王曉惠，周怡圃，羊志洪，李宜良

（國家海洋信息中心，天津 300171）

北疆電廠位于天津市漢沽區(qū)，充分利用當?shù)氐馁Y源條件，形成了“發(fā)電—海水淡化—濃海水制鹽—鹽化工—固體廢棄物綜合利用”循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，被譽為“北疆模式”。項目不僅產(chǎn)業(yè)鏈條跨行業(yè)延伸，而且還涉及不同投資主體、行政區(qū)劃以及城市基礎設施建設，牽涉到多個部門、多個企業(yè)、多種利益群體，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題均會影響整個循環(huán)經(jīng)濟項目的運行，因此，完善的制度及其有效運行成為加強管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，確保循環(huán)經(jīng)濟項目安全運行的必要保障。通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然“北疆模式”在技術基礎與制度保障下獲得了巨大的經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益，得到了國家和地方政府部門的高度關注和大力支持，但是“北疆模式”遭遇了壟斷和市場的雙重阻礙，制度的缺失已成為“北疆模式”無法最大限度發(fā)揮其示范效應的根本原因。因此，對適用于北疆電廠的政策、法律現(xiàn)狀進行分析評價，指出目前存在的問題，并提出針對性的政策建議，具有重要意義。

1 北疆發(fā)電廠項目相關政策、法律基礎

政策扶持和法律保障是循環(huán)經(jīng)濟項目得以運行、維護并獲得長遠發(fā)展的基礎。北疆發(fā)電廠“電水鹽”模式循環(huán)經(jīng)濟項目的發(fā)展是我國的重大嘗試，因此，其不僅需要循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展綜合政策的扶持，其循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)都需要政策扶持和保障。

從區(qū)位條件所帶來的政策優(yōu)勢看，天津濱海新區(qū)的開發(fā)開放已納入國家總體發(fā)展戰(zhàn)略布局，國家對天津濱海新區(qū)的發(fā)展給予了一系列優(yōu)惠條件，而北疆發(fā)電廠所處的漢沽區(qū)是天津濱海新區(qū)的重要組成部分，所惠及的政策也有利于北疆電廠循環(huán)經(jīng)濟項目的發(fā)展。同時，天津市將北疆發(fā)電廠循環(huán)經(jīng)濟項目作為全市的重大工程給予高度重視，積極促成循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈上各企業(yè)間的合作，例如，在淡化水銷售方面給予大力支持，如促成了淡化水銷售公司的成立，配套建設淡化水輸送管網(wǎng)，還將逐步上調(diào)水價，提高淡化水的市場競爭力等。

從我國循環(huán)經(jīng)濟的制度環(huán)境看，在先前國家一系列循環(huán)經(jīng)濟相關法律包括 《清潔生產(chǎn)促進法》、 《可再生能源法》、 《節(jié)約能源法》等的基礎上，2008年，我國制定并公布了 《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，從而使我國的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展具有了綜合性、全面性法律的保障，循環(huán)經(jīng)濟進入全面發(fā)展階段。除此之外，我國國務院、發(fā)改委等部門先后制定了資源循環(huán)利用、節(jié)能減排等相關行政法規(guī)、政策、措施等。由此，我國已經(jīng)基本形成了循環(huán)經(jīng)濟綜合性、基礎性法律、法規(guī)以及專項性法律和政策體系。這為海洋主要產(chǎn)業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提供了較為優(yōu)良的制度環(huán)境。如表1、表2所示。

2 現(xiàn)有循環(huán)經(jīng)濟相關制度的評估——以北疆電廠為例

科學、合理評估現(xiàn)有循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)與政策，結(jié)合北疆電廠“電水鹽”模式的發(fā)展需求，提出務實、有效的政策建議，對于火電行業(yè)、乃至整個社會的可持續(xù)發(fā)展來說都是有益之舉。本文采用文本要素量化評估法和政策效益實證評估方法對現(xiàn)行循環(huán)經(jīng)濟主要政策、法律法規(guī)進行評價，以期用可以量化的方法，來解釋和說明海洋循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的政策特點和問題。

