許祖強

加強和創(chuàng)新社會管理創(chuàng)造和諧海洋和諧漁業(yè)

許祖強

加強和創(chuàng)新社會管理，是黨中央正確把握國內(nèi)外復雜多變的新形勢作出的重大決策。在實施海洋戰(zhàn)略、發(fā)展藍色經(jīng)濟的大背景下，海洋與漁業(yè)面臨著重大的發(fā)展機遇，但也存在很多矛盾和問題，要實現(xiàn)海洋與漁業(yè)資源的科學開發(fā)、海洋生態(tài)環(huán)境的有效保護、海洋與漁業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，就必須加強和創(chuàng)新社會管理，協(xié)調(diào)處理好海洋與漁業(yè)發(fā)展過程中的各種矛盾和關(guān)系，推進和諧海洋、和諧漁業(yè)建設。

重要性和必要性

與海洋與漁業(yè)經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展相比，海洋與漁業(yè)管理相對滯后。近年來，威海市海洋與漁業(yè)經(jīng)濟一直保持快速的發(fā)展勢頭，海洋與漁業(yè)在全市經(jīng)濟社會中的地位進一步鞏固提升。與此相比，雖然海洋與漁業(yè)管理也取得了長足的進步，但總體上仍然呈現(xiàn)出三個“不相匹配”，即海洋與漁業(yè)管理的水平，與威海海洋與漁業(yè)在全省全國的比重不相匹配，與海洋與漁業(yè)在全市經(jīng)濟社會中的地位不相匹配，與黨政領導和群眾的期待和要求不相匹配。海洋與漁業(yè)的基礎制度、體制機制、執(zhí)法監(jiān)管、公共服務等諸多領域還存在薄弱環(huán)節(jié)。

海洋與漁業(yè)加快轉(zhuǎn)型提升，對海洋與漁業(yè)管理工作提出了新的挑戰(zhàn)。經(jīng)過多年的發(fā)展，海洋與漁業(yè)進入新的發(fā)展階段，發(fā)展方式和管理方式都需要加快轉(zhuǎn)變，以適應形勢的需要。如岸線和近海海域的開發(fā)日趨飽和，海洋開發(fā)面臨著發(fā)展空間不足的問題，對海洋資源的有效整合和科學管控提出了更高的要求；全社會對海洋生態(tài)環(huán)境的重視程度不斷提高，生態(tài)優(yōu)先的理念深入人心，實施基于海洋生態(tài)的海洋綜合管理成為當務之急；城鄉(xiāng)居民對水產(chǎn)品供給需求的重點已經(jīng)從“供給充足”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?yōu)質(zhì)營養(yǎng)”，保障水產(chǎn)品安全有效供給的任務更加突出；漁業(yè)負責任捕撈的管理目標遠未實現(xiàn)，總可捕量和個體配額等在其他國家行之有效的制度尚處在理論探討階段；對依靠捕撈和養(yǎng)殖為生的生計漁業(yè)、工商和社會資本以投資回報為目的的商業(yè)漁業(yè)以及兼具生計漁業(yè)和商業(yè)漁業(yè)特征的混合漁業(yè)等不同性質(zhì)的漁業(yè)，沒有采取有針對性的差別性管理措施。

管理服務對象和社會環(huán)境的變化，對海洋與漁業(yè)管理提出了新的要求。一方面，海洋與漁業(yè)管理服務對象的獨立性、選擇性、差異性顯著增強，利益訴求日益多元化，公民權(quán)利和自我保護意識不斷增強，參與海洋和漁業(yè)管理的熱情和積極性不斷提高，對傳統(tǒng)“命令-服從”管理模式提出挑戰(zhàn)，對協(xié)商對話、公共參與等提出了更多的要求；另一方面，隨著網(wǎng)絡社會的發(fā)展，信息實時傳播速度不斷加快，傳播效應可能迅速輻射、擴大和升級。雖然我們已經(jīng)開展了一些工作，但總體上缺乏對管理對象的系統(tǒng)研究，管理相對封閉，沒有站在受眾的角度考慮問題和出臺措施；不僅對傳統(tǒng)媒體的掌握有所欠缺，對網(wǎng)絡等新興媒體的利用更是不足，傳播效果和影響力明顯不夠。

