jiān)督，或者是議會與政府之間相互監(jiān)督，因此有學(xué)者將此問責(zé)稱為“平行問責(zé)”。而第二種關(guān)系則是上述內(nèi)容中的垂直問責(zé)關(guān)系，這種關(guān)系體現(xiàn)了執(zhí)政官與公民在法律上的關(guān)系，主要是由憲法來維持。當(dāng)我們撇開上述三種關(guān)系中的等級關(guān)系和平行關(guān)系以及第二種關(guān)系的法律關(guān)系，剩下的是事務(wù)官與公民之間的問責(zé)關(guān)系。這種關(guān)系是指行政人員與公民、利益團體、社區(qū)團體、媒體之間的問責(zé)關(guān)系，因此這種關(guān)系更多體現(xiàn)為一種“非正式”機制(Sinclair，1995)，而正是這種非正式機制彌補了選舉制度中的缺陷，可以在不同時間、不同地點對公共部門官員問責(zé)，所以世界銀行將此定義為“社會問責(zé)”(World Bank，2005)。

社會問責(zé)的出現(xiàn)與拉美地區(qū)國家民主發(fā)展是密不可分的，20世紀以來拉美地區(qū)國家紛紛建立以三權(quán)分立為核心的民主政治體制。本來對該地區(qū)民主政權(quán)寄予厚望的其他國家，卻大失所望——拉美國家政權(quán)頻繁更迭，即使是民選總統(tǒng)，其權(quán)力也經(jīng)常得不到有效約束，司法部門與其他部門建立攻守同盟，徇私舞弊，貪污腐化。人們不禁反思:為什么拉美地區(qū)國家垂直問責(zé)沒有起到應(yīng)有的作用?為什么平行問責(zé)也沒有發(fā)揮作用?有的學(xué)者認為拉美地區(qū)國家政治家的承諾普遍不可靠，當(dāng)選總統(tǒng)前后會實行完全不同的政策;同時又由于立法和司法機構(gòu)未被充分合法化，所以不能實現(xiàn)三權(quán)分立的真正權(quán)力制衡職能(O'Donnell，1994，1998，1999)。與O'Donnell分析拉美地區(qū)社會問責(zé)視角不同的是，Smulovitz，C.&Peruzzotti，E.認為縱然拉美國家在制度設(shè)計上存在著一些缺陷，但是這些國家向我們提供了一個新的問責(zé)范式——社會問責(zé)。它是“一種非選舉的、但仍然是垂直的控制機制，它依賴于各種各樣公民協(xié)會的行動，依賴于媒體，以及各種揭發(fā)政府錯誤行為的行動，將各種新的議題導(dǎo)入公共議程或者激活平行機構(gòu)的運作”(Smulovitz，C.&Peruzzotti，E.，2000)。這種問責(zé)機制可以隨時啟動，規(guī)避了垂直問責(zé)和平行問責(zé)同時、同地對同樣法案或決議進行表決的苛刻要求。誠然，也有學(xué)者認為社會問責(zé)會弱化立法和司法機構(gòu)對政府的監(jiān)督(Wampler，B.，2004)。但是本文認為這種擔(dān)心是沒有實際意義的，因為社會問責(zé)的產(chǎn)生證明了其存在的合理性，表現(xiàn)為當(dāng)垂直問責(zé)和平行問責(zé)不能順利表達公民對政府的意愿時，或者公民與政府之間表達機制不通暢時，必然有一種表達機制來釋放這種公民意愿。特別是當(dāng)總統(tǒng)權(quán)力得不到約束，立法和司法只為少數(shù)利益相關(guān)者服務(wù)時，公正在國家中成為稀缺品，必須有一種表達機制來宣泄公民的情緒。如果這種通道出現(xiàn)問題或不通暢，公民必然會集結(jié)起來醞釀更大的、更具有破壞力的行動來表達其意愿，拉美一些國家政權(quán)不斷更迭就是明證。

對于威權(quán)國家來說，民眾要想進一步擴大其問責(zé)的深度就需要更多的信息，但是作為被問責(zé)對象，政府會怎樣面對這種問責(zé)?政府又是怎樣向民眾供給公共信息的呢?如果換一個角度，民眾應(yīng)該得到哪些公共信息?其范圍和廣度在哪里?民眾對公共信息需求與政府對公共信息供給之間是否存在著一個均衡?如果有，設(shè)計一個怎樣的制度才能保證這個均衡處于可持續(xù)的穩(wěn)定狀態(tài)?

