田必耀

13年來，全國(guó)人大和地方人大致力建設(shè)法律大廈，立法轉(zhuǎn)型和法律法規(guī)清理成為立法的“重頭戲”。目前，以憲法為核心，以法律為主干，由七個(gè)法律部門、三個(gè)層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。

法律大廈崛起

2011年1月24日,全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在人民大會(huì)堂金色大廳宣告：“以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成?！敝袊?guó)社科院法學(xué)研究所所長(zhǎng)李林對(duì)此評(píng)價(jià)說，“中國(guó)開啟了一個(gè)有法可依的新時(shí)代?！?/p>

如果說最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法是建設(shè)法律大廈的架構(gòu)和主干，那么地方性法規(guī)則是繁盛的枝條。

吳邦國(guó)委員長(zhǎng)說，到2010年底，我國(guó)已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，并全面完成了對(duì)現(xiàn)行法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理工作。

1997年9月，黨的十五大提出“依法治國(guó)”基本方略，并設(shè)定“2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”的目標(biāo)。2003年4月，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)提出法律體系“三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”：涵蓋各方面的法律部門，即憲法和憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法這七個(gè)法律部門要齊全；各個(gè)法律部門中基本的、主要的法律應(yīng)當(dāng)比較齊備；以法律為主干，相應(yīng)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，應(yīng)當(dāng)制定出來并相互配套。

13年來，全國(guó)人大和地方人大按照“時(shí)間表”和“規(guī)劃”建設(shè)法律大廈。而立法轉(zhuǎn)型和法律法規(guī)清理成為近年立法的“重頭戲”。

統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，改革開放以來的前20年，全國(guó)人大常委會(huì)共立法341件，其中經(jīng)濟(jì)立法107件，占36.5%，社會(huì)立法16件，僅占4.7%。2008年發(fā)布的《中國(guó)的法治建設(shè)》白皮書顯示，我國(guó)七個(gè)法律部門中社會(huì)法只有17件，僅占整個(gè)法律體系的7%左右。社會(huì)立法的“跛腳”，為立法者和社會(huì)公眾所關(guān)切。

此間，全國(guó)人大常委會(huì)提出立法轉(zhuǎn)型方向：“要以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，繼續(xù)完善經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域立法?！?/p>

立法理念決定立法動(dòng)作。2007年3月，歷經(jīng)8次審議的物權(quán)法在十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上高票通過，“意味著中國(guó)有了完整的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)體系”。2007年6月，全國(guó)人大常委會(huì)以全票通過了經(jīng)歷4次審議、征集消化19萬條意見的勞動(dòng)合同法，為解決勞資關(guān)系問題、構(gòu)建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系提供了法律保障。2010年10月，全國(guó)人大常委會(huì)通過社會(huì)保險(xiǎn)法，這部社會(huì)成員的“生存保障法”事關(guān)億萬勞動(dòng)者切身利益和調(diào)節(jié)國(guó)民收入分配格局，等等。這些“在法律體系中起支架作用的法律”實(shí)乃社會(huì)領(lǐng)域立法的范本，如人們所說，“像一雙溫暖的手，給弱勢(shì)群體以安撫，保障社會(huì)生活健康有序?！?/p>

“未來3～5年將是我國(guó)社會(huì)立法的高峰時(shí)期?！敝袊?guó)人民大學(xué)教授鄭功成說，我國(guó)社會(huì)主義法律體系建成，對(duì)社會(huì)立法將提出更高要求，彌補(bǔ)社會(huì)法的缺漏，加快制定社會(huì)救助法、住房保障法、慈善事業(yè)法等法律，是社會(huì)立法的發(fā)展方向。

為積極應(yīng)對(duì)社會(huì)立法的“高峰”， 2010年推進(jìn)社會(huì)立法又現(xiàn)精彩一筆。9月，經(jīng)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)批準(zhǔn)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委成立社會(huì)法室，專司社會(huì)領(lǐng)域立法工作，彰顯高層對(duì)社會(huì)立法的強(qiáng)力推動(dòng)。

有了中央立法的標(biāo)桿，地方人大及時(shí)改善偏重經(jīng)濟(jì)立法的格局，加強(qiáng)社會(huì)立法，以維護(hù)法律體系平衡。以2010年為例，地方人大常委會(huì)在保障殘疾人權(quán)益、維護(hù)婦女兒童權(quán)利、促進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)、志愿者服務(wù)、社會(huì)募捐等方面的立法可圈可點(diǎn)。比如說，安徽、甘肅、湖北等省出臺(tái)專門促進(jìn)就業(yè)的法規(guī)，以營(yíng)造公平就業(yè)環(huán)境、反對(duì)就業(yè)歧視等。

“古董法律”、“計(jì)劃烙印”，一些曾經(jīng)煥發(fā)應(yīng)有效力的法律如今在時(shí)代潮流中成了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的掣肘。為此，2008年7月，全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)法律清理工作，對(duì)200多部法律提出了1972條清理意見和建議。2009年全國(guó)人大常委會(huì)廢止8件法律，首次采取“包裹立法”的技術(shù)修改59件法律。

