鄧聿文

若人民對(duì)執(zhí)政黨的授權(quán)沒(méi)有法定、公正的過(guò)程和程序，也不能監(jiān)督和約束官僚群體，那么授權(quán)就會(huì)被虛置，最后出現(xiàn)權(quán)力所有者反被權(quán)力奴役的情況

國(guó)家副主席習(xí)近平最近在安徽調(diào)研結(jié)束后召開(kāi)的黨政干部座談會(huì)上，強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨員干部在對(duì)待黨和國(guó)家事業(yè)上始終保持進(jìn)取之心，在對(duì)待人民賦予權(quán)力上始終保持敬畏之心，在對(duì)待個(gè)人名利地位上始終保持平常之心，在改革發(fā)展穩(wěn)定中充分發(fā)揮先鋒模范作用。這三個(gè)“對(duì)待”，尤其在對(duì)待人民賦予權(quán)力上，是值得執(zhí)政黨上上下下好好思索的。

人民希望不僅僅“被代表”

自去年在中共中央黨校秋季開(kāi)學(xué)典禮上提出“權(quán)為民所賦”至今，作為主管黨務(wù)的中共中央政治局常委，習(xí)近平在多個(gè)不同的場(chǎng)合談到了這一點(diǎn)。這的確不是隨便講講，而是有著極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，也就是要解決共產(chǎn)黨人尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，如何為人民服務(wù)的問(wèn)題。

“權(quán)為民所賦”，指的是權(quán)力的來(lái)源和基礎(chǔ)問(wèn)題，也即黨和政府的權(quán)力只能來(lái)自于人民群眾的授權(quán)；這個(gè)搞清楚了，才能正確地使用權(quán)力，權(quán)力才能造福于人民，也即“權(quán)為民所用”。而從中共來(lái)看，無(wú)論是黨章還是黨的政治文件，都公開(kāi)宣稱(chēng)，除了人民的利益外，沒(méi)有自己的特殊利益，黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，做人民的公仆。這個(gè)權(quán)力觀鮮明地體現(xiàn)了“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”的性質(zhì)。

由此來(lái)看，似乎沒(méi)有必要在中共執(zhí)政60年后，再來(lái)刻意強(qiáng)調(diào)它的執(zhí)政權(quán)力來(lái)源問(wèn)題?，F(xiàn)在之所以要告誡全黨在對(duì)待人民賦予的權(quán)力上必須始終保持敬畏之心，正確地行使手中之權(quán)，根子就在于，一部分領(lǐng)導(dǎo)干部忘記了自己的權(quán)力來(lái)自于人民，忘記了曾經(jīng)承諾的全心全意為人民服務(wù)的宗旨，以為權(quán)力天然地屬于自己，或者是上級(jí)給予自己的，從而在權(quán)力的行使過(guò)程中，出現(xiàn)種種濫權(quán)行為，導(dǎo)致中共和政府的威信在人民群眾中受損，削弱執(zhí)政合法性。

毫無(wú)疑問(wèn)，中共執(zhí)政地位的取得，是經(jīng)過(guò)了人民群眾的充分認(rèn)可。然而，正如十六屆四中全會(huì)所警告的，“黨的執(zhí)政地位不是與生俱來(lái)的，也不是一勞永逸的”。這就要求黨和政府的執(zhí)政方式和手段，必須隨著人民權(quán)利意識(shí)的提升而與時(shí)俱進(jìn)。如果說(shuō)，過(guò)去人民希望自己被代表，那么，今天人民更希望自己參與公共生活，影響政府決策，而不僅僅被代表。

這就需要中共改變執(zhí)政方式，擴(kuò)大公民的政治參與，全心全意做好群眾工作，力求做到執(zhí)政的權(quán)力來(lái)源符合程序正義和正當(dāng)。一般來(lái)說(shuō)，執(zhí)政的合法性是建立在意識(shí)形態(tài)、政府政績(jī)以及程序正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上的。在某些時(shí)候，可能更強(qiáng)調(diào)前兩個(gè)方面，但程序正當(dāng)作為衡量合法性的一個(gè)基礎(chǔ)因素則貫穿始終。

