趙 哲

加強(qiáng)對(duì)地方金融控股公司監(jiān)管的思考

趙 哲

當(dāng)下，歐洲債務(wù)危機(jī)自三大評(píng)級(jí)公司下調(diào)希臘主權(quán)評(píng)級(jí)肇始而愈演愈烈，美國(guó)國(guó)債違約風(fēng)險(xiǎn)接踵呼嘯而至。雖然美國(guó)參眾兩院在最后一刻就提高美國(guó)債務(wù)上限達(dá)成了和解，稍稍紓解了全球投資人對(duì)于長(zhǎng)期擁有AAA評(píng)級(jí)的最具信用的美國(guó)國(guó)債能不能按時(shí)償付的擔(dān)心和憂慮，但是美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的前景還是因此而變得更加黯淡，充滿了不確定性。國(guó)外危機(jī)的爆發(fā)，給我國(guó)地方融資平臺(tái)蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)敲響了警鐘。鑒于金融控股公司在地方融資平臺(tái)中扮演了舉足輕重的角色，因此，回顧地方金融控股公司的創(chuàng)辦、發(fā)展歷程，探討如何加強(qiáng)對(duì)地方金融控股公司的監(jiān)管，很有現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)際三大金融監(jiān)管部門——巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、國(guó)際證券聯(lián)合會(huì)、國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管協(xié)會(huì)對(duì)金融控股公司所下的定義的是：“在同一控制權(quán)下，完全或主要在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)中至少兩個(gè)不同的金融行業(yè)大規(guī)模地提供服務(wù)的金融集團(tuán)?！苯鹑诳毓晒揪哂型怀龅囊?guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，綜合經(jīng)營(yíng)模式可以增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力和經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性，提高經(jīng)營(yíng)和管理效率，提升品牌效應(yīng)和市場(chǎng)影響力。

我國(guó)地方政府辦金融控股公司的歷史，可以追溯到改革開放初期，如廣東省政府主辦的廣東國(guó)際信托投資集團(tuán)公司，是“政府+企業(yè)”特殊的“窗口債信”，業(yè)務(wù)曾涉及金融、證券、貿(mào)易、酒店旅游、投資顧問以及交通、能源、通信、原材料、化工、紡織、電子、醫(yī)療、高科技等幾十個(gè)領(lǐng)域。

近年來(lái)，全國(guó)各地出現(xiàn)了地方政府整合金融資源，主導(dǎo)組建金融控股公司的熱潮，地方政府成立或主導(dǎo)的管理地方國(guó)有資產(chǎn)的投資經(jīng)營(yíng)公司向金融控股公司轉(zhuǎn)型占據(jù)了很大比例，大型實(shí)業(yè)企業(yè)（尤其是大型國(guó)有企業(yè)集團(tuán)）向兩種以上金融行業(yè)投資和控股形成的產(chǎn)融結(jié)合型集團(tuán)，也具有一定代表性。

各地政府根據(jù)手中掌握的金融資源，組建金融控股公司的方式多種多樣，以銀行為平臺(tái)組建金融控股公司是其中最普遍的選擇，其中，以上海國(guó)際集團(tuán)最具代表性。

從目前上?，F(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的布局來(lái)看，上海國(guó)際集團(tuán)代表國(guó)資持股多個(gè)金融機(jī)構(gòu)，是上海整合地方金融資源的主要平臺(tái)。上海國(guó)際集團(tuán)以浦發(fā)銀行為平臺(tái)，整合旗下的信托、證券等公司，具備了銀行類的金融控股公司的雛形。上海國(guó)際集團(tuán)控股上海國(guó)際信托投資有限公司、上海浦東發(fā)展銀行、上海證券、上海同盛投資（集團(tuán)）有限公司，并持股國(guó)泰君安、東方人壽、長(zhǎng)江養(yǎng)老等多個(gè)金融機(jī)構(gòu)，旗下控股及持股金融機(jī)構(gòu)多達(dá)20家，涉及銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、典當(dāng)?shù)冉鹑谛袠I(yè)。上海金融機(jī)構(gòu)改革的核心和關(guān)鍵是如何有效整合地方金融國(guó)資，改善治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)和實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

廣東的金融控股集團(tuán)——粵財(cái)控股，主要以信托公司為平臺(tái)進(jìn)行資源整合，即以國(guó)有廣東粵財(cái)投資控股有限公司及旗下的廣東粵財(cái)信托投資有限公司為核心，打造省級(jí)金融控股集團(tuán)。作為廣東省政府唯一的金融企業(yè)，粵財(cái)控股成立于2001年5月，注冊(cè)資本15.68億元，組建初衷是為了重組廣東國(guó)信破產(chǎn)案中幸存的粵財(cái)信托。經(jīng)過(guò)一系列資產(chǎn)重組，目前粵財(cái)控股已成為擁有粵財(cái)信托、粵財(cái)投資、香港飛龍國(guó)際投資等10家全資、控股公司的企業(yè)集團(tuán)。其遠(yuǎn)期經(jīng)營(yíng)目標(biāo)定位為以金融產(chǎn)業(yè)為核心，以信托理財(cái)、股權(quán)投資、實(shí)業(yè)經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)管理為主營(yíng)業(yè)務(wù)的地方性金融控股集團(tuán)。