2.1 評估方法的確定

根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策的文本制定與執(zhí)行情況，本文采用文本要素量化評估法[1]和政策效益實證評估方法對現(xiàn)行循環(huán)經(jīng)濟的主要政策、法律法規(guī)進行評價。

文本要素量化法（the Method of Essential Elements Qualification）是從所評價法律、政策的文本出發(fā)，設定基本的規(guī)范評價要素（變量），對每個要素進行評價從而得出固定的結(jié)論類別，根據(jù)結(jié)論類別的數(shù)量最終對法律、政策進行總體評價。政策效益實證評估方法，是依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率、效果及價值進行判斷的一種評價方法，本文采用政策效益的量化評估，選取一般性政策支持類型（包括：財政、稅收、信貸、投資、補貼、獎勵、消費引導等）和針對該模式或該企業(yè)的特殊性政策，進行打分評估，可初步得出當前政策執(zhí)行水平對產(chǎn)業(yè)的影響及缺失情況，有助于對政策的進一步分析。

與文本要素量化評估法的“預評估”目的不同，政策效益實證評估方法側(cè)重于政策實施的實際效果評價，屬于“事后評估”范疇，與文本要素量化評估法的預評估像結(jié)合，能較為全面的反映政策預期與實際運行之間的關系，以及回饋給政策制定者修改和完善有關政策內(nèi)容的實質(zhì)信息[2]；同時，也能進一步衡量保障政策推行的運行機制、配套體制建設情況，因而具有“預評估”所不能實現(xiàn)的功能，在政策綜合評估中具有重要意義。

表1 北疆發(fā)電廠項目相關主要法律、法規(guī)分類Tab.1 Classification of principal laws and regulations associated with the “Beijiang” Power Plant project

表2 北疆發(fā)電廠項目相關主要國家、地方扶持政策情況Tab.2 Major national and local support policies associated with the “Beijiang：Power Plant project

2.2 要素量化評估方法

Hannam博士在其報告中提出的要素量化法的17個核心要素分別是：制定目的、管轄、責任、目標目的、定義、注意義務、職責分工、機構(gòu)、政策、教育、研究調(diào)查、公眾參與、水土規(guī)劃、水土管理、資金機制、實施和糾紛解決。按照這些事先設定的要素，評價主體按照一定工作步驟進行評價。借鑒Hannam博士的評價方法，可以對海洋循環(huán)經(jīng)濟政策法律進行進一步分析。

2.2.1 評估過程

1）評估步驟的確定

評價按下列步驟進行：

首先，確定海洋主要產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展所面臨的主要問題；

其次，確定與海洋循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展主要問題相關法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件；

第三，確定評價的標準與變量；

第四，將所挑選的各層級海洋循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)文件中的各條款進行剝離，同時按條款所符合的基本要素將其進行分類并對其進行評價，即每一個基本要素出現(xiàn)的概率以及對出現(xiàn)頻率最高、表達最充分的要素和出現(xiàn)最少的要素進行描述；

第五，探討應當改進的地方，并為加強海洋循環(huán)經(jīng)濟提出法律修改、改革的建議。

2）評估事項與評價對象的確定

目前海洋產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟領域尚無專門的規(guī)范性法律文件?？紤]到海洋主要產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟在循環(huán)經(jīng)濟法律框架下運行，因此，需要進行評價的法律文件可以確定為現(xiàn)行所有效力涉及循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，但排除不適用于海洋產(chǎn)業(yè)領域的規(guī)范性文件。

循環(huán)經(jīng)濟的建立依賴于一組以“減量化、再利用（包括再消費以及再制造）、資源化”為內(nèi)容的行為原則（稱為3R原則），每一原則對循環(huán)經(jīng)濟的成功實施都必不可少[3]。因此，所評價的法律文件必須包含以下至少一方面的內(nèi)容，即：減量化（Reduce），它屬于輸入端方法，旨在減少進入生產(chǎn)和消費流程的物質(zhì)量；再利用（Reuse），屬于過程性方法，目的是延長物品在消費和生產(chǎn)中的時間強度；資源化或再生利用（Recycle）是輸出端方法，通過把廢棄物再次變成資源以減少最終處理量。

