李剛

提要本文對(duì)BOT移交階段存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，指出因?yàn)椴粚?duì)稱信息的存在可能導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，并提出相應(yīng)對(duì)策，期待為BOT項(xiàng)目將來順利移交提供一點(diǎn)幫助。

關(guān)鍵詞：BOT；移交；信息不對(duì)稱

中圖分類號(hào)：F83文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言

BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交，它是指政府將一個(gè)工程項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予承包商，承包商在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并回收成本、償還債務(wù)、賺取利潤(rùn)，特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后將項(xiàng)目所有權(quán)再移交給政府的一種項(xiàng)目融資模式。它實(shí)際上是私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與基礎(chǔ)設(shè)施或公共工程項(xiàng)目開發(fā)和運(yùn)營(yíng)的一種方式。BOT方式在不同的國(guó)家有不同稱謂，我國(guó)一般稱其為“特許權(quán)”。我國(guó)自1984年的深圳沙角B電廠起，已經(jīng)建成了一批BOT項(xiàng)目，如廣西來賓B電廠、長(zhǎng)沙電廠、成都自來水六廠、廣深珠高速公路、重慶地鐵、北京第十水廠、成渝高速公路、上海延安東路隧道復(fù)線等。目前正在建設(shè)或洽談的BOT項(xiàng)目更是無法統(tǒng)計(jì)。目前，深圳沙角B廠于1999年成功轉(zhuǎn)讓給深圳市政府，運(yùn)營(yíng)良好。但在移交過程中也存在一定的問題。

BOT模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的廣泛運(yùn)用主要是由于可以減輕政府直接財(cái)政資金的負(fù)擔(dān)壓力，可以提高項(xiàng)目運(yùn)作效率，降低項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。但是，BOT項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間很長(zhǎng)，涉及的項(xiàng)目主體非常多，過程非常復(fù)雜，導(dǎo)致BOT項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交各種階段存在著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。BOT項(xiàng)目在我國(guó)目前正蓬勃發(fā)展而且關(guān)于建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段當(dāng)中的風(fēng)險(xiǎn)討論很多，論述的也比較充分。由于我國(guó)目前BOT項(xiàng)目進(jìn)入到移交階段的項(xiàng)目不多，導(dǎo)致目前理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)于“B”和“O”這兩個(gè)階段，也即建設(shè)和經(jīng)營(yíng)階段的討論非常多，但是關(guān)于“T”這個(gè)階段，也即到期移交階段的討論寥寥無幾。但是，BOT項(xiàng)目在移交階段也仍然會(huì)面臨很多問題，會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)。衡量一個(gè)BOT項(xiàng)目的成功不僅僅是“B”和“O”這兩個(gè)階段的成功，還必須要有“T”這個(gè)階段的成功才可以說是真正的成功。我國(guó)的BOT項(xiàng)目實(shí)施有一段時(shí)間了，隨著時(shí)間的推移，將會(huì)有越來越多的項(xiàng)目進(jìn)入“T”這個(gè)階段。我們很有必要對(duì)BOT項(xiàng)目在移交階段面臨的問題和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。本文試圖分析項(xiàng)目移交階段存在的風(fēng)險(xiǎn)，為將來的項(xiàng)目移交階段面臨的問題做一分析，提供一點(diǎn)幫助。

二、移交階段風(fēng)險(xiǎn)分析

BOT項(xiàng)目的最后一個(gè)階段是項(xiàng)目的移交階段，作為BOT項(xiàng)目在這個(gè)階段是即將完成的，但是這個(gè)本身的項(xiàng)目是還需要繼續(xù)運(yùn)營(yíng)下去的。BOT的成功必須是項(xiàng)目完好移交之后該項(xiàng)目各個(gè)方面還能正常地運(yùn)營(yíng)下去，達(dá)到當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)BOT項(xiàng)目的目的，比如獲得先進(jìn)技術(shù)等才能算是真正的成功。在BOT項(xiàng)目的移交階段涉及的主體主要是政府和項(xiàng)目公司。政府在這個(gè)階段的主要工作是要做好項(xiàng)目的評(píng)估驗(yàn)收工作、做好項(xiàng)目接收后的繼續(xù)運(yùn)營(yíng)的準(zhǔn)備。項(xiàng)目公司的主要工作和任務(wù)是按照特許權(quán)協(xié)議的要求、標(biāo)準(zhǔn)按質(zhì)按量移交項(xiàng)目，保證項(xiàng)目移交后能正常運(yùn)營(yíng)。在這個(gè)階段政府具體的工作主要是評(píng)估以及驗(yàn)收項(xiàng)目的運(yùn)行狀況，保證項(xiàng)目今后的繼續(xù)正常運(yùn)營(yíng)。政府相關(guān)部門應(yīng)按照特許權(quán)協(xié)議規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量和資產(chǎn)的完好程度進(jìn)行評(píng)估，按照約定的程序，接收項(xiàng)目，接收項(xiàng)目之后政府可以根據(jù)自己的具體情況自主決定是原項(xiàng)目公司還是新的公司來繼續(xù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，政府應(yīng)該組織相關(guān)專家和人員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行相關(guān)總結(jié)和評(píng)估、總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)，以備今后類似的項(xiàng)目提供借鑒。在項(xiàng)目移交階段最主要的是要保證項(xiàng)目按照特許權(quán)協(xié)議要求的性能標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行移交。