二、缺失的社會問責(zé)與公共信息供給體系

社會問責(zé)模式特點是由外對內(nèi)的監(jiān)督方式，最大可能的避免政府濫用權(quán)力，甚至對人民財產(chǎn)和人身自由產(chǎn)生傷害，因此對政府有效問責(zé)應(yīng)該是“必須依靠來自外部的時刻關(guān)注的一雙眼睛”。通過“這雙眼睛”可以“提升行政主體的公共責(zé)任意識”、“增強公民參與和自主意識”、“推動政府與社會的良性互動”(趙淼，2009)，實現(xiàn)社會良治。從目前中國實踐來看，缺乏這雙“慧眼”的土壤。因為我國現(xiàn)行問責(zé)體系中還沒有完善的社會問責(zé)體系與公共信息供給體系。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)公民參與與公共信息供給

社會問責(zé)核心命題是公眾拿什么向公共部門問責(zé)。顯然公眾只有掌握了公共信息，公眾才能依據(jù)信息對相關(guān)公共部門問責(zé)，那么公眾怎樣才能獲得公共信息呢?世界銀行給社會問責(zé)下的定義是:“社會問責(zé)是一種依靠公民參與來加強行政問責(zé)的問責(zé)途徑，它通過普通市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推進行政問責(zé)?！?World Bank，2004)由此可知，社會問責(zé)參與主體是公眾或普通市民或公眾社會組織，介入模式是參與而不是主導(dǎo)，加入形式是直接或間接。從整個過程來看，參與主體不管怎樣參與，主要是通過各種形式獲取社會問責(zé)所需的公共信息。從現(xiàn)實來看，公眾從媒體中獲取較多的公共信息，但是從媒體上獲取的公共信息往往存在著隨機性和可靠性問題。公眾依據(jù)隨機性很強、可靠性差的媒體公共信息來對公共部門問責(zé)本身也是十分不嚴肅的。因此為了獲得可靠的公共信息或者是盡可能可靠的公共信息，最好的方式是公眾直接參與公共事務(wù)。

從我國實際情況來看，這種通過公眾參與獲取公共信息的方式一直處于較低水平，參與程度也處于“較低層次”?？v然我們?nèi)粘Ｄ芤姷窖杏憰⒙犠C會、抗議和選舉等參與形式，也有相關(guān)信息公開規(guī)定，即規(guī)定公眾擁有知曉或接觸這些文件的權(quán)利，但是這些文件僅僅是一些總結(jié)性文件。公眾很難知曉公共事務(wù)決策過程中公共信息細節(jié)，很難或者很少能獲取真正有用的公共信息。甚至有的公共部門總是以保護個人隱私或者國家機密為借口抵制信息完全公開。同時我們也看到，有些發(fā)達和發(fā)展中國家公眾或社會利益團體被邀請到公共部門參與公共事務(wù)。如加拿大、俄羅斯等國將公民社會參與機制引入到公共財政支出的公共事務(wù)中;巴西通過建立公民參與和參與式預(yù)算評議會環(huán)節(jié)，以提升預(yù)算績效;菲律賓更是在1991年通過法律要求地方理事會成員構(gòu)成中，至少要有1/4的成員來自于非政府組織、公眾組織和私營部門。通過將公眾引入公共事務(wù)決策中，實現(xiàn)公共信息共享，通過共享實現(xiàn)社會問責(zé)，彌補行政問責(zé)所不能達到的問責(zé)目標(biāo)。