不僅京津滬穗等大城市在積極發(fā)展金融控股集團(tuán)，一些地級(jí)市也在積極行動(dòng)，例如江蘇無(wú)錫依托無(wú)錫國(guó)聯(lián)對(duì)旗下的金融資源進(jìn)行了整合。由于受當(dāng)前官員考核機(jī)制的影響，地方政府具有控制金融資源的迫切需要與沖動(dòng)。金融是經(jīng)濟(jì)的引擎，但在目前從緊的貨幣政策下，要把GDP搞上去，就需要掌握大量金融資源。有別于中央政府的是，地方政府不能發(fā)債融資。由于金融的準(zhǔn)入管制，金融市場(chǎng)主體少，競(jìng)爭(zhēng)不足，中國(guó)金融業(yè)處于寡頭壟斷狀態(tài)，有效供給不足。同時(shí)，各大金融機(jī)構(gòu)采取的是垂直領(lǐng)導(dǎo)模式，地方政府只得把目光更多地投向地方金融機(jī)構(gòu)。金融控股公司屬于典型的集權(quán)式的經(jīng)營(yíng)管理組織，便于地方政府整合和強(qiáng)化地方金融資源。因此，組建地方金融控股公司，為融資提供便利，成為地方政府現(xiàn)實(shí)的選擇。

地方政府選擇何種類型的金融企業(yè)作為建設(shè)金融控股的平臺(tái)，主要受手中掌握的金融類企業(yè)所制約。對(duì)地方政府而言，最現(xiàn)實(shí)的考慮就是，將手中實(shí)力最強(qiáng)大的金融類企業(yè)重組為金融控股的平臺(tái)，然后再伺機(jī)獲得金融牌照，進(jìn)一步擴(kuò)張業(yè)務(wù)。憑借其獨(dú)特的國(guó)資背景，地方金融控股公司在和當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)政府項(xiàng)目時(shí)，擁有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。

目前，中國(guó)大陸金融控股公司的優(yōu)勢(shì)尚不明顯，距離一體化與協(xié)同效應(yīng)還有相當(dāng)差距。多數(shù)地方性金融控股公司的成立初衷是為整合地區(qū)金融資源，增強(qiáng)地方金融企業(yè)實(shí)力。由于國(guó)有金融資產(chǎn)一股獨(dú)大，不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致金融控股公司在公司治理方面的缺陷，加之地方政府的深度干預(yù)行為，使得地方金融控股集團(tuán)的發(fā)展存在一定的問題和風(fēng)險(xiǎn)。要規(guī)范和促進(jìn)地方金融控股公司的良性發(fā)展，提升其競(jìng)爭(zhēng)力，還需要做好相關(guān)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范等一系列工作。

1.完善相關(guān)立法，規(guī)范金融控股公司發(fā)展。在我國(guó)，金融控股公司的產(chǎn)生與發(fā)展缺乏明確的法律支持，只能在法律空隙間產(chǎn)生和發(fā)展，存在著先天的不足。盡管1995年的《商業(yè)銀行法》、1999年的《中華人民共和國(guó)證券法》，以及2000年的《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》、2004年的《商業(yè)銀行法（修正）》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》都堅(jiān)持了分業(yè)經(jīng)營(yíng)的基調(diào)與理念，但是并沒有禁止銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司和信托投資公司擁有共同的大股東，新的《公司法》和《證券法》也沒有不利于金融綜合經(jīng)營(yíng)的限制性條款，金融控股公司的設(shè)立和經(jīng)營(yíng)缺乏明確的法律規(guī)定。所以，建議盡早出臺(tái)《金融控股公司法》，對(duì)事實(shí)上已經(jīng)存在的和即將組建的金融控股集團(tuán)及其活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。在《金融控股公司法》出臺(tái)之前，可以考慮先行修改與金融控股公司設(shè)立相沖突的經(jīng)濟(jì)、金融法律條款，明確金融控股公司的含義、地位，并規(guī)范其市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、關(guān)聯(lián)交易、審慎監(jiān)管等方面，使金融控股公司的發(fā)展能在法律保障下健康進(jìn)行。

2.設(shè)置混業(yè)防火墻，實(shí)施審慎監(jiān)管。關(guān)于地方金融控股公司的監(jiān)管模式，建議對(duì)一行三會(huì)職能進(jìn)行進(jìn)一步分工，由人民銀行作為主監(jiān)管人負(fù)責(zé)對(duì)金融控股公司的監(jiān)管，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)則按照功能分別負(fù)責(zé)對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管?；蛘呓M建金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)，下設(shè)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，加強(qiáng)金融監(jiān)管與協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建。

2006年以來(lái)，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)起草、發(fā)布或簽署的《關(guān)于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資商業(yè)銀行股權(quán)的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)銀保深層次合作和跨業(yè)監(jiān)管合作諒解備忘錄》和《商業(yè)銀行投資保險(xiǎn)公司股權(quán)試點(diǎn)管理辦法》表明，金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)與合作已經(jīng)事實(shí)上存在，且初見成效，進(jìn)一步理順關(guān)系，細(xì)化分工十分必要。

為有效推進(jìn)我國(guó)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)，應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)集團(tuán)混業(yè)、金融分業(yè)，避免資本重復(fù)計(jì)算、關(guān)聯(lián)交易，有效解決外部干預(yù)和內(nèi)部控制問題。對(duì)其中的關(guān)聯(lián)交易、信息披露、風(fēng)險(xiǎn)隔離和監(jiān)管協(xié)調(diào)等，作出詳細(xì)規(guī)范和界定。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在同一實(shí)體控制下的銀行、證券、保險(xiǎn)等子公司之間設(shè)置“防火墻”，有效隔離風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)其資本充足率進(jìn)行監(jiān)測(cè)，實(shí)行統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。

3.整合地方金融國(guó)資，規(guī)范地方融資平臺(tái)。盡管地方金融金融機(jī)構(gòu)規(guī)模偏小，且非銀行金融機(jī)構(gòu)占據(jù)了很大比重，但是由于金融準(zhǔn)入管制，地方金融機(jī)構(gòu)金融牌照資源緊缺，具有了殼資源的性質(zhì)，同時(shí)這些金融機(