截至目前，我國已經(jīng)制定了循環(huán)經(jīng)濟相關的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，以及其他地方性法律、法規(guī)等。同時，國家還制定了相關的政策措施，包括廢舊資源綜合利用及相關環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策、清潔生產(chǎn)政策、資源開發(fā)利用政策以及環(huán)境友好型產(chǎn)品相關政策等。

在評價范圍的選取上，由于基本法律、法規(guī)是海洋主要產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律基礎，同時也反映了我國循環(huán)經(jīng)濟基本制度的完善和發(fā)展程度。同時，除上述以外的其他非立法性規(guī)范性文件由于其適用范圍、效力等級較弱、且我國目前此類文件的情況非常復雜，現(xiàn)實中存在很多問題，故評價時暫不作考慮。據(jù)此，我們以表1中的主要循環(huán)經(jīng)濟相關法律、法規(guī)等內(nèi)容為主進行評價。

3）評估要素的確定

要素量化法的核心內(nèi)容在于總結(jié)評價法律與制度的各種核心要素，以此作為評價相關法律、政策的基本指標[4]。要素量化法要能作為一種可行的方法，實際上隱含了這樣一個前提，即這些要素作為評價與循環(huán)經(jīng)濟相關的法律及其他規(guī)范性文件的標準是合理且充分的。由于Hannam的要素量化法是針對用于評價某一區(qū)域內(nèi)水土管理的法律與制度框架的狀況。因此，我們必須結(jié)合循環(huán)經(jīng)濟與海洋發(fā)展對相關要素重新進行界定，最終確定為以下要素：

（1）制定目的：指規(guī)范性法律文件制定的直接目的是否獲得了清晰的闡釋，必須明確和具體闡釋循環(huán)經(jīng)濟運行的目的。既可以表現(xiàn)為一個單獨的條文或有多個條款的條文，也可以是一系列獨立的條文。

（2）原則。

（3）核心定義：指對循環(huán)經(jīng)濟等關鍵的詞、詞組、術語做出明確界定或描述，該定義或描述直接與單部的法律或其他規(guī)范性文件的執(zhí)行相關，避免法律及其他規(guī)范性文件適用的模糊不清。

（4）實施措施：指法律及其他規(guī)范性文件中具有實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟的基本管理制度，以及減量化、再利用和資源化方面的各種具體實現(xiàn)方法和措施。這些表述集中表達這樣一個目標，即在總體或特定技術水平上致力于并實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟。這種目標和目的既可能由單個條文或有多個條款的條文加以表述，也可能是由幾個包含多個條款的條文組成。

（5）激勵措施：法律和政策中是否具有相關促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的激勵措施，具體包括有關激勵的經(jīng)濟措施、優(yōu)惠政策、扶持措施、獎勵措施等，以及相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科學技術進步的激勵措施等。這些激勵措施必須具體、明確，具有可行性和可操作性。

（6）職能部門。

（7）協(xié)調(diào)機制。

（8）公眾參與：指法律及其他規(guī)范性文件中相關職責、行動及項目的規(guī)定可以增進公眾之間的相互交流，使得人們通常以聯(lián)合的形式來參加循環(huán)經(jīng)濟的各種活動，如總量建設，意識、知識及技能的提高，問題甄別，或一些技術性及實踐性活動。公眾參與的內(nèi)容可能還包括政府向個人形式或者是選舉代表形式的公眾提供便利，使其可以就循環(huán)經(jīng)濟為目標的問題甄別、問題解決和決策程序或者是咨詢程序與某一特定機構(gòu)進行交流。

（9）資金機制：包括法律及其他規(guī)范性文件中規(guī)定意在為實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟等方面籌集資金或為相關項目、行動提供財政支持，還可能包括預算程序、特定基金及環(huán)境基金。

