陳家剛

區(qū)縣人大是地方人大的一個重要組成部分。目前，中國共有縣級行政區(qū)劃2858個，其中市轄區(qū)855個，縣級市367個，縣1464個，自治縣117個，旗49個，自治旗3個，特區(qū)2個，林區(qū)1個（根據(jù)行政區(qū)劃網(wǎng)2009年全國政區(qū)統(tǒng)計，不包括港澳臺）。區(qū)縣人大的制度創(chuàng)新是地方人大制度創(chuàng)新的重要組成部分。要考察地方人大制度創(chuàng)新，區(qū)縣人大制度創(chuàng)新的狀況是不容忽視的。

那么，區(qū)縣人大制度創(chuàng)新的狀況到底如何呢？本文將以廣東省為例，來對此做一個具體的考察。廣東省共有23個縣級市人大、41個縣人大、3個自治縣人大和54個市轄區(qū)人大。全省合計共有區(qū)縣人大121個。通過網(wǎng)絡(luò)搜集信息的方式，我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，只有23個區(qū)縣人大有實際的制度創(chuàng)新行為。在可以查到的區(qū)縣人大常委會工作報告中，有34個區(qū)縣人大提到了“創(chuàng)新”這個詞匯。所以，總體上來說，廣東省區(qū)縣人大的制度創(chuàng)新情況不容樂觀。針對可以調(diào)查到的區(qū)縣人大制度創(chuàng)新行為，從組織、制度和運(yùn)作三個層面，現(xiàn)總結(jié)概括如下：

一、組織創(chuàng)新

相對而言，組織創(chuàng)新方面的案例并不多。廣州市海珠區(qū)人大創(chuàng)新人大代表工作室建設(shè)是為數(shù)不多的經(jīng)驗之一。近幾年來，海珠區(qū)人大常委會立足創(chuàng)新，全面推進(jìn)了街道代表工作室建設(shè)和代表工作，取得了不小的成效。一是進(jìn)一步增強(qiáng)了街道代表聯(lián)組負(fù)責(zé)人和代表工作室工作人員的代表工作意識，提高了做好代表工作室工作的責(zé)任心和自覺性。二是進(jìn)一步促進(jìn)了街道代表工作室的建設(shè)。目前，全區(qū)18條街道均按要求設(shè)置了獨立的、專門的人大代表工作室辦公場所。三是由區(qū)政府作出財政預(yù)算并統(tǒng)一采購，以區(qū)人大常委會的名義為全區(qū)各街道人大代表工作室配置了一臺電腦及打印機(jī)，以適應(yīng)人大代表議案、建議網(wǎng)上交辦系統(tǒng)運(yùn)作及日常工作信息化辦公和管理的需要。四是各街道人大代表工作室都按要求建立、健全了人大代表街道工作室職責(zé)等制度，并把制度和人大代表的相片、單位、職務(wù)及聯(lián)系電話噴圖裝潢，懸掛上墻，便于選民群眾聯(lián)系和監(jiān)督。五是健全了人大代表活動記錄簿、群眾來信來訪登記簿等簿冊，規(guī)范整理及保存人大工作文件、資料和檔案。六是各街道人大代表工作室主任均由街道黨工委書記（代表聯(lián)組組長）兼任，副主任由街道黨政辦主任或街道人大代表聯(lián)組聯(lián)絡(luò)員兼任。各街道均配備了一名專（兼）職工作人員，負(fù)責(zé)處理代表工作室的日常事務(wù)。七是召開了海珠區(qū)人大代表街道工作室工作現(xiàn)場交流座談會，組織與會人員參觀了江南中和素社街道人大代表工作室的建設(shè)情況，聽取了他們的工作經(jīng)驗介紹。八是籌備舉辦區(qū)人大代表街道工作室工作人員培訓(xùn)班，進(jìn)行工作業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，以進(jìn)一步提高代表工作室工作人員的法律法規(guī)知識和業(yè)務(wù)工作水平[1]。