公眾獲取公共信息主要目的是對公共部門問責(zé)，對于公共部門而言，隱藏對自己不利的公共信息是其最優(yōu)決策，所以只有通過第三方確定公共信息的時間維度、范圍、內(nèi)容等來保證公眾對公共部門問責(zé)。但是這里還不能完全保證公眾對公共部門問責(zé)是有效的，因為當(dāng)充當(dāng)?shù)谌降墓娀蚰骋粓F體薪水與公共部門之間存在利益關(guān)系時，問責(zé)往往很難達到或很難令人相信這種問責(zé)是有效率的。因此公眾或團體要么與問責(zé)公共部門撇開利益關(guān)系，要么公共部門將投向公眾或社會利益團體的資金向所有公眾或其他社會利益團體公開，明確使用的目標(biāo)和數(shù)量。這樣才能使公眾或社會利益團體既能保證正常運轉(zhuǎn)，又能保持對公共部門社會問責(zé)的效率。

現(xiàn)實社會中社會問責(zé)案例是鮮見的，主要是以行政問責(zé)為主，以行政等級為前提，對政府官員進行問責(zé)，形成自上而下的問責(zé)體系，該體系使我國吏治得到一定程度上的整肅，執(zhí)政合法性得以提升以及政府公信力得以增強。但是行政問責(zé)體系終究是內(nèi)部自上而下的問責(zé)體系，存在著體系內(nèi)難以克服的問題，影響了中國公共部門在社會中的公信力，其主要表現(xiàn)為:

首先，行政問責(zé)體系中問責(zé)主體確立問題。在我國，行政問責(zé)發(fā)起人通常是上級黨委或是中央部門，如紀委等部門。這些部門調(diào)研取證，確立問責(zé)客體及形式，且按照相關(guān)法律文本進行程序性檢舉、控告、投訴，以及新聞媒體曝光。由于社會問責(zé)體系未建立，公民基本不能參與這些過程，因此我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)一些相關(guān)部門對某一事件或官員檢舉媒體曝光總是避重就輕，甚至是不了了之。究其原因，主要是在整個行政問責(zé)過程沒有公眾參與，公眾也無法獲取公共信息，也就失去了對行政問責(zé)監(jiān)督的核心條件。一旦沒有公民對行政問責(zé)結(jié)果監(jiān)督，行政問責(zé)主體部門也就失去了對官員問責(zé)的激勵。

其次，行政問責(zé)深度不夠。由于行政內(nèi)部之間等級往往會形成一個信息不對稱體系，該體系使下級單位或官員總是處于信息優(yōu)勢，構(gòu)成一道針對上級部門的信息壁壘。造成上級部門不能對下級部門的完全監(jiān)督和問責(zé)。即使是啟動行政問責(zé)程序，也未必能真正達到行政問責(zé)效果。此外，不僅行政內(nèi)部之間存在信息壁壘，而且行政部門與社會之間也存在信息壁壘，由于公眾無法參與到行政問責(zé)程序，自然也無法掌握整個程序中的公共信息，也就無從談起對整個程序監(jiān)督及其相應(yīng)的評估。當(dāng)兩種信息壁壘存在時，中國行政問責(zé)總是給人以浮于表面、簡單應(yīng)付公眾詰責(zé)的感覺。