因?yàn)檎晚?xiàng)目公司在BOT項(xiàng)目上的目標(biāo)是不一致的。政府的目標(biāo)是社會(huì)福利最大化，即通過BOT方式建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，滿足社會(huì)需求，提高社會(huì)效益；而項(xiàng)目公司的目標(biāo)是追求自身利益最大化，在項(xiàng)目全程中，始終考慮的僅僅是項(xiàng)目公司自身的利益，考慮如何增加項(xiàng)目公司的盈利和回報(bào)，增大收入和降低成本費(fèi)用。因?yàn)轫?xiàng)目在移交之前一直是由項(xiàng)目公司在進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，關(guān)于項(xiàng)目的情況，項(xiàng)目公司會(huì)比政府更加清楚和了解，導(dǎo)致在項(xiàng)目移交階段政府和項(xiàng)目公司之間存在固有的信息不對(duì)稱。項(xiàng)目公司屬于信息優(yōu)勢(shì)方，掌握著比政府更多關(guān)于項(xiàng)目的信息。因?yàn)轫?xiàng)目公司的目標(biāo)與政府不一致，以及項(xiàng)目公司處于信息優(yōu)勢(shì)方，出于理性經(jīng)濟(jì)人的考慮，在項(xiàng)目移交階段項(xiàng)目公司容易采取道德風(fēng)險(xiǎn)行為。采取一些損害項(xiàng)目來有利于項(xiàng)目公司而不利于政府的行為。如沙角B廠的合作外方在項(xiàng)目即將到期時(shí)，一味地追求發(fā)電量，基本上不再進(jìn)行技術(shù)改造和設(shè)備更新，對(duì)機(jī)組發(fā)電設(shè)備的非正常損耗造成了一定影響。

所謂信息不對(duì)稱是指信息在相互對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)個(gè)體之間呈不均勻、不對(duì)稱的分布狀態(tài)，即某些參與人擁有但另一些參與人不擁有的信息。在信息不對(duì)稱理論中，通常將交易中擁有信息優(yōu)勢(shì)的參與方稱為“代理人”，沒有信息優(yōu)勢(shì)的參與方稱為“委托人”。BOT模式是一個(gè)典型的委托-代理問題。在BOT模式中，政府與項(xiàng)目公司之間的關(guān)系是通過特許權(quán)協(xié)議維系的一種特殊的委托代理關(guān)系。一般而言，代理人掌握的信息比委托人多，而且代理人在追求自身利益最大化的同時(shí)會(huì)向委托人隱瞞重要信息，從而損害委托人的利益。委托-代理模型主要存在兩類風(fēng)險(xiǎn)：一類是指雙方由于事前的信息不對(duì)稱帶來的風(fēng)險(xiǎn)——逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)；另一類是事后的信息不對(duì)稱帶來的風(fēng)險(xiǎn)——道德風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目移交階段政府是委托人，項(xiàng)目公司是代理人。移交階段委托-代理模型主要存在事后的信息不對(duì)稱帶來的風(fēng)險(xiǎn)——道德風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)锽OT模式的特許期往往較長(zhǎng)，一般是20～50年，特許期結(jié)束后，項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)通常要?dú)w還政府，項(xiàng)目公司沒有積極性保證歸還項(xiàng)目的性能標(biāo)準(zhǔn)仍然較高。這時(shí)容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司移交給政府的項(xiàng)目可能是一個(gè)表面完好而實(shí)質(zhì)卻不好的項(xiàng)目。BOT項(xiàng)目在初始引入的時(shí)候會(huì)簽訂特許權(quán)協(xié)議，特許權(quán)協(xié)議會(huì)規(guī)定項(xiàng)目移交時(shí)的性能標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)完整程度等，但由于我國(guó)對(duì)BOT項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)并不豐富、特許期時(shí)間長(zhǎng)以及實(shí)際情況的復(fù)雜性，政府不可能在簽署特許權(quán)協(xié)議的時(shí)候就能把所有移交時(shí)的情況都能考慮到。而且在實(shí)際操作中，這些標(biāo)準(zhǔn)并不都是“硬標(biāo)準(zhǔn)”，還會(huì)存在一些不可規(guī)定的“軟標(biāo)準(zhǔn)”。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，BOT項(xiàng)目往往需要定期的維護(hù)和不定期的修補(bǔ)?；诶硇越?jīng)濟(jì)人假設(shè)，在信息不對(duì)稱及存在環(huán)境影響因素的情況下，項(xiàng)目公司為了最大化私人利益，采取降低維護(hù)水平、超額運(yùn)轉(zhuǎn)、減少日常維護(hù)費(fèi)用以及項(xiàng)目大修補(bǔ)費(fèi)用等的行為，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。導(dǎo)致項(xiàng)目本身的質(zhì)量水平下降、在運(yùn)營(yíng)期勉強(qiáng)支撐運(yùn)營(yíng)。運(yùn)營(yíng)期結(jié)束時(shí)，項(xiàng)目往往已無法正常運(yùn)營(yíng)，從而將項(xiàng)目的修補(bǔ)轉(zhuǎn)嫁給政府，項(xiàng)目公司賺取超額利潤(rùn)。