二、制度創(chuàng)新[2]

盡管組織創(chuàng)新的案例比較少，但是制度創(chuàng)新的案例還比較多。這主要包括：監(jiān)督制度創(chuàng)新、議案制度創(chuàng)新和綜合性制度創(chuàng)新。這些創(chuàng)新的案例都體現(xiàn)了區(qū)縣人大制度建設(shè)方面取得的成績與進(jìn)展。

1.監(jiān)督制度創(chuàng)新

（1）廣州市天河區(qū)人大：完善監(jiān)督制度和機(jī)制。天河區(qū)嚴(yán)格依法監(jiān)督，更加注重監(jiān)督工作針對性和實效性，避免監(jiān)督工作“重檢查、輕督促”、“重形式、輕效率”。力求在選準(zhǔn)監(jiān)督議題的基礎(chǔ)上，抓住一兩個社會關(guān)注度高、群眾反映強(qiáng)烈的重點問題，綜合運(yùn)用多種手段，鍥而不舍地開展監(jiān)督，直至抓出成效。對情況復(fù)雜、工作難度大、見效周期長的問題，常委會則實行連續(xù)監(jiān)督、加強(qiáng)跟蹤，督促“一府兩院”落實整改。

（2）普寧市人大：創(chuàng)新工作方法,提高監(jiān)督實效。普寧市創(chuàng)新人大監(jiān)督工作的總體思路是，一方面是要實現(xiàn)從形式上的監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變；另一方面，人大工作應(yīng)寓支持于監(jiān)督之中，通過監(jiān)督加強(qiáng)對政府工作的支持，在有效監(jiān)督中體現(xiàn)對政府工作的支持。該市人大常委會財經(jīng)委成立以后，每年在進(jìn)行部門預(yù)算編制前都要與市財政局一道舉辦市直預(yù)算單位分管領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)人員培訓(xùn)班。對預(yù)算收入的監(jiān)督方面，督促征收部門依照法律法規(guī)及時、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)繳制度以及對預(yù)算外資金統(tǒng)籌管理的規(guī)定，不得越權(quán)擅自減征或搞先征后返等形式，截留、占用或者挪用預(yù)算收入。凡是符合財經(jīng)政策要求的，應(yīng)全額按時征收。此外，做好對預(yù)算支出的監(jiān)督和對預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督，支持審計部門促使被審計單位進(jìn)行審計問題整改。

2.議案（建議）制度創(chuàng)新

（1）興寧市人大：規(guī)范辦理人大代表建議程序。興寧市人民政府就辦理人大代表建議的有關(guān)事項出臺 [2009]10號文件，要求各鎮(zhèn)、各街道、市直各單位認(rèn)真貫徹執(zhí)行。這是興寧市規(guī)范辦理代表建議、提高辦理質(zhì)量的新舉措。該文件共19條，對辦理代表建議的方式、時間、程序、答復(fù)件的要求等作了詳細(xì)規(guī)定。文件還對議案、建議辦理工作的獎罰作了規(guī)定。

（2）海豐縣人大：創(chuàng)新議案督辦工作制度。海豐縣人大常委會在督辦議案的工作實踐中，認(rèn)真跟蹤監(jiān)督，不斷探索和完善，形成“七項”督辦議案制度。一是建立和推行承辦責(zé)任制。二是建立和推行議案辦理資金預(yù)算制。針對議案資金問題，對預(yù)算作出了調(diào)整決定，議案辦理資金全額財政撥付，保證足額到位。三是建立和推行信息反饋制。四是建立和推行現(xiàn)場督辦制。五是建立和推行三審制：一審審議議案辦理方案，作出議案辦理方案的決議；二審審議議案辦理情況報告，查找辦理過程中存在的問題，提出審議意見；三審審議議案的辦理效果，結(jié)合財政績效評價工作對議案資金的使用效果進(jìn)行評估。六是建立和推行限時報告制。七是建立和推行責(zé)任追究制。對辦理議案不滿意的承辦單位，視情節(jié)輕重，給予通報批評，直至追究有關(guān)人員的行政責(zé)任或法律責(zé)任。

