馬清泉

“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”作為我國法律的核心和宗旨，稍具文化知識的人大都耳熟能詳。然而在現(xiàn)實中，卻發(fā)現(xiàn)不少政府機(jī)關(guān)和政府部門似乎并沒有遵守這些法律法規(guī)。

在最近一個月關(guān)于“全國中小學(xué)校舍安全工程”建設(shè)情況的調(diào)查中，記者更是深切的體會到了這一點。按《全國中小學(xué)校舍安全工程實施細(xì)則》規(guī)定，“工程專項資金實行省級統(tǒng)籌，市、縣負(fù)責(zé)，多渠道籌措，中央財政補(bǔ)助。各地應(yīng)當(dāng)切實加大對中小學(xué)校舍安全建設(shè)的投入力度，列入財政預(yù)算，確保資金及時、足額到位，并防止學(xué)校產(chǎn)生新的債務(wù)?！笨涩F(xiàn)實的情況好像同規(guī)定有很大出入，表現(xiàn)為資金投入不足、資金被挪用、資金遲遲不到位等。還有就是，雖然政府部門沒有遵循相關(guān)的法律法規(guī)，但好像沒有聽說哪位官員因此而官位不保，受到應(yīng)有的處罰或制裁。

對以上兩種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，如果簡單地認(rèn)定為司法機(jī)關(guān)和行政單位的官員“官官相護(hù)”，顯然有失偏頗。那么，為什么會出現(xiàn)不作為或作為不足而公然違法行為?是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期法制建設(shè)的滯后，還是體制原因讓人為的操作空間過大呢?北京浩盛律師事務(wù)所副主任、律師馬飛為此給我們進(jìn)行了專業(yè)解讀。

底線為什么會被突破

按《中華人民共和國義務(wù)教育法》第十二條的規(guī)定，國家用于義務(wù)教育的財政撥款增長比例，應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入增長的比例。實際上很多財政并沒有做到，他們之所以“違法”，原因是什么呢?

馬飛說，首先，《中華人民共和國義務(wù)教育法》屬于公益性法律，沒有明確到位的法律實施監(jiān)督機(jī)構(gòu)。由于監(jiān)督實施主體的缺位，無法對相關(guān)單位違反義務(wù)教育法的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，這種法律也就失去了應(yīng)有的強(qiáng)制性，所以就不能從程序上保證法律的完整實施。在國外，公益性法律由憲法法院來監(jiān)管，違反其規(guī)定，相關(guān)人可以到憲法法院起訴其不法行為，憲法法院會根據(jù)其申述材料進(jìn)行調(diào)查和取證，之后進(jìn)行判決，強(qiáng)制其履行應(yīng)盡的義務(wù)。在中國，由于沒有憲法法院，也就無法通過法律的渠道去解決這種問題。

其次，按中國行政訴訟法規(guī)定，行政訴訟適用于行政單位行使職權(quán)時侵害個人的權(quán)利行為，不包括行政單位對行政事業(yè)單位侵權(quán)行為。通俗地說，是機(jī)關(guān)對公民、法人或其他組織，不是機(jī)關(guān)對機(jī)關(guān)或個人對個人。所以地方政府也好，財政機(jī)關(guān)也罷，對教育投入的資金沒有達(dá)到義務(wù)教育法及相關(guān)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，不是政府對公民、法人或其他組織的具體行政行為，不屬于行政法的受理范圍。如果政府部門在行使職權(quán)時導(dǎo)致公民、法人或其他組織的權(quán)利受到損害，公民、法人或其他組織可以作為原告到法院提起行政訴訟，法院會依法處理。

因此，義務(wù)教育法作為一個獨立的部門法律，它針對的是不特定主體，如果對個人違法，肯定會受到法律的制裁。但對機(jī)關(guān)單位違法，從程序上啟動不了訴訟程序。所以。這些理論上的“違法人”可以逍遙法外，只能通過在業(yè)績考核中受到批評或警告等政紀(jì)處分。

會受到處罰嗎

記者發(fā)現(xiàn)，個別行政機(jī)關(guān)沒有履行義務(wù)教育法規(guī)定的義務(wù)，不作為或作為不夠，其領(lǐng)導(dǎo)或單位并沒有受到法律制裁，這是為什么?馬飛告訴記者，公民、法人或其他組織對政府機(jī)關(guān)對教育投入不達(dá)標(biāo)行為提起訴訟請求，法院是無法受理的，因為缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，何況這種政策行為也不屬于訴訟法調(diào)整范圍。