（10）法律責任：指法律及其他規(guī)范性文件中設定各相關主體違反義務或法定職責所應承擔的法律責任，并包括為保障這些責任實現(xiàn)而設定的某個義務或多個義務，從而保障循環(huán)經(jīng)濟目標的實現(xiàn)。

（11）監(jiān)督。

4）對評價方法的改進

顯然，單是按照是否具有上述要素來說，不可能完全客觀地判斷某一法律文件是好是壞。因此，我們對這些變量進行一定的評價，按照“具體（Detail）”、“模糊（Vague）”、“一般（Middle）”的級別，將其納入對于各變量的評價當中，分別用英文字母“D，V，M”表示。

5）評價過程

（1）循環(huán)經(jīng)濟促進法（2008）

表3 《循環(huán)經(jīng)濟促進法》要素選取及分值Tab.3 Elements selection for the “Circular Economy Promotion Law of the People's Republic of China”and their proportions

由表3可見， 《循環(huán)經(jīng)濟促進法》作為我國第一部促進循環(huán)經(jīng)濟的綜合性法律，制定較為完善，各方面的權(quán)利義務、職責等分配較為詳細，符合循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的個方面要求，具有可操作性。

（2）《清潔生產(chǎn)促進法》（2002年）

由表4可見， 《清潔生產(chǎn)促進法》總體上制定較為完善，但相關的清潔生產(chǎn)原則、協(xié)調(diào)機制卻沒有作出明確規(guī)定。

（3）《節(jié)約能源法》（2007年修訂）

（4）《海洋環(huán)境保護法》（1999年）

（5）《可再生能源法》（2009年）

表4 《清潔生產(chǎn)法》要素量化評估Tab.4 Elements quantitative evaluation for the“Clean Production Law of the People's Republic of China”

表5 《節(jié)約能源法》要素量化評估Tab.5 Elements Quantitative Evaluation for the “Energy Conservation Law of the People's Republic of China”

表6 《海洋環(huán)境保護法》要素量化評估Tab.6 Elements quantitative evaluation for the“Marine Environment of Protection Law of the People's Republic of China”

表7 《可再生能源法》要素量化評估Tab.7 Elements quantitative evaluation for the“Law of the People's Republic of China on Regenerable Energies”

表8 《再生資源回收管理辦法》要素量化評估一覽表Tab.8 Elements quantitative evaluation for the"Administrative Measures for the Recovery of Renewable Resources"

表9 Y,D總計Tab.9 “Y,D” in the aggregate

（6）《再生資源回收管理辦法》

2.2.2 評估結(jié)果

從總體上說，我國的循環(huán)經(jīng)濟立法較為健全，各項法律、法規(guī)的制定較為完善，在法律內(nèi)容的涉及上較為完整，成為我國促進循環(huán)經(jīng)濟的有力法律保障。但是，通過分析，也存在以下主要問題：

首先，從立法體系上看，我國循環(huán)經(jīng)濟立法雖有 《循環(huán)經(jīng)濟促進法》這一基本法的支撐，但仍然不健全。循環(huán)經(jīng)濟是“三R原則”的統(tǒng)一體現(xiàn)，相輔相成，但我國缺乏再利用相關方面的法律規(guī)定，對于資源的再利用領域缺乏法律保障和調(diào)整。

其次，從法律內(nèi)容上看，我國循環(huán)經(jīng)濟法律基本滿足了有法可依的要求，但配套機制不完善。法律內(nèi)容規(guī)定的具體、可操作性是法律得以順利執(zhí)行的關鍵，但上述分析表明，我國的循環(huán)經(jīng)濟相關法律在重要的協(xié)調(diào)機制、資金機制方面的規(guī)定有所欠缺，不利于法律的順利執(zhí)行。

第三，從制度建設上說，我國的循環(huán)經(jīng)濟建設的公眾參與制度不完善。循環(huán)經(jīng)濟的促進、可持續(xù)發(fā)展的建設，依賴整個國家公民、企業(yè)及其他組織的參與，但公眾參與制度的缺乏，使得我國循環(huán)經(jīng)濟法律的實施得不到廣泛的群眾支持和監(jiān)督，不利于循環(huán)經(jīng)濟的促進。