重點領域

加強和創(chuàng)新海洋與漁業(yè)社會管理，總體思路是以科學發(fā)展觀為指導，以建設和諧海洋和諧漁業(yè)為目標，以提高管理效能、解決合理訴求為指向，以解決海洋與漁業(yè)管理熱點難點問題為重點，最大限度地激發(fā)社會活力、增加和諧因素、減少不和諧因素。加強和創(chuàng)新海洋與漁業(yè)社會管理是一個長期的系統(tǒng)工程，內(nèi)容千頭萬緒，應該明確重點、分清主次。根據(jù)威海市實際，在今后一個時期，應該重點抓好五個方面的管理創(chuàng)新。

膠東海草房

整合地方和部門力量，推進海岸帶綜合協(xié)調(diào)管理

海岸帶是海洋開發(fā)保護的熱點和重點，是實施海陸統(tǒng)籌、發(fā)展藍色經(jīng)濟的核心區(qū)域，但我國尚無針對海岸帶的立法，海岸帶管理職責分散在不同的行業(yè)主管部門，管理空白、管理交叉乃至管理沖突等現(xiàn)象并存。為解決這一問題，從2010年開始，威海市海洋與漁業(yè)局將海岸帶管理作為一項重點，以市政府名義下發(fā)了《關(guān)于加強海岸帶管理與保護的意見》，明確了各市區(qū)政府（管委）和16個部門、單位的管理職責，構(gòu)建了海岸帶綜合協(xié)調(diào)管理框架，成立了海岸帶協(xié)調(diào)管理委員會，建立了聯(lián)席會議、岸段負責、聯(lián)合執(zhí)法、定期巡查、違法行為處理首接負責等制度。在此框架下，組織開展了多次聯(lián)合執(zhí)法，查處了違規(guī)填海、海中投石、海灘傾廢、亂搭亂建、非法采砂等違法違規(guī)行為30多起。針對海岸帶管理框架運行存在的問題，我們計劃進一步完善市區(qū)政府（管委）屬地統(tǒng)一管理與部門執(zhí)法巡查相結(jié)合、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動與鎮(zhèn)（街）群防群治相結(jié)合的網(wǎng)格化管理模式，加強海岸帶協(xié)調(diào)管理委員會的領導力量，在沿海鎮(zhèn)（街）成立海岸帶監(jiān)察協(xié)管員隊伍，組成海洋與漁業(yè)、公安、城管執(zhí)法、國土等組成的聯(lián)合巡查執(zhí)法組，實行巡警工作模式，增強防范、查處違法違規(guī)行為的力度和成效。

漁業(yè)安全演練

增殖放流

海岸帶聯(lián)合巡查

回應社會關(guān)注熱點，加強海洋與漁業(yè)公共安全管理

漁業(yè)安全生產(chǎn)、水產(chǎn)品質(zhì)量安全與海洋生態(tài)安全，事關(guān)漁民生命財產(chǎn)安全、事關(guān)千家萬戶的健康和生活質(zhì)量、事關(guān)生態(tài)文明建設大局，是海洋與漁業(yè)社會管理的重中之重。

一是加強漁業(yè)安全管理的組織化建設。當前，傳統(tǒng)漁民的內(nèi)涵和外延都發(fā)生了很大的變化，呈現(xiàn)出分散化、個體化、流動性強的鮮明特點。威海市漁業(yè)外來勞動力比例較大，這對組織化管理提出了迫切要求。為此，威海市海洋與漁業(yè)局根據(jù)漁船所屬地域、魚貨銷售渠道、經(jīng)營方式、作業(yè)及停泊習慣等，在中小型漁船數(shù)量多且比較集中的區(qū)域，以鎮(zhèn)（街道辦）、重點漁業(yè)村（居）委員會、漁業(yè)公司、漁港為依托，實行鎮(zhèn)村級統(tǒng)一管理；在捕撈大公司分布密集、漁船數(shù)量多、捕撈能力強的區(qū)域，將個體、分散經(jīng)營的漁船掛靠管理規(guī)范的漁業(yè)公司，實行掛靠管理；在漁船數(shù)量少且分散的區(qū)域，由鎮(zhèn)（街道辦）統(tǒng)一組織實行漁船編隊生產(chǎn)，建立聯(lián)絡員制度，形成漁船管理的網(wǎng)絡組織。計劃利用兩年的時間，將所有漁船納入基層組織管理。