再次，行政問責(zé)的細節(jié)程度不明晰。即使是上述一些被問責(zé)的官員，由于中國沒有一部衡量官員責(zé)任的問責(zé)標(biāo)準及其相應(yīng)制度化的法律文件，無法確認被問責(zé)官員到底該承擔(dān)多大責(zé)任，愛怎樣程度的處罰。因此，當(dāng)對被問責(zé)官員進行問責(zé)時，上級部門對下級部門問責(zé)具有很大的自由裁量權(quán)，能否真正做出相應(yīng)的合乎法理的處罰，就成了上級部門官員的道德約束問題。道德約束在本文看來是十分脆弱的。特別是在公眾被擋在行政問責(zé)之外時，缺乏公共信息以及相應(yīng)社會問責(zé)與監(jiān)督時，該道德約束顯得更加脆弱。通常的做法是，在社會問責(zé)伊始被問責(zé)官員要么自動引咎辭職，要么被責(zé)令撤職。過一段時間，社會問責(zé)力度下降，辭職或撤職官員又在另一地方復(fù)職。雖然中國有關(guān)于官員復(fù)出問題的相應(yīng)制度安排，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》第二十九條:“對引咎辭職、責(zé)令辭職以及自愿辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，根據(jù)辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當(dāng)安排?！薄饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》規(guī)定:“對被責(zé)令辭職的干部，可以分配適當(dāng)工作。”但是這兩份文件在實際操作過程中彈性十分巨大，因為對于這兩份規(guī)定中“適當(dāng)安排”、“分配適當(dāng)工作”并沒有給出較為詳細的解釋，因此在官員復(fù)出時留下不規(guī)范的模糊地帶。特別在得不到社會有效監(jiān)督時，官員復(fù)出如果沒有被網(wǎng)絡(luò)爆光的話，公眾基本上是不知道的，即便被網(wǎng)絡(luò)曝光，已經(jīng)復(fù)出官員也都復(fù)出，有的則不了了之。

(二)公共部門與公共信息供給

因此社會問責(zé)中公共部門向社會提供公共信息是十分必要的，沒有及時、完整、準確的公共信息，發(fā)起社會問責(zé)基本不可能。但是作為公共信息的擁有者——公共部門——很難將準確、及時、完整的公共信息向公眾或社會利益團體提供。在公共信息供給“缺位”情況下，公眾只有通過其他渠道獲取公共信息，但所獲得的信息具有隨機性、不可靠性，有的信息可能會嚴重誤導(dǎo)，有的甚至?xí)U大公共事件的事態(tài)。又由于公共部門用非程序性民主手段管理著龐大的國家資源，公共部門具有天然的壟斷優(yōu)勢(尼斯坎南，2004)，公共部門更加沒有向民眾或團體供給公共信息的激勵。

當(dāng)公眾或社會團體知道公共部門沒有激勵向其提供公共信息時，同時公共部門因為自身的腐敗使得自身聲譽每況愈下，公眾或社會團體逐漸不再相信來自公共部門發(fā)布的公共信息，即使主流媒體報道與網(wǎng)絡(luò)傳言相一致，公眾或社會利益團體也會認為主流媒體是在社會壓力下不得不報道事件的真相，因為他們知道公共部門發(fā)布的公共信息要么是一些沒有用的信息，要么是一些不完整或過期的信息。他們開始將公共信息來源轉(zhuǎn)向諸如網(wǎng)絡(luò)、小報等非主流媒體，他們寧愿相信來自諸如網(wǎng)絡(luò)、小報等非主流媒體的報道，也不相信公共部門發(fā)布的公共信息。特別是在公共事件發(fā)生初期，由于公共部門或主流媒體一般會采用謹慎態(tài)度檢查、審核爆發(fā)的公共事件，造成公共事件發(fā)生初期公共信息供給的“缺位”問題。此時網(wǎng)絡(luò)就成了公眾或社會利益團體公共信息獲取的主要來源地，它既是公眾或社會利益團體揭露社會腐敗、黑暗以及伸張正義的地方，也是謠言的溫床。在公共事件發(fā)生過程中，如果公共部門長期處于公共信息供給“缺位”狀態(tài)，不僅造成社會謠言占據(jù)全社會公共信息供給渠道的主流位置，而且還會因為謠言造成公共事件事態(tài)進一步擴大，因此公共部門向公眾提供公共信息，通過增加公共部門的信息透明度贏取公眾信任，這是非常重要的。因為公共部門從來不向公眾提供公共信息或提供粗淺的公共信息，甚至錯誤的公共信息，且不時有腐敗官員被舉報，久而久之公眾對公共部門發(fā)布的公共信息會產(chǎn)生信任危機。