2.3 政策效益實證評估方法

2.3.1 評價方法選取

根據(jù)企業(yè)的不同生產(chǎn)情況和外部環(huán)境條件壓力等綜合因素考量，確立適用于北疆電廠的“一般性政策”和“特殊性政策”的各項指標，用以科學、準確的反映和考核北疆電廠的政策適用情況和扶持的執(zhí)行力度。其中， “一般性政策”包含普惠扶持、金融支持、知識產(chǎn)權(quán)支持和科技獎勵； “其他特殊性政策”包含海域使用審批和海域使用政策和水電價優(yōu)惠支持等。

對政策實施情況實施量化，有助于直觀反映政策落實情況和執(zhí)行力度。根據(jù)各項政策的特點和功能，區(qū)分不同政策對企業(yè)的影響程度，按照“非常重要”和“一般重要”區(qū)分量級；在此基礎上計算企業(yè)實際獲得的分值與理想分值之間的差值。按此種量化方法，可以粗略、直觀地反映出企業(yè)獲得政策扶持的水平，是扶持政策實施水平的初步界定方法。

按照此種方法評價政策扶持情況，采用的指標量宏觀、計算方法簡單，決定了該方法的評估結(jié)果是粗略的、大致的評估，其最大作用在于直觀反映出政策扶持是否落實的大致水平，供評估人判斷“強、一般、弱、無”的結(jié)果。對于政策扶持水平判斷的精準度而言，還有待其他評價方法的佐證。例如，北疆電廠的海域使用審批支持政策實施情況對北疆電廠的影響水平，需要從審批手續(xù)、審批程序、審批時間、使用金收繳年限和金額等情況綜合判定，而非簡單的分值可以說明扶持是否到位。

2.3.2 評價過程

2.3.3 評價結(jié)果

首先，從綜合水平來看，北疆電廠的政策扶持獲得22個分值，與理想分值（35個分值）相差13個分值，屬于平均水平向好的分數(shù)。其中，14個“非常重要”的指標（共計28個分值），北疆電廠獲得了9個指標的18個分值，差距10個分值，獲得的指標主要集中在金融政策扶持、和“特殊性政策”方面；7個“一般重要”的指標（共計7個分值），北疆獲得了4個分值，主要集中在科技獎勵類指標[5]。

表10 北疆電廠政策扶持情況采集Tab.10 Acquisition of the policy support situation associated with the “Beijiang” Power Plant

第二，具體指標內(nèi)容分析可得，國家和地方政府對于北疆電廠建設和運行的扶持力度主要表現(xiàn)在金融政策和價格補貼等方面；如財政補貼、貼息貸款和電水價的優(yōu)惠扶持，這對于發(fā)展水電聯(lián)產(chǎn)、海水綜合利用的循環(huán)經(jīng)濟企業(yè)來講，發(fā)揮了非常關鍵的作用。此外，從海域使用審批年限、海域使用金繳納方式等方面可以看出，海洋主管部門對北疆電廠的扶持力度也是非常大的。

第三從北疆電廠海水淡化水價成本和政府水價補貼的對比可以看出，政府實施海水淡化水的水價補貼對于扶持海水淡化和綜合利用企業(yè)來講具有重大意義。但按照目前的扶持力度看，尚不能解決市場水價和海水淡化水水價成本之間的不平衡問題。海水淡化水水價成本高于市場水價成本運行，將造成海水淡化水生產(chǎn)環(huán)節(jié)的虧損。建議盡快加大海水淡化水水價補貼的扶持力度，盡快制定相關海水淡化水聯(lián)網(wǎng)和飲用技術標準，規(guī)范海水淡化水生產(chǎn)行業(yè)秩序，保護和扶植海水淡化企業(yè)的發(fā)展。