3.綜合性制度創(chuàng)新

（1）高州市人大：創(chuàng)新各項工作制度。一是創(chuàng)新主任會議議事規(guī)則。相對于常委會會議而言，主任會議更具靈活性，可以根據(jù)人代會或常委會的需要隨時召開，對一些不是事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國計民生的重大事項、不涉及群眾普遍關(guān)心的熱點難點問題，而只是一個時期內(nèi)、局部的、急需解決的問題，在主任會議上審議決定。二是創(chuàng)新重大事項決定暫行規(guī)定。除了常規(guī)性的譬如國民經(jīng)濟(jì)計劃發(fā)展、財政預(yù)決算等，還應(yīng)該把政府性投資、國有土地及資產(chǎn)處置、弱勢群體救助等列入重大事項決定，要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定資金上限，確保資金安全和效益。三是實行監(jiān)督哨位前移。對國家行政機(jī)關(guān)行將出臺的決策進(jìn)行論證，通過調(diào)查研究，提出一些具有預(yù)見性的意見建議，以防止盲目性和隨意性，避免不成熟的決策給國家和人民造成不應(yīng)有的損失。

（2）江門市蓬江區(qū)人大：健全人大的一系列制度。一是創(chuàng)新人大機(jī)關(guān)工作管理制度。二是創(chuàng)新人大監(jiān)督運(yùn)作機(jī)制。三是創(chuàng)新人大代表履職機(jī)制，將本區(qū)域選舉的區(qū)級人大代表在各鎮(zhèn)和街道辦事處的服務(wù)大廳或宣傳櫥窗進(jìn)行公示，接受選民的監(jiān)督，推動代表更好地履行職責(zé)；設(shè)立區(qū)人大代表履職經(jīng)費，保障代表依法行使職權(quán)；在代表建議的督辦方面，注重把走訪、溝通作為做好辦理工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（3）汕尾市人大：新建立了12項工作制度，實現(xiàn)了5類工作的制度化。第一類是重大事項討論決定權(quán)方面的，第二類是監(jiān)督方面的，第三類是人事任免方面的，第四類是代表工作方面的，第五類是其他工作方面的[3]。

三、運(yùn)作創(chuàng)新

除了制度創(chuàng)新，廣東省區(qū)縣人大在各項權(quán)力的運(yùn)作方面也實現(xiàn)了一些創(chuàng)新。這主要包括監(jiān)督權(quán)創(chuàng)新、決定權(quán)創(chuàng)新和人大代表工作創(chuàng)新等三個方面。

1.監(jiān)督權(quán)的運(yùn)作創(chuàng)新

（1）監(jiān)督領(lǐng)域創(chuàng)新：廉江市組織人大代表測評社會治安工作。測評采取無記名投票方式進(jìn)行，分根本好轉(zhuǎn)、明顯好轉(zhuǎn)、有所好轉(zhuǎn)、沒有好轉(zhuǎn)和惡化等五個檔次。全市386名代表參加測評，其中認(rèn)為根本好轉(zhuǎn)、明顯好轉(zhuǎn)、有所好轉(zhuǎn)的占89.7%，認(rèn)為沒有好轉(zhuǎn)的占8.9%，認(rèn)為更加惡化的占1.2%。同時，代表還列出了目前社會治安存在的六個需要著力解決的問題：“兩搶一盜”問題；黑惡勢力問題；聚眾賭博問題；公檢法司隊伍管理問題；青少年教育力度不夠問題；基層組織薄弱問題。希望市委市政府加大力度，大力整治上述問題，努力建設(shè)平安廉江、和諧廉江。在人代會上由全體人大代表測評治安工作，這在廉江市尚屬首次[4]。