二是推進水產(chǎn)品質(zhì)量安全的全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管。水產(chǎn)品質(zhì)量的安全是育苗、養(yǎng)殖、加工、流通、銷售、餐飲服務等全過程的安全，涉及海洋與漁業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、畜牧獸醫(yī)等多個部門，必須發(fā)揮部門協(xié)同的力量，形成整體合力，實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管。2010年下半年以來，威海市海洋與漁業(yè)局從海參入手，建立了海參產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)席會制度，每年在海參集中采補的春季和秋季，集中開展兩次聯(lián)合執(zhí)法，取得了良好效果；2011年又出臺了《威海市海參產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管暫行規(guī)定》，加強對海參育苗、養(yǎng)殖、加工、流通、餐飲等環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理；在此基礎上，計劃出臺《威海市水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管管理辦法》，全面推行水產(chǎn)品質(zhì)量安全區(qū)域化管理，實施持證經(jīng)營、檔案記錄、產(chǎn)地準出、市場準入等制度，形成來源可追溯、去向可查證、責任可追究的安全責任鏈，打響威海無公害海產(chǎn)品的品牌。

三是擴大海洋生態(tài)安全的社會性參與。目前威海市社會和公眾對海洋環(huán)保的關(guān)注和敏感程度很高，市民經(jīng)常通過各種方式舉報違法用海行為，并提出意見和建議，這為利用社會力量開展海洋環(huán)保工作創(chuàng)造了有利條件。為此，威海市海洋與漁業(yè)局圍繞三個方面開展工作：一是加強與新聞媒體的溝通合作，利用發(fā)布《海洋環(huán)境質(zhì)量公報》、伏季休漁、增殖放流活動等時機，在媒體開設專題欄目進行深度解讀，全面介紹工作情況、存在問題和今后打算，呼吁社會參與海洋環(huán)保；二是與人大代表、政協(xié)委員以及通過電話、市長熱線、社情民意調(diào)查中心反映問題的市民及時溝通，在解決問題的同時，通過座談和邀請參加相關(guān)活動等方式，爭取對方的支持和理解，并在工作中采納群眾提出的合理化建議，促進工作開展；三是成立威海市志愿者協(xié)會關(guān)愛海洋分會，廣泛吸收海洋與漁業(yè)系統(tǒng)、學校和社會各界人員參加，2010年以來，分會先后參加了“回報大海、愛心放流”“關(guān)注黃金海岸、呵護母親海灣”“世界海洋日暨全國海洋宣傳日”“黃海生物資源增殖放流”等多個活動，在社會上反響很好。

爭取全社會的重視和支持，促進漁業(yè)發(fā)展?jié)O民增收

隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，傳統(tǒng)漁業(yè)的比重有所下降，同時由于國家取消漁業(yè)稅，漁業(yè)（主要是一產(chǎn)）成為財政收入“零貢獻”產(chǎn)業(yè)，漁業(yè)和漁民出現(xiàn)邊緣化的危險。對此，我們通過各種渠道，大力宣傳漁業(yè)發(fā)展對威海的重要意義，引導社會各界充分認識到漁業(yè)的地位和作用絲毫不能弱化，更不能忽視和放棄，并從三個方面入手，鞏固漁業(yè)地位，保障漁民群眾利益：一是建立漁業(yè)水域基本保護制度。結(jié)合《水域灘涂養(yǎng)殖規(guī)劃》的修編，將主要水生生物的產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場、洄游通道、傳統(tǒng)增養(yǎng)殖區(qū)等劃為漁業(yè)基本水域，像保護基本農(nóng)田那樣保護漁業(yè)基本水域，維護漁民的基本生產(chǎn)生活條件，保護漁業(yè)基本生產(chǎn)力。二是建立漁業(yè)權(quán)益損害補償制度。對“失海”漁民按照“誰開發(fā)、誰受益、誰補償”的原則，合理制定補償標準，維護漁民合法權(quán)益，促進社會穩(wěn)定。三是完善政策支持體系。在認真落實漁業(yè)燃油補貼、漁業(yè)資源修復、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補助、漁業(yè)政策性保險、遠洋漁業(yè)優(yōu)惠政策、漁業(yè)科技入戶等惠漁政策的同時，爭取各方支持，擴大對水產(chǎn)良種、漁業(yè)機械的補貼范圍，擴大優(yōu)惠政策覆蓋面，為漁民增收創(chuàng)造良好的條件。