3 調(diào)研及評估結(jié)論

3.1 海洋主要產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟制度缺失情況

以北疆發(fā)電廠“電水鹽”模式來說，海洋循環(huán)經(jīng)濟項目的運行不僅需要前期的政策扶持，同時，項目運行過程中各個環(huán)節(jié)、各循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈都需要獲得有關政策、法律法規(guī)的保障。然而，我國循環(huán)經(jīng)濟建設尚處于初步發(fā)展階段，循環(huán)經(jīng)濟項目保障性政策法律的缺失是目前最大的制度性障礙。

表1、表2中海洋循環(huán)經(jīng)濟主要相關政策、法律、法規(guī)等中并沒有涵蓋循環(huán)經(jīng)濟、特別是海洋循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的各具體環(huán)節(jié)和要求，而且已制定的政策、法規(guī)偏重于循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈中的某一、兩個環(huán)節(jié)，推動循環(huán)型社會的全面性法規(guī)和政策體系尚未形成。例如， 《清潔生產(chǎn)促進法》、 《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等，都未具體明確企業(yè)責任和義務，也缺少更加具體的專項法律法規(guī)，如在單個企業(yè)的發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟方面，關于廢棄條件的設置、強制回收和回用名錄的建立、回收和回用率的確定、經(jīng)濟刺激機制的可操作化、工藝標準及技術性規(guī)范的設立、循環(huán)信息的公開等問題，還有待進一步的立法規(guī)制。此外，對一些高污染行業(yè)、高資源消耗行業(yè)以及資源再生行業(yè)也應分別制定可行的法律法規(guī)。

從對北疆發(fā)電廠的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，其項目運行過程中，由于以下主要問題和相關政策、法律的缺失，已經(jīng)成為其目前進一步發(fā)展和將“電水鹽”模式進行推廣的最大制度性障礙。包括：

1）淡水水價補貼問題

“電水鹽”模式中，由于自來水定價機制的不完善、政府負擔著巨額補貼，自來水的價格普遍偏低，導致淡化水成本價已經(jīng)高于市場自來水的價格。從目前測算來說，電廠淡化水生產(chǎn)成本為每噸5～8元，遠高于自來水價格，考慮到淡化水的配套送出，導致海水淡化成本價與社會水價倒置。即使有政府的補貼，海水淡化企業(yè)經(jīng)營成本仍然非常高昂。這一背景下，“電水鹽”模式的推廣失去了經(jīng)濟激勵。以天津為例，目前使用的水價格都是國家補貼的結(jié)果，海水淡化實際上是和享受補貼的陸地淡水在競價。

2）淡化水標準制定問題

雖然 《海水利用專項規(guī)劃》已經(jīng)發(fā)布，促進海水淡化行業(yè)規(guī)范勢在必行，但是，目前促進海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實質(zhì)性支持政策尚未出臺，如關于加快海水利用產(chǎn)業(yè)化的指導意見、國家和地方對海水淡化水的飲用標準等。標準缺失對于規(guī)范海水淡化產(chǎn)業(yè)的市場秩序，促進該產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展造成影響。

3）營業(yè)稅收優(yōu)惠問題等

《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展促進法》出臺至今已兩年多，但是針對循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的具體實施細節(jié)還未落實到位，對海水淡化水的生產(chǎn)銷售的政策支持和政策補償機制等尚未建立和完善。2005年國家發(fā)改委發(fā)布的 《海水利用專項規(guī)劃》也提到將對海水利用特別是從事有關海水淡化項目的企業(yè)進行政策性扶持，但是由于多方原因，相關的稅收優(yōu)惠等具體政策還沒有出臺。目前海水淡化項目在國家稅收扶持和投入建設支持等方面，屬于完全市場行為和企業(yè)自主行為，國家和地方政府針對有關淡化水的增值稅及海水淡化設備進口增值稅并沒有相應的優(yōu)惠政策，對利用海水淡化技術并沒有獨立核算外供淡水。這就使企業(yè)在開展海水淡化的社會化應用項目時，經(jīng)常會面臨巨大的技術和資金壓力，阻礙循環(huán)經(jīng)濟模式的推行與發(fā)展。