（2）監(jiān)督對象創(chuàng)新：湛江市霞山區(qū)人大探索對轄區(qū)內(nèi)上級行政直屬部門的監(jiān)督。如稅務(wù)、市政（環(huán)保）、公安、社保等等，如何對之“監(jiān)督”？在法律規(guī)定不明確的情況下，2009年，霞山區(qū)人大常委會作了一些嘗試。

（3）監(jiān)督方式創(chuàng)新：廣州市南沙區(qū)人大通過電視臺播放局長匯報工作過程。2009年4月16日,南沙區(qū)人大常委會舉行了一場特別的會議,區(qū)內(nèi)12位局長逐一向人大常委會委員們報告落實政府工作報告分解任務(wù)的措施計劃,整個過程還進(jìn)行電視錄像,向全區(qū)公開播放。

2.決定權(quán)的運(yùn)作創(chuàng)新

（1）深圳市龍崗區(qū)人大票決評價政府作為。2008年３月，龍崗區(qū)人大常委會主任會議決定將區(qū)人大代表在區(qū)四屆人大四次會議期間提出的“１號重點建議”——《關(guān)于加快推進(jìn)城市化后社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建議》，作為區(qū)人大常委會重點督辦的三項重點建議之一，交區(qū)政府辦理，區(qū)人大財經(jīng)工委督辦。區(qū)人大財經(jīng)工委隨即制訂了督辦計劃，聯(lián)合區(qū)發(fā)改局、財政局、建設(shè)局、城管局、水務(wù)局、城改辦、同富辦等７個承辦單位，反復(fù)征求代表意見，研究制訂了辦理方案，全面推進(jìn)代表重點建議辦理工作。據(jù)悉，區(qū)人大代表通過票決方式來評價政府行為，作為區(qū)人大工作的創(chuàng)新舉措在全市尚屬首次。

（2）徐聞縣人大：對部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行考評。2010年4月23日，湛江市徐聞縣人大常委會聯(lián)合縣委組織部對縣政府組成部門、公安系統(tǒng)6個大隊及其下屬中隊等實權(quán)部門的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行考評?？荚u結(jié)果是：4位縣政府組成部門班子成員、公安局交警大隊大隊長和巡警二中隊中隊長的考評結(jié)果為“不稱職”,徐聞縣委已做出決定給予以上6人免職處理。實際上,從2009年12月開始,負(fù)責(zé)本次考評工作的考評小組就深入到縣政府的24個組成部門了解情況。在這一過程中,考評小組走訪上萬名干部群眾,對105名考評對象從依法行政、履行職責(zé)、廉潔自律等16方面的情況進(jìn)行調(diào)查,最終形成點評報告,并投票決定考評結(jié)果?？荚u結(jié)果分為“優(yōu)秀”、“稱職”、“基本稱職”、“不稱職”4個檔次。根據(jù)徐聞縣最終形成的考評情況報告,縣政府組成部門“一把手”中獲得優(yōu)秀(90分以上)檔次的有6名,其班子成員中有4人出現(xiàn)“不稱職”,公安系統(tǒng)中有2人出現(xiàn)“不稱職”。徐聞縣委對此結(jié)果非常重視,立即做出決定,對考評“優(yōu)秀”的單位或個人給予通報表彰,“不稱職”的予以免職。

3.人大代表工作創(chuàng)新

（1）深圳市羅湖區(qū)人大：首次召開全區(qū)人大代表履職座談會。2008年10月17日，羅湖區(qū)首次全區(qū)人大代表履職座談會在羅湖區(qū)委議政廳舉行。110多名人大代表參加了此次座談會，會議共收到來自代表的經(jīng)驗總結(jié)和意見建議60多份。代表們結(jié)合自己的工作實際，積極討論，交流了在新形勢下，依法履職的新方法、新經(jīng)驗。