廣泛利用社會資源，推進海洋與漁業(yè)科技創(chuàng)新

隨著海洋漁業(yè)資源與環(huán)境條件的變化，科技創(chuàng)新的支持和先導作用更顯突出。多年來，威海的海洋與漁業(yè)科技創(chuàng)新呈現(xiàn)“三多三少”的特點：在科技創(chuàng)新主體上，大企業(yè)較多，中小企業(yè)偏少；在創(chuàng)新組織上，產(chǎn)學研結(jié)合多，企業(yè)自主創(chuàng)新少；在創(chuàng)新成果上，基礎性成果多，實用性成果少。在目前的情況下，依靠傳統(tǒng)的增加機構(gòu)和增加人員的方法，既不現(xiàn)實、也不可行。為此，我們確定了利用社會資源加強科技創(chuàng)新的思路。一是以共建合作方式搭建創(chuàng)新平臺。目前，與威海市建立產(chǎn)學研結(jié)合戰(zhàn)略聯(lián)盟的大學和科研院所達到9家，與漁業(yè)企業(yè)建立產(chǎn)學研合作關(guān)系的大學、科研院所達到50多家，建設院士工作站3處、博士后工作站1處，先后成立了現(xiàn)代海水養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟、國家海產(chǎn)貝類工程技術(shù)研究中心、海參產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟等創(chuàng)新平臺。2009年，市政府與山東大學共建成立了威海海洋研究院，兩年來，研究院組織實施了15個課題的研究，其中多個項目具有較高的應用推廣價值；組織開展多次教授下鄉(xiāng)活動，走訪企業(yè)和養(yǎng)殖區(qū)，為基層解決了大量實際問題。通過共建，有效增強了科研機構(gòu)服務地方的針對性，財政有限的共建資金投入發(fā)揮了乘數(shù)效應。下一步，我們將選擇適當時機舉辦海洋研究院科研成果展，召集海洋漁業(yè)企業(yè)與海洋研究院面對面交流，推進海洋研究院與地方企業(yè)的合作，擴大海洋研究院的影響，使其在全市海洋與漁業(yè)科技研究、轉(zhuǎn)化、推廣和培訓中發(fā)揮更大的作用。二是發(fā)揮社會力量完善漁業(yè)技術(shù)推廣體系。在強化基層漁業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)建設的同時，大力發(fā)展各類社會化服務組織，支持引導漁業(yè)科研教育機構(gòu)、漁業(yè)龍頭企業(yè)、漁民專業(yè)合作組織、行業(yè)協(xié)會、養(yǎng)殖大戶等參與漁技推廣服務，彌補公益性漁業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)的力量不足，形成以公益性推廣機構(gòu)為主導、廣泛參與、分工協(xié)作、運作有效的多元化基層漁技推廣體系。