財政對教育的投入直接受益者是孩子，間接受益者是國家。如果投入不達(dá)標(biāo)或沒有在規(guī)定的時間內(nèi)到位，近而影響到孩子的學(xué)習(xí)和發(fā)展，家長作為原告去起訴地方政府或地方財政機(jī)關(guān)不作為，法院不會受理。因為這既不是民事違法行為也不是行政違法行為，沒有法律依據(jù)。家長或受教育者作為利益的受損者去提起訴訟，沒有相關(guān)的程序法去救濟(jì)，這種“權(quán)利空置”現(xiàn)象，在中國現(xiàn)行法律中多有存在，已經(jīng)司空見慣。

同樣，財政資金對教育的投入沒有達(dá)到義務(wù)教育法的規(guī)定，教育局作為原告對財政局或當(dāng)?shù)卣崞鹦姓V訟，法院也不會受理。因為，行政法規(guī)定，只有行政單位損害公民、法人或其他組織利益的前提下才可以提起行政訴訟，機(jī)關(guān)對機(jī)關(guān)不屬于行政訴訟法的范圍：如果它們之間因合同或其他民事原因產(chǎn)生糾紛，則可以到法院提起民事訴訟。

《全國中小學(xué)校舍安全工程實施細(xì)則》屬于行政法規(guī)，是針對校舍工程建設(shè)專項進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定的。馬飛表示，它在地位上沒有義務(wù)教育法高，但針對性、可操作性都比較強(qiáng)，遺憾的是對違法行為的處罰卻“避重就輕輕”。假如這次校舍安全工程建沒出現(xiàn)不達(dá)標(biāo)、截留校舍安全工程專項資金的情形，由于細(xì)則中沒有對這些問題進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，就沒有法律依據(jù)去追究具體責(zé)任人的行政責(zé)任，但可視其造成行為人損害的大小，依法追究民事或刑事責(zé)任。

尋找最可行的解決方式

在現(xiàn)有的政治和法律生態(tài)環(huán)境下，如何運(yùn)用一些合法而又帶有強(qiáng)制性的技術(shù)手段，去“威懾”財政機(jī)關(guān)或政府機(jī)關(guān)依法行政。或退而求其次，不讓它偏離中心軌道太遠(yuǎn)?

馬飛介紹說，按他掌握的信息資源，有幾種方法可以選用。

1是利用大眾媒體資源。在社會上，媒體一向被譽(yù)為“第四權(quán)力部門”。通過媒體進(jìn)行呼吁，引發(fā)人們關(guān)注，擴(kuò)大社會影響，發(fā)揮媒體的社會監(jiān)督作用，用外部的強(qiáng)大壓力“迫使”其加強(qiáng)自律，依法辦事和行政。

2是通過兩會代表上提案。利用每年召開人大會議和政協(xié)會議的時機(jī)，把相關(guān)情況向人大代表或政協(xié)委員匯報，讓他們以此上報提案，如果被采納形成大會方案，在全國人大的監(jiān)督下，事情會得到很好的解決。

3是通過國務(wù)院參事建議。參事的主要工作就是圍繞黨和政府的中心工作，調(diào)查研究，提出意見和建議，及時反應(yīng)社情和民意。如在義務(wù)教育方面最敢諫真言的任玉嶺參事，曾就普九欠賬問題、學(xué)校危房問題、教師工資過低問題寫過許多份參事建議，如《我們的義務(wù)教育成了“攤販”手中的小商品)、《農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)需通過三個為主來解決》等，引發(fā)過很大的社會反響，對推動問題的解決起了很大的促進(jìn)作用。

至于為了保證教育投入能足額及時到位，可否通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)來加以解決，馬飛認(rèn)為不妥。他表示，法律是原則性規(guī)定，針對的是不特定事件和個人，非常寬泛。而義務(wù)教育屬于專項領(lǐng)域的問題，只適合制定相關(guān)條例，因為其更為具體、更具可操作性和執(zhí)行力。但僅有國務(wù)院及其財政、教育部門的宏觀指導(dǎo)性規(guī)定還不夠，各級地方政府應(yīng)當(dāng)在謹(jǐn)守上級規(guī)范的前提下，因地制宜悉心做好配套工作，“上下一心”才能從規(guī)范的角度保障教育政策的實施和教育經(jīng)費(fèi)的落實。

馬飛的一席解惑，解開了我們原有的不少困惑，可我們又將面對新的更多的閑惑。盡管建立法治社會已經(jīng)倡導(dǎo)多年，國家在這方面也取得了氏足的發(fā)展，但現(xiàn)實中種種“違法”行為依然不能通過法律的方式來解決，且每天都在發(fā)生，并以積非成是，靜如秋水，穩(wěn)如泰山，實在令人無法“淡定”。

看來，依法行政和依法理財，對于我們這個國家和民族來說，依然任重而道遠(yuǎn)。