經(jīng)濟(jì)不可能永遠(yuǎn)高速增長(zhǎng)

改革開(kāi)放以來(lái)，中共執(zhí)政的合法性主要建立在政績(jī)即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上，相對(duì)于物質(zhì)匱乏的年代，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因能夠改善人們的生活而有助于增加對(duì)政府的認(rèn)同。然而，過(guò)于把合法性建立在經(jīng)濟(jì)績(jī)效上是危險(xiǎn)的，因?yàn)榭拷?jīng)濟(jì)發(fā)展換取人們的支持，實(shí)際是用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決政治問(wèn)題，即程序合法性問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)績(jī)效要取得合法性效果，經(jīng)濟(jì)就必須持續(xù)發(fā)展，其成果能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)人公平分享。但經(jīng)濟(jì)有其自身規(guī)律，不可能總是高速發(fā)展；更重要的是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果如果沒(méi)有一個(gè)公平的分配規(guī)則，很難做到全體公平分享。有可能會(huì)出現(xiàn)這樣的狀況，經(jīng)濟(jì)越是發(fā)展，收入差距可能就越大，社會(huì)不公反而更嚴(yán)重。假如因某種原因經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢了甚至停滯了，過(guò)去在高速發(fā)展下被掩蓋的社會(huì)不公、貧富差距等問(wèn)題就會(huì)暴露出來(lái)，社會(huì)矛盾就會(huì)很快被激化。古今中外這方面的事例和教訓(xùn)太多了。所以，對(duì)執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，其執(zhí)政的合法性主要意義并不在于給人民帶來(lái)正面利益時(shí)受到人民的支持和擁護(hù)，而在于當(dāng)其不能給人民帶來(lái)積極利益時(shí)人民還能夠與之達(dá)成諒解。這就要求用程序正當(dāng)來(lái)彌補(bǔ)和支撐執(zhí)政黨的合法性。

程序正當(dāng)很關(guān)鍵

程序正當(dāng)只能來(lái)自于人民的授權(quán)。因此，要做到“權(quán)為民所賦”，有幾個(gè)問(wèn)題須明確，即人民采取什么方式授權(quán)；所授之權(quán)如何行使，是否違背授權(quán)者的意愿，以及人民能否有效地約束行權(quán)者。若人民對(duì)執(zhí)政黨的授權(quán)沒(méi)有法定的公正的過(guò)程和程序，也不能監(jiān)督和約束官僚群體，那么，官員在行使權(quán)力時(shí)就難免濫用權(quán)力，授權(quán)就會(huì)被虛置，最后出現(xiàn)權(quán)力所有者反被權(quán)力奴役的情況。

目前，由于沒(méi)有建立一整套規(guī)范的受法律約束的授權(quán)和行權(quán)制度與機(jī)制，無(wú)論在授權(quán)和行權(quán)方面，都存在很多問(wèn)題。如選舉過(guò)程不透明，選舉程序不規(guī)范，選舉結(jié)果不公正，暗箱操作嚴(yán)重；權(quán)力高度集中，個(gè)人凌駕于集體之上；腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重等。要解決上述種種問(wèn)題，必有賴(lài)于政治體制改革。只有進(jìn)行政治體制改革，才可能建立這樣一套體制和機(jī)制。

政治體制改革首要的任務(wù)是擴(kuò)大公民的政治參與?，F(xiàn)階段，公民的政治參與因受制度、體制和文化習(xí)俗的影響而很不普遍、很不深入，某些政治參與行為也很不規(guī)范，這就需要營(yíng)造政治參與的輿論氛圍，通過(guò)包括選舉在內(nèi)的手段和形式，拓寬民主參與渠道，豐富民主形式，提高公民參與公共生活、政府政策和決策的積極性與質(zhì)量。