項(xiàng)目公司還有可能在運(yùn)營(yíng)過程中隱瞞自己在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中采用的技術(shù)、原材料等的一些情況。使項(xiàng)目必須依賴項(xiàng)目公司獨(dú)有的技術(shù)和獨(dú)特的原材料才能正常運(yùn)營(yíng)，造成項(xiàng)目移交后仍然受到原有項(xiàng)目公司的控制、使項(xiàng)目在移交之后運(yùn)營(yíng)需要支付高昂的技術(shù)費(fèi)用和原材料費(fèi)用。這樣的情況容易在電廠、水廠等這樣的項(xiàng)目存在。

三、對(duì)策研究

在項(xiàng)目移交階段產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)主要是因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱所導(dǎo)致的，要減少項(xiàng)目公司的道德風(fēng)險(xiǎn)，主要是要降低信息不對(duì)稱程度、加強(qiáng)監(jiān)管、增大道德風(fēng)險(xiǎn)行為的后果?？梢钥紤]采用以下措施：

1、引入有實(shí)力的中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。在項(xiàng)目移交前引入有實(shí)力的中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，使政府全面了解待移交項(xiàng)目的真實(shí)情況，減少因信息不對(duì)稱而給政府帶來的損失。在長(zhǎng)達(dá)幾十年的特許經(jīng)營(yíng)期中，項(xiàng)目公司是項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)者，項(xiàng)目的情況只有他們最了解，政府雖然采取了監(jiān)管措施，但由于信息不對(duì)稱，事實(shí)上很難對(duì)項(xiàng)目情況做到真正完全了解。特別是臨近特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束，項(xiàng)目公司存在不能繼續(xù)取得特許經(jīng)營(yíng)資格的風(fēng)險(xiǎn)，所以有可能會(huì)存在對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的過度使用，產(chǎn)生一些短期行為，給政府接收項(xiàng)目埋下隱患。通過在移交前對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，可以使政府對(duì)移交的標(biāo)的有全面地了解，做到心中有數(shù)。達(dá)不到要求，政府可以推遲移交，責(zé)令項(xiàng)目公司采取措施進(jìn)行整改，使項(xiàng)目達(dá)到一個(gè)能繼續(xù)良好運(yùn)行的狀態(tài)，防患于未然。