4）市政管網(wǎng)并入手續(xù)和門檻復雜問題

體制機制不合理是導致海水淡化企業(yè)發(fā)展受阻的深層次原因。調(diào)研中獲知，由于行政審批、入網(wǎng)成本、設備安全等種種原因，北疆電廠的海水淡化水進入城市供水管網(wǎng)仍存在諸多阻礙。

3.2 火電行業(yè)對“電水鹽”模式的需求

節(jié)能和環(huán)保已經(jīng)成為我國火電行業(yè)發(fā)展的重大政策目標，詳見表11。首先是節(jié)能，從一次能源的合理利用規(guī)劃，到發(fā)電煤耗要求，再到能源用戶端管理，現(xiàn)行政策制定已經(jīng)全方位貫徹了節(jié)約能源的指導思想；其次是環(huán)保，主要體現(xiàn)在對發(fā)電工藝的要求上。對于火電行業(yè)來說，提高能源效率、轉(zhuǎn)變增長方式，是其進行節(jié)能減排、進行可持續(xù)發(fā)展的必然要求?！半娝}”模式的海洋循環(huán)經(jīng)濟模式，對于沿海火電行業(yè)來說，無疑是其實現(xiàn)各項政策目標的創(chuàng)新性路徑，具有可觀的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益。

4 現(xiàn)有海洋循環(huán)經(jīng)濟政策、法律制度的修正與完善方案

4.1 立法建議

針對上述分析結(jié)果，我們提出以下立法建議，以鞏固和完善我國循環(huán)經(jīng)濟立法：

首先，健全循環(huán)經(jīng)濟法律、法規(guī)。在今后的循環(huán)經(jīng)濟立法中，應當將立法重點放在再利用手段的實施上，從而保障我國的資源在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中再利用環(huán)節(jié)的得到保障，從而平衡循環(huán)經(jīng)濟立法。

其次，完善協(xié)調(diào)機制、保障機制。對我國現(xiàn)有循環(huán)經(jīng)濟法律中缺乏協(xié)調(diào)機制的法律進行修訂，以立法形式確立政府部門之間、企業(yè)之間以及相互之間利益糾紛、職能分配的協(xié)調(diào)機制，建立具體協(xié)調(diào)制度，保障循環(huán)經(jīng)濟法律的真正執(zhí)行。同時，完善資金、財政等保障制度，使循環(huán)經(jīng)濟的建設得到物質(zhì)保障。

表11 電力行業(yè)節(jié)能環(huán)保相關政策Tab.11 Energy Conservation and Environmental Protection Policies of Electric Power Industry

第三，完善公眾參與制度。對循環(huán)經(jīng)濟法律、法規(guī)進行修改，對公眾參與的具體形式、途徑、制度以法律形式加以確立，建立聽證制度、監(jiān)督制度等。

4.2 “電水鹽”模式的針對性政策設計方案

鑒于北疆電廠“電水鹽“循環(huán)經(jīng)濟模式具有巨大的環(huán)境生態(tài)效益和社會效益，應重點扶持和維護示范區(qū)的建設和運營，在國家現(xiàn)有政策扶持的基礎上，針對目前北疆發(fā)電廠面臨的制度性障礙，提出以下正對性建議和方案：

4.2.1 海洋循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)惠政策設計

據(jù)北疆發(fā)電廠海水淡化工作的實際情況，提出以下政策設計：

首先，給予北疆發(fā)電廠發(fā)電量補償政策。目前政府和電網(wǎng)公司給熱電聯(lián)產(chǎn)機組以電量扶持政策。北疆發(fā)電廠屬于以熱換水的水電聯(lián)產(chǎn)機組，建議按照以水定電的原則，給予一定小時的計劃電量補償。

第二，免征淡化水的增值稅及海水淡化設備進口增值稅問題。對利用海水淡化技術的獨立核算外供淡水水廠，申請減免增值稅，同時申請減免相關海水淡化設備進口增值稅。

第三，實行“以電補水”的支持政策。建議按照“保本微利，以電補水”的原則，比照風力發(fā)電等既有政策，對配置海水淡化的發(fā)電廠給予以下政策支持：一是按照其供水量給予一定的電價補償；二是實行一定時間的增值稅返還；三是實行三免五減所得稅稅收優(yōu)惠。