其次是要建立起對(duì)權(quán)力的制衡。對(duì)權(quán)力不僅要有制約，還要有制衡，也就是制約必須要有足夠的力度，制約者本身必須要有權(quán)，否則，就不可能對(duì)執(zhí)政黨和政府的權(quán)力進(jìn)行實(shí)質(zhì)性制約。這就需要提升現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位，賦予監(jiān)督者和被監(jiān)督者同等的權(quán)力。另外，制衡也來(lái)自于外部，所以需要強(qiáng)化人大和輿論對(duì)政府的監(jiān)督，允許公民可對(duì)執(zhí)政黨和政府的具體政策、政治過(guò)程提出批評(píng)和建議，各級(jí)黨政官員不得濫用公權(quán)力和所謂名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)等予以限制和打壓。

第三是要樹(shù)立法治的權(quán)威。要限制領(lǐng)導(dǎo)干部過(guò)大的權(quán)力，做到權(quán)為民所用，必須依法行權(quán)。事實(shí)上，從民主角度看，民主作為一種權(quán)利構(gòu)架和生活方式，有賴(lài)于法律的保障，民主權(quán)利也需要依法來(lái)表達(dá)和實(shí)現(xiàn)。所以，民主必須制度化、法律化，政黨和政府的權(quán)力運(yùn)行必須在憲法和法律的范圍內(nèi)，公民個(gè)人也須依法行使民主權(quán)利，這就是法治的過(guò)程。執(zhí)政黨不僅要建立起領(lǐng)導(dǎo)干部“在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的機(jī)制，還應(yīng)利用執(zhí)政地位，在全社會(huì)維護(hù)并確保憲法法律的絕對(duì)權(quán)威，使法治意識(shí)深入人心。

上述三個(gè)方面，任務(wù)艱巨。要使政治體制改革得以推進(jìn)，目前來(lái)看，可從縣政改革入手，將縣的治理機(jī)構(gòu)的變革作為政治體制改革的切入口，可能是一個(gè)好的選擇。因?yàn)榭h級(jí)政權(quán)在我國(guó)的政權(quán)結(jié)構(gòu)中處于一個(gè)承上啟下的地步，作用非常重要，但由于它多為具體的行政事務(wù)，改革出現(xiàn)失誤，相對(duì)容易控制。另外，縣政直接針對(duì)民眾，而當(dāng)前很多群體事件和社會(huì)矛盾絕大部分都發(fā)生在縣，是由縣級(jí)黨委和政府的不當(dāng)行為引起的，因此，人們對(duì)它變革的期望也很大。

縣政改革的重點(diǎn)是約束縣委書(shū)記的權(quán)力。這就需要推進(jìn)縣委書(shū)記的差額選舉，公開(kāi)縣級(jí)層面的黨務(wù)和政務(wù)，使縣委書(shū)記在對(duì)上負(fù)責(zé)的同時(shí)切實(shí)也對(duì)下負(fù)責(zé)。除了選舉外，還可通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、邀請(qǐng)公民代表旁聽(tīng)黨委、政府和人大的會(huì)議，以及采用調(diào)查、投票的方式，最廣泛地動(dòng)員人民群眾參與黨和政府的政策制定、決策過(guò)程。

事實(shí)上，上述政治參與的過(guò)程，也就是黨務(wù)和政務(wù)公開(kāi)的過(guò)程。由于縣級(jí)黨務(wù)和政務(wù)并不涉及到國(guó)家的機(jī)密，相對(duì)來(lái)說(shuō)，公開(kāi)的阻力也不大。當(dāng)然，這一切必須以法律的形式確立下來(lái)，以有效保障公民的各項(xiàng)權(quán)利，并促進(jìn)黨和政府依法行政。

總之，習(xí)近平所倡導(dǎo)的“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”，不只是一項(xiàng)抽象的理論原則，更是一種民主憲政的制度構(gòu)建和實(shí)踐過(guò)程。惟有權(quán)力的行使建立在民主、法治的基礎(chǔ)上，領(lǐng)導(dǎo)干部才會(huì)去真正實(shí)踐黨的宗旨，全心全意為人民服務(wù)，才能夠?qū)θ嗣褓x予的權(quán)力始終保持敬畏之心?！?/p>