2、提前介入，及時(shí)成立移交委員會(huì)。在項(xiàng)目的移交過程中，政府與項(xiàng)目公司應(yīng)該成立“移交委員會(huì)”。移交委員會(huì)應(yīng)該盡早成立，不能臨近項(xiàng)目移交的時(shí)候才成立，可以考慮在項(xiàng)目移交日兩年之前成立，使政府部門提前介入項(xiàng)目，了解項(xiàng)目的真實(shí)情況，減少政府方面的信息劣勢(shì)，同時(shí)使政府方面可以熟悉項(xiàng)目，以便在項(xiàng)目移交之后能夠運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。比如，深圳沙角B廠在電廠投產(chǎn)運(yùn)行之初，中方管理人員便開始陸續(xù)進(jìn)入，并接受外方聘請(qǐng)的國(guó)際著名專業(yè)管理公司的嚴(yán)格培訓(xùn)，1992年后，沙角B廠的管理人員便已經(jīng)全部由中方員工擔(dān)任。移交委員會(huì)在介入過程中應(yīng)該要特別注意項(xiàng)目公司是否存在技術(shù)壟斷、原材料壟斷等壟斷行為，防范項(xiàng)目公司通過專利技術(shù)、獨(dú)特的原材料等作為手段在項(xiàng)目移交后繼續(xù)控制項(xiàng)目。使項(xiàng)目移交之后能夠真正完全自主地由政府來控制。

3、引入風(fēng)險(xiǎn)保證金?？梢栽谝平贿^后設(shè)定一段過渡期，設(shè)置一定的風(fēng)險(xiǎn)保證金。項(xiàng)目移交之后安穩(wěn)度過過渡期之后，將歸還保證金，一旦出現(xiàn)短期行為，將沒收風(fēng)險(xiǎn)保證金。這樣可使項(xiàng)目公司不至于因?yàn)轫?xiàng)目馬上到期而不再進(jìn)行正常的設(shè)備更新，進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng)。

4、建立企業(yè)信用檔案。建立項(xiàng)目公司的信用檔案，項(xiàng)目公司一旦有失信行為就放入黑名單，使它失去以后的合作機(jī)會(huì)，使得項(xiàng)目公司必須考慮企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，不敢弄虛作假，因而防范其短期的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。使項(xiàng)目公司不能只考慮短期利益，還必須得考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，從而在項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交全程中保持高效。

5、加強(qiáng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)期的監(jiān)管。BOT項(xiàng)目順利完好的移交是一個(gè)系統(tǒng)性的問題。很多移交階段產(chǎn)生的問題都是因?yàn)榍懊娼ㄔO(shè)、運(yùn)營(yíng)階段遺留下來的問題，比如項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)階段降低維護(hù)水平、超額運(yùn)轉(zhuǎn)、減少日常維護(hù)費(fèi)用、項(xiàng)目大修補(bǔ)費(fèi)用等的行為就容易導(dǎo)致項(xiàng)目移交階段的性能標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到要求。運(yùn)營(yíng)階段項(xiàng)目出現(xiàn)問題的話容易導(dǎo)致項(xiàng)目公司在移交階段出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)行為。所以，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公司全程的監(jiān)管，不能只重建設(shè)輕管理，根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究，運(yùn)營(yíng)期政府采取處罰措施對(duì)于項(xiàng)目公司的道德風(fēng)險(xiǎn)行為有一定的抑制作用。政府可以采取加大處罰力度的措施，當(dāng)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目公司的道德風(fēng)險(xiǎn)行為后，對(duì)其處以行政處罰、罰款。實(shí)踐中，政府在特許權(quán)協(xié)議中明確規(guī)定，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期中發(fā)現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)行為后的高額罰款，以此防范項(xiàng)目公司的道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政府部門需要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管人員的監(jiān)督，樹立政府部門公正、公平的形象，防范項(xiàng)目公司與監(jiān)管人員串通，引入外部約束機(jī)制。

四、結(jié)論

BOT項(xiàng)目的移交是一個(gè)新的問題，目前我國(guó)這方面經(jīng)驗(yàn)不多。很多BOT項(xiàng)目在設(shè)計(jì)之初為了招商，政府部門可能會(huì)放松對(duì)BOT項(xiàng)目前期的監(jiān)管。但通過上述分析，我們可以看到要想使一個(gè)BOT項(xiàng)目完整地運(yùn)行，移交好，并不只是靠移交階段所做的工作就能完成的。還必須有前面階段打下的良好基礎(chǔ)。BOT項(xiàng)目順利完好的移交是一個(gè)系統(tǒng)性的問題。在實(shí)施階段的任何時(shí)間，政府都不能放棄監(jiān)督和檢查的權(quán)利。必須確保項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)和維護(hù)都完全按照政府和中標(biāo)人在合同中規(guī)定的要求進(jìn)行。我們需要多總結(jié)這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為以后BOT項(xiàng)目的順利完成提供經(jīng)驗(yàn)。

（作者單位：重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院）

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