重視各方利益訴求，努力化解社會矛盾

近年來，在威海城區(qū)范圍內(nèi)，市民游客“親海難”問題日益突出，我們每年都接到大量的舉報投訴，這成為海洋與漁業(yè)管理的熱點和難點。從2010年年底開始，威海市海洋與漁業(yè)局先后召開10多次座談會、發(fā)放調(diào)查問卷200多份，與養(yǎng)殖戶和市民代表進行了多次面對面溝通，本著“遵循法律法規(guī)、尊重歷史和現(xiàn)實、兼顧各方利益、實現(xiàn)和諧相處”的原則，形成了“海域海岸分類管理、規(guī)范各方用海行為、保障正常親海活動”的管理思路，將市區(qū)近岸海域劃為不對外開放、限制活動和完全開放三類區(qū)域，實施不同的管理要求。其中的重點是將近岸及環(huán)島淺海底播增養(yǎng)殖區(qū)劃為不完全開發(fā)區(qū)域，市民及游客可以垂釣和游玩，但不能游泳、趕海和揀拾海珍品。為落實政策，我們在市區(qū)岸線設立了20個公告牌，并在報紙發(fā)布公告，大力宣傳這一政策。在初期，養(yǎng)殖戶對此普遍持消極抵觸的態(tài)度，不少市民和游客的不規(guī)范行為也影響了養(yǎng)殖戶的正常生產(chǎn)，政策推行難度很大，矛盾糾紛不斷，高峰時每天接到投訴10多起。對此，協(xié)調(diào)威海電視臺《直播威?！窓谀肯群筮M行了五次專題報道，對重點養(yǎng)殖單位和養(yǎng)殖戶進行了約談，組織簽訂了承諾書，安排海監(jiān)執(zhí)法人員在矛盾多發(fā)岸段進行“巡警式”執(zhí)法，現(xiàn)場解決糾紛，勸導養(yǎng)殖戶文明看海，引導市民游客有序親海。通過前一段的努力，目前養(yǎng)殖戶對親海政策逐漸認可和接受，市民游客親海糾紛大大減少，社會各方面的評價較好。針對城區(qū)養(yǎng)殖存在的不規(guī)范問題，我們正抓緊制定規(guī)劃，調(diào)整近海養(yǎng)殖布局，優(yōu)化養(yǎng)殖品種和養(yǎng)殖模式，美化養(yǎng)殖設施，拓展?jié)O業(yè)文化、休閑娛樂等功能，盡快實現(xiàn)漁業(yè)與旅游業(yè)、城市建設的有機融合。

主要做法

創(chuàng)新管理理念。創(chuàng)新海洋與漁業(yè)社會管理，創(chuàng)新觀念是前提。應該把“以人為本”的理念貫穿于管理的各個環(huán)節(jié)，擺脫既有思想觀念的束縛和對現(xiàn)有發(fā)展路徑的依賴，用更加開放的思維管理海洋與漁業(yè)事務，由重海洋與漁業(yè)經(jīng)濟發(fā)展向管理與發(fā)展并重轉(zhuǎn)變；由部門單打獨斗向部門主導下的社會共同治理轉(zhuǎn)變，更善于運用社會資源，發(fā)展社會組織，建立服務社會、反映訴求、科學管治的新渠道，形成海洋與漁業(yè)管理服務的合力；由重管理控制向更加重視協(xié)商協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，多利用對話、溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)等柔性方式處理問題；由重事后處置、輕源頭治理向更加重視源頭治理轉(zhuǎn)變，擺脫事后應對的被動局面；由重行政手段向行政、法律、道德多種手段綜合運用轉(zhuǎn)變，改變管理手段單一的問題。

增強資源整合和管控能力。加強和創(chuàng)新海洋與漁業(yè)管理，首先要具備較強的資源整合和管控能力。在系統(tǒng)內(nèi)部，要整合綜合執(zhí)法和技術(shù)力量，為海洋與漁業(yè)管理打造有力的支撐；同時，整合海洋環(huán)境監(jiān)測、技術(shù)推廣等技術(shù)服務和支撐機構(gòu)，增強海洋與漁業(yè)技術(shù)服務支撐能力。在系統(tǒng)外部，有效整合行業(yè)內(nèi)外部資源，加強與環(huán)保、海事、工商、質(zhì)監(jiān)、公安邊防、海警等部門的合作，深入開展聯(lián)合執(zhí)法，增強利用部門協(xié)同開展海洋與漁業(yè)社會管理的能力。