（2）惠州市惠城區(qū)人大：組織非中共黨員的區(qū)人大代表培訓(xùn)班。為了進(jìn)一步提高各民主黨派的人大代表參政議政的履職能力，惠城區(qū)人大常委會于2008年6月11日在該區(qū)黨校舉辦首次非中共黨員的區(qū)人大代表培訓(xùn)班。

（3）廣州市黃埔區(qū)人大：為代表知情知政“搭橋架梁”。黃埔區(qū)人大常委會一是開展代表接訪選民群眾試點活動，制訂代表接訪選民群眾計劃，在選區(qū)公布代表接訪選民安排表，設(shè)立代表接訪室。二是鼓勵代表采取靈活多樣的方式，如定期召開選民座談會、設(shè)立征求意見箱、人代會后邀請選民參與代表所提議案和建議的辦理活動、發(fā)信函給原選舉單位征求意見、代表結(jié)合本職工作征求選民意見。三是將代表的學(xué)習(xí)資料費納入年度預(yù)算，為代表了解有關(guān)信息提供保障。四是堅持定期召開“政情通報會”，每半年1次，讓代表全面了解“一府兩院”工作情況。五是建立區(qū)人大常委會組成人員分工聯(lián)系代表制度。六是堅持邀請代表列席常委會會議及常委會組織開展的專題視察、執(zhí)法檢查和評議工作。

（4）江門市新會區(qū)人大：開辦“人大之聲”節(jié)目，加強(qiáng)人大宣傳。2009年1月，新會區(qū)人大常委會辦公室與新會電臺合作推出“人大之聲”節(jié)目，逢周一中午11時至12時在新會電臺播出。節(jié)目主要內(nèi)容有：一是跟蹤議案建議辦理，采訪人大代表，介紹提出議案建議的相關(guān)背景；采訪相關(guān)職能部門，了解議案建議的辦理進(jìn)展情況。二是廣納良言，采訪議案建議所涉及的對象人群和普通市民，傾聽群眾意見。三是人大代表風(fēng)采，報道各級人大代表的履職情況，使聽眾通過節(jié)目加深對代表的了解。四是人大制度宣傳，宣傳和普及人民代表大會制度知識[5]。

小結(jié)

首先，區(qū)縣人大制度創(chuàng)新的總體數(shù)量并不多。廣東省共有區(qū)縣人大121個,但是經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，只有23個區(qū)縣人大有實際的制度創(chuàng)新行為。在可以查到的區(qū)縣人大常委會工作報告中，有34個區(qū)縣人大提到了“創(chuàng)新”這個詞匯?？梢姡傮w上來說，無論是有創(chuàng)新意識的區(qū)縣人大，還是采取了創(chuàng)新行為的區(qū)縣人大，為數(shù)都并不多。區(qū)縣人大的制度創(chuàng)新之路還十分漫長。

其次，組織層面創(chuàng)新較少，運(yùn)作層面創(chuàng)新較多。迄今為止，區(qū)縣人大組織層面的創(chuàng)新還寥若晨星?？梢圆榈降闹挥泻Ｖ閰^(qū)人大從八個方面創(chuàng)新了人大代表工作室的建設(shè)。海珠區(qū)人大的人大代表工作室建設(shè)不僅注重硬件配備，也注重軟件建設(shè)，不僅注重理論培訓(xùn)，也注重經(jīng)驗交流，不僅注重經(jīng)驗積累，也注重制度建設(shè)。盡管人大代表工作室建設(shè)在深圳等地已經(jīng)早有探索，且取得了十分豐富的經(jīng)驗，海珠區(qū)人大的建設(shè)舉措還是具有一定的創(chuàng)新意義。與組織層面相比較，制度層面的創(chuàng)新和運(yùn)作層面的創(chuàng)新都取得了更多的成果。制度層面的創(chuàng)新尤其在監(jiān)督制度和議案（建議）制度方面取得了進(jìn)展，運(yùn)作層面的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用方面，在監(jiān)督領(lǐng)域、監(jiān)督對象和監(jiān)督方式等方面都實現(xiàn)了突破。