三、建構(gòu)中國社會問責(zé)體系與公共信息供給制度

近年來，中國能被定義成為公共事件的發(fā)生率每年呈現(xiàn)較大幅度增長，這些公共事件嚴重阻礙了社會的正常發(fā)展和穩(wěn)定，因此有必要建立一個公民或社會利益團體與公共部門之間的對話平臺，形成一條公民或社會利益團體通往公共部門的表達機制，舒緩公民或社會利益團體與公共部門之間的緊張和不信任關(guān)系。

(一)培育公民社會

社會問責(zé)應(yīng)建立在一個具有良好互動的公共部門與公民或社會利益團體基礎(chǔ)之上，但是中國公民或社會利益團體對公共部門的公共信息大多數(shù)持有懷疑或不信任態(tài)度，甚至是對立態(tài)度，主要是公共部門混淆了公共性與公民社會的私人性界限，很多公共事件的發(fā)生是由于公共部門的參與導(dǎo)致的。如先前幾年的礦難之所以不斷發(fā)生，主要原因是公共部門官員直接或間接到地方礦場參股。這是典型公共部門官僚在缺乏社會監(jiān)督下，運用公權(quán)謀取私利、逾越法律邊界事例，因此通過建立公民社會來“保護自己免遭國家干預(yù)的法律邊界，然后能夠運用自己組織化的能力來影響權(quán)力的行使”是十分必要的(謝岳，2008)。但是公民社會不是由來已久的，而是在社會發(fā)展過程中公共部門與公民或社會利益團體之間不斷博弈的結(jié)果，需要通過教育積極引導(dǎo)形成。從國際經(jīng)驗看，公民社會將會促進公共部門更加容易聽取民意、吸取民智，在有條件下施行民決。聽取民意是公共部門與公眾之間互動關(guān)系，公共部門通過聽取民意、民情知曉公眾對公共部門提供公共服務(wù)的偏好;獲得關(guān)于政策制定的各方面信息，以確保出臺的公共政策不會與公眾期望相差甚遠——吸取民智;通過公共部門與公眾之間對話加強兩者之間對公共政策理解程度，消除在公共政策執(zhí)行過程中的障礙;通過互動讓公眾知曉每一個公共政策結(jié)果是不同利益相關(guān)者博弈的結(jié)果、妥協(xié)的產(chǎn)物，從而保證公共政策得以順利實施——施行民決。公共部門在與公眾的互動過程中建立相互信任，降低社會問責(zé)頻度。誠然無論是聽取民意，還是吸取民智，都有一個前提條件，即公共信息供給。如果沒有公共信息供給，以上所述均不可能實現(xiàn)，所以公共信息供給是減少社會問責(zé)頻度的一個重要前提條件。公共信息公開是公眾知情權(quán)的體現(xiàn)，是公共部門向公眾負責(zé)的表現(xiàn)，是公共部門與公眾互動的前提條件。為了直觀的認識，我們繪制的圖1可做參考。

目前中國公民社會基本上處于萌芽狀態(tài)，社會公共(群體性)事件發(fā)生率逐年遞增。據(jù)國家有關(guān)部門公布，1993年全國共發(fā)生群體性事件8709宗，1999年超過32000宗，2003年60000宗，2006年90000宗。公民或社會利益團體對公共部門缺乏信任條件下，公共事件經(jīng)常被網(wǎng)絡(luò)信息肆意擴大化、極端化，因此亟需要一個公民社會的積極引導(dǎo)，從無序走向有序，主動參與到公共部門公共事務(wù)中去，當(dāng)發(fā)生公共事件時，公民社會組織向社會提供及時、完整、有效的公共信息，積極引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論，將事件真相告訴公眾，保證公共信息傳遞的準確、及時、完整。所以需要將原來微不足道的單個公民組織成能夠影響公共決策的社會團體，對公共決策過程進行參與性干預(yù)，最終實現(xiàn)公共決策效率的提升，同時有效緩解公眾或社會利益團體對公共部門的信任危機，因此應(yīng)該積極培育公民社會。