4.2.2 海洋主要產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟政策運行及建議

首先，通過機制、體制建設獲得切實可行的“政府－企業(yè)－社會－研究”全方位運行系統(tǒng)。對政府來說，需要加大綠色管理競爭力的提高，一定要花力氣控制物質(zhì)流量的總體規(guī)模，特別是控制經(jīng)濟系統(tǒng)輸入端的水資源消耗總量、土地消耗總量、能源消耗總量，控制經(jīng)濟輸出端的廢水產(chǎn)生總量、廢氣產(chǎn)生總量以及固體廢棄物產(chǎn)生總量[6]。對企業(yè)來說，如果要用較少的資源消耗和環(huán)境影響來換得較高的經(jīng)濟增長，就需要大幅度提高各類產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的資源生產(chǎn)率。

其次，建立起常規(guī)性制度保障與短期性政策激勵的“雙效”制度體系。中國現(xiàn)行有關循環(huán)經(jīng)濟這個系統(tǒng)工程的配套制度建設并不系統(tǒng)，也不全面，如避免產(chǎn)生浪費和污染的前端治理有了“清潔生產(chǎn)法”，但資源重復利用、垃圾再資源化的步驟沒有得到強制保障， “固廢法”、“水污染防治法”等都是從不同角度解決某一方面的問題，但這對促進循環(huán)經(jīng)濟整個系統(tǒng)工程的順利進行沒有起到多大的貢獻[7]。沒有對整體性物質(zhì)流管理全程的規(guī)范和保障。由于循環(huán)經(jīng)濟是基于穩(wěn)定的經(jīng)濟規(guī)模而言的，因此，循環(huán)經(jīng)濟主張強可持續(xù)性的政策設計，即要求在自然資本非減少的情況下增加總體財富。

第三，政策的有效性應遵循市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展自身規(guī)律，著力解決“經(jīng)濟”問題。循環(huán)經(jīng)濟要求進行以市場為基礎的系統(tǒng)的體制創(chuàng)新。要發(fā)展基于市場系統(tǒng)性的政策體制，包括市場性政策、參與性政策和干預性政策三個方面。當前有太多的干預性政策成分，法律規(guī)定繁多，審批手續(xù)復雜，官僚行為盛行，導致環(huán)境政策目標難以實現(xiàn)。德國的“綠色標記”和循環(huán)利用行業(yè)法都被認為是現(xiàn)有法律無效的案例。有利于循環(huán)經(jīng)濟的政策也應同時有利于勞動。這就要求以綠色消費為主導的政策，一方面應該提高自然資本的價格，收取并提高污染稅和資源稅，另一方面應該減少對勞動收入的稅費。稅種變化的目標是為了調(diào)整結(jié)構(gòu)而不是增加總量。

[1]Ian.D.Hannam.A Method to Identify and Evaluate the Legal and Institutional Framework for the Management of Water and Land in Asia:The Outcome of a Study in Southeast Asia and the People’s Republic of China,Research Report 73,International Water Management Institute,2004:15-18.

[2]楊干生.基于模糊綜合評判的政府戰(zhàn)略規(guī)劃評估模型[J].統(tǒng)計與決策,2008(11):46-48.

[3]諸大建.中國可持續(xù)發(fā)展總綱（國家卷）第20卷:中國循環(huán)經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展 [M].北京:科學出版社,2007:PXVI.

[4]王曦,胡苑.水土資源管理法律制度評價的要素量化評估法[J].環(huán)境保護,2006(3B):44-49.

[5]王波.公共政策評估：意義、困難和對策[J].山西經(jīng)濟管理干部學院學報,2003(3):33-35.

[6]魏淑艷,劉振軍.我國公共政策評估方式分析 [J].東北大學學報,2003(6):426-428.

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