再次，監(jiān)督權(quán)方面創(chuàng)新較多，其他權(quán)力方面創(chuàng)新較少。從法律的層面來看，區(qū)縣人大有四大職權(quán)，區(qū)縣人大常委會有六大職權(quán)。從權(quán)力運(yùn)作的創(chuàng)新來看，只有監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用和創(chuàng)新取得了較大的成果。廉江市組織人大代表測評社會治安工作是監(jiān)督領(lǐng)域的創(chuàng)新；湛江市霞山區(qū)人大探索對轄區(qū)內(nèi)上級行政直屬部門的監(jiān)督是監(jiān)督對象的創(chuàng)新；廣州市南沙區(qū)人大電視臺播放局長匯報工作過程是監(jiān)督方式創(chuàng)新。深圳市龍崗區(qū)人大票決評價政府作為，徐聞縣人大動用考評權(quán)，摘掉14名官員烏紗帽，盡管列入決定權(quán)的運(yùn)用里面，但實質(zhì)上也是監(jiān)督權(quán)運(yùn)用的體現(xiàn)。所以，重大事項決定權(quán)、選舉和罷免權(quán)、保證權(quán)、組織權(quán)和授勛權(quán)等權(quán)力的運(yùn)用方面，還鮮有創(chuàng)新的舉措。

最后，制度創(chuàng)新的質(zhì)量還并不高。一是很多創(chuàng)新只在本地區(qū)具有創(chuàng)新意義。無論是組織創(chuàng)新，還是制度創(chuàng)新，抑或是運(yùn)作創(chuàng)新，很少有在全國范圍內(nèi)具有開拓性質(zhì)的?；旧险f，這些創(chuàng)新在其他地區(qū)都可以找到更早的先例。人大代表工作室的創(chuàng)新是如此，監(jiān)督制度的創(chuàng)新是如此，監(jiān)督權(quán)的運(yùn)作創(chuàng)新，也是如此。二是有些創(chuàng)新實際上只是正常履職行為。例如 ，興寧市人大規(guī)范辦理人大代表建議程序，汕尾市城區(qū)人大常委會積極創(chuàng)新工作機(jī)制，健全完善了各項制度，新建立了12項工作制度，黃埔區(qū)人大為代表知情知政“搭橋架梁”等等，實際上都是正常的履職行為，是其履行法定職權(quán)的應(yīng)有之義。三是有些創(chuàng)新并沒有太大的價值。無論是對于本地區(qū)，還是其他地區(qū)的發(fā)展，都缺乏實際意義。除了表面上的象征意義，不會帶來太大實質(zhì)效果。

注釋

［1］林曉楓：《海珠區(qū)人大務(wù)實創(chuàng)新代表工作富有成效》,

2008年10月16日, http://www.gz.gov.cn/vfs/content/newcontent.jsp?contentId=622929。

［2］此處制度創(chuàng)新是狹義的概念，主要是指靜態(tài)的規(guī)則和體制，而不包括組織層面。

［3］馮振炯：《汕尾城鄉(xiāng)人大注重制度建設(shè)》，載《人民之聲》2006年第8期。

［4］黃欽：《廉江市組織人大代表測評社會治安工作》，2009年8月19日，湛江人大：http://www.gdzjrd.gov.cn/recordpage.aspx?key=645。

［5］江門市新會區(qū)人大開辦“人大之聲”節(jié)目加強(qiáng)人大宣傳，2009年2月10日 ，廣東人大網(wǎng)：http://www.rd.gd.cn/rdgz/sxrd/200902/t20090210_79947.html。

（作者系中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部副教授。本文是2010年國家社會科學(xué)基金項目“現(xiàn)代中國民主政治制度構(gòu)建與運(yùn)行的歷史考察”[項目編號：10CZZ07]的階段性成果之一）