圖1 社會問責(zé)體系與公共信息供給圖

(二)確立有效公共信息供給機制

那么怎樣使公共部門有效地向公眾或團體提供公共信息呢?只有公眾或團體參與公共事務(wù)，才能最直接并有效地獲取公共信息、提高公共部門工作效率。通過參與公共事務(wù)，可以讓公眾或團體將自身所需要的信息釋放給公共部門官員，在此基礎(chǔ)上公共部門官員向公眾或團體提供公共信息。然后公眾或團體再一次對公共信息進行處理、反饋和評價，經(jīng)過幾次評價和反饋，最終實現(xiàn)公眾或團體與公共部門之間達成一個公共信息供需均衡。具體做法是在公共部門官員與公眾或團體之間建立一個雙方都能接受的“相識的社區(qū)”(epistemic community)，官員們會精確地知道他們將在何時、何地和如何受到參與者的觀察、監(jiān)督、評價和問責(zé)。公共部門應(yīng)該向公眾或社會利益團體提供及時、完整、有效的公共信息，讓公眾相信公共信息是可信的、可靠的。只有這樣才能避免社會矛盾逐漸積累釀成更大的社會公共事件，即使會因為向公民或社會利益團體提供公共信息而受到問責(zé)也是值得的，因為被問責(zé)的社會成本往往要比社會公共事件的社會成本小得多。如近期的“搶鹽”事件，公眾與社會團體對此反應(yīng)強烈，公共部門在第一時間向公眾提供公共信息，事件很快得到平息，說明公共部門與公眾或社會利益團體實現(xiàn)公共信息共享(public message-sharing)所產(chǎn)生的社會信任會削弱公共事件的進一步擴大，特別是在一個公眾或團體對公共部門社會問責(zé)初期，這種漸進式社會問責(zé)方式是有效而必要的。

(三)確立社會問責(zé)制度化

怎樣才能保證一個長期而有效的社會問責(zé)和公共信息供給體系呢?唯有制度才能保證體系存在和有效運作。在一個處于社會問責(zé)初期的國家里，將該體系制度化是一個漸進的過程:首先，建立以公共信息供給為導(dǎo)向的公眾或團體參與機制，通過將此機制納入公共部門日常戰(zhàn)略計劃中，通過制度化和程序化，同時要求“基層行政官員”(street-level bureaucrats)與公眾或團體進行協(xié)商溝通;其次，建立專門公共部門，確保公眾或團體對公共事務(wù)的參與，成為公共部門和公眾或團體之間的協(xié)調(diào)者;再次，對社會問責(zé)的參與機制進行立法，要求公共部門在公共政策及執(zhí)行中接受社會問責(zé)。

從世界范圍看，第一種層次許多國家已經(jīng)普遍存在，達到第二種層次的國家比較少，但達到第三層次的國家更加少。雖然20年來公共信息自由化浪潮已經(jīng)席卷整個世界，但是對社會問責(zé)參與機制進行立法的國家只是極少數(shù)，這證明了一個規(guī)律，即如果過多地依賴于個體官僚意愿，社會問責(zé)與公共信息供給體系制度化水平只能處于較低層次狀態(tài)。

因此，建立一整套懲罰和獎勵機制是必要的。與社會問責(zé)緊密聯(lián)系的是懲罰，如霍布斯所言，沒有寶劍的保障，契約就是一張廢紙。人們總是在幻想一種理想而完美的社會，但是現(xiàn)實卻往往使人感到沮喪，所以懲罰對社會問責(zé)來說是至關(guān)重要的，對于那些被問責(zé)的公共部門而言，將它們暴露在公眾或團體、隨時捕捉公共部門腐敗丑聞的記者目光之下是社會問責(zé)的切入點，這也會使得這些腐敗官員面臨懲罰而心驚膽戰(zhàn)，因此懲罰是維護公共部門誠實、公正而有效的必不可少的因素。

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