積極培育社會組織。海洋與漁業(yè)社會管理能力的不足，在很大程度上是社會組織發(fā)展不足造成的，致使一些應該交給社會的事務無處可交。一是重視漁民專業(yè)合作組織建設。實踐證明，合作社可以有效發(fā)揮自我規(guī)范、自我服務、自我管理、自我發(fā)展的作用，提高漁業(yè)組織化水平，促進漁民增收。目前，威海共組建漁民專業(yè)合作社近30個，入社1000多戶，示范帶動養(yǎng)殖戶3000多戶。二是加強漁業(yè)行業(yè)協(xié)會建設。作為專業(yè)性社會團體組織，行業(yè)協(xié)會可起到政府與行業(yè)橋梁和紐帶的作用，下聯(lián)會員和企業(yè)，上聯(lián)海洋與漁業(yè)主管部門，發(fā)揮對漁業(yè)行業(yè)的自我約束、自我監(jiān)督、自我管理作用，規(guī)范從業(yè)者的生產(chǎn)行為，建立良好的漁業(yè)生產(chǎn)秩序，彌補政府管理的不足。在推進海參產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，威海市海參產(chǎn)業(yè)協(xié)會在行業(yè)自律、標準制定、品牌推介、市場推廣等方面發(fā)揮了重要而不可替代的作用。但總體上威海市的漁民專業(yè)合作組織和漁業(yè)協(xié)會數(shù)量少、社員會員少、覆蓋面窄。下一步，我們將加大漁民專業(yè)合作社和漁業(yè)協(xié)會的建設力度，增加漁民專業(yè)合作社數(shù)量，擴大輻射帶動范圍；成立水產(chǎn)健康養(yǎng)殖協(xié)會、遠洋漁業(yè)協(xié)會等協(xié)會組織，積極探索將標準制定、專業(yè)培訓、技術(shù)服務、品牌推介以及涉外漁業(yè)管理等社會性、公益性、服務性管理事務交由協(xié)會開展，增強協(xié)會自我管理、自我服務、自我發(fā)展能力。

加強公眾參與。進一步喚起公眾參與管理的自覺性，加強海洋與漁業(yè)部門和公眾之間的雙向互動，通過聘請社會監(jiān)督員、開通熱線電話和網(wǎng)站等方式，搭建公眾參與海洋與漁業(yè)管理的平臺，聽取群眾的建議和意見。對于重大涉海項目、養(yǎng)殖搬遷等與沿海群眾、漁民和利益相關(guān)者密切相關(guān)的重大管理事項和決策，建立健全決策公示、聽證、答辯等制度，優(yōu)化與社會各方的利益對話機制，充分保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高決策的科學性和民主性，減少不和諧因素的發(fā)生。

加強隊伍建設。海洋與漁業(yè)社會管理的主體是海洋與漁業(yè)管理隊伍。首先，要牢固樹立海洋與漁業(yè)社會管理的意識，不斷加強學習培訓，吸收先進的管理知識，增強綜合素質(zhì)，提高開展社會管理的能力和水平；其次，積極爭取黨政支持，充實海洋環(huán)保、監(jiān)測預報、安全監(jiān)管、技術(shù)推廣等力量，加強沿海鎮(zhèn)（街道）漁業(yè)安全、漁技推廣、海洋管理隊伍，健全基層海洋與漁業(yè)工作網(wǎng)絡；第三，海洋與漁業(yè)系統(tǒng)自身要牢固樹立“以人為本”的理念，堅持“服務為先”，把完善服務、讓涉海單位和漁民滿意作為出發(fā)點和落腳點，寓管理于服務之中，在改進服務中加強海洋與漁業(yè)管理，要加強自身約束，轉(zhuǎn)變作風，實施文明執(zhí)法、公開執(zhí)法，主動接受社會監(jiān)督，維護系統(tǒng)良好形象；最后，進一步完善網(wǎng)上輿情收集研判和引導機制，在第一時間掌握重大網(wǎng)上輿情的話語權(quán)和主導權(quán)，提高運用新媒體與公眾溝通的能力，營造良好的網(wǎng)絡輿論環(huán)境。