2010年3月，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中提出要在年底前全面完成法規(guī)清理任務(wù)?！皩?duì)地方性法規(guī)集中清理，對(duì)確保中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系如期形成至關(guān)重要?！贝撕螅?dāng)年3月和11月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委分別在上海市、武漢市召開座談會(huì)和研討會(huì)，就按期完成和完善法規(guī)清理提出具體要求。

按照全國(guó)人大常委會(huì)的部署，地方人大把集中清理地方性法規(guī)作為立法工作“重頭戲”。當(dāng)年6月，北京、天津、上海、重慶四直轄市人大法制部門在上海召開研討會(huì)，專門研討地方性法規(guī)清理工作?！俺鲇诠模瑘?jiān)持原則，不留硬傷”，這是河南省人大常委會(huì)提出的工作標(biāo)準(zhǔn)。為吸納民意，上海市、重慶市、廣東省、河南省等地就地方性法規(guī)清理公開征求意見。

據(jù)2011年第3期《中國(guó)人大》報(bào)道，到2010年12月底，全國(guó)地方性法規(guī)集中清理工作如期完成，共廢止地方性法規(guī)455件，修改地方性法規(guī)1417件。其中省級(jí)人大常委會(huì)共廢止271件,修改941件；較大的市人大常委會(huì)廢止184件,修改476件。通過集中清理，較好地解決了現(xiàn)行地方性法規(guī)中存在的明顯不一致、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)等問題。

“確立每5年定期清理機(jī)制，每屆人大常委會(huì)對(duì)本屆的立法進(jìn)行全面評(píng)估、清理?！比绾伪３至⒎óa(chǎn)品對(duì)執(zhí)法者和民眾的公信力，上海市人大常委會(huì)主任劉云耕的建議頗值思量。

2010年12月，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)指出，在形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系這一新的起點(diǎn)上，要把修改法律和督促法律配套法規(guī)的制定擺在更加突出的位置。

法律大廈始落成，建設(shè)法治國(guó)家仍在路上。

“大智立法”。立法之難考量立法者的智慧。2010年，科學(xué)民主理念融入立法規(guī)程，公民參與立法和立法機(jī)關(guān)評(píng)估立法質(zhì)量成為打造良法的“兩極”。 地方人大自覺追求公眾參與立法的實(shí)效。

“全民立法”集大智

古人說，“小智治事、中智用人、大智立法?！绷⒎ㄖ械拇笾钱?dāng)屬“科學(xué)立法、民主立法”。2010年，科學(xué)立法、民主立法已經(jīng)融入立法規(guī)程，公民參與立法和立法機(jī)關(guān)檢視立法成為熔煉立法質(zhì)量的“兩極”。

開門立法是全民參與立法的基本路徑。2010年，全國(guó)人大及其常委會(huì)出臺(tái)或修改14件法律，其中包含社會(huì)保險(xiǎn)法、涉外民事關(guān)系法律適用法、選舉法、代表法、村民委員會(huì)組織法、人民調(diào)解法、行政監(jiān)察法、保守國(guó)家秘密法、著作權(quán)法等重要法律。全國(guó)人大常委會(huì)每審議一部法律草案，都有一個(gè)廣征民意的“常規(guī)動(dòng)作”。最引人注目的當(dāng)屬車船稅法草案征求意見，中國(guó)人大網(wǎng)共收到97295條意見和40封群眾來信。全國(guó)人大常委會(huì)法工委統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，在收到的近10萬條意見中，建議對(duì)草案進(jìn)行修改、降低稅負(fù)的意見占54.6%。隨后，立法工作機(jī)構(gòu)將整理后的公眾意見向社會(huì)公布。當(dāng)年，北京、遼寧、浙江、河北、廣東、江蘇、甘肅、四川等省市向社會(huì)公開征集立法項(xiàng)目，從立法源頭上廣納“民意”。 北京、山西、貴州、河南、陜西、新疆等省市區(qū)紛紛將法規(guī)草案公之于眾。而上海市、廣東省等地，人大常委會(huì)審議的每件法規(guī)草案都向媒體公布，廣泛征求公眾意見。撲面而來的法規(guī)草案征集民意新現(xiàn)象，無疑增厚了立法的民意基礎(chǔ)。

2010年，在重慶市、山東省、浙江省、福建省、昆明市、廣州市等地，人大常委會(huì)立法工作機(jī)構(gòu)，分別就未成年人保護(hù)“零點(diǎn)斷網(wǎng)”、旅游條例、道路交通安全、城鄉(xiāng)規(guī)劃、戶外廣告管理、急救醫(yī)療管理舉行立法聽證。9月15日，廣州市人大法制委員會(huì)召開的社會(huì)急救醫(yī)療管理立法聽證會(huì)上，20位聽證陳述人圍繞是否應(yīng)當(dāng)給予傷病員及其近親屬對(duì)救治醫(yī)院的選擇權(quán)、是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定急救車輛到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)間，爭(zhēng)辯得面紅耳赤。其實(shí)，良法之道尤其需要在意見交鋒中達(dá)成共識(shí)，在博弈中形成更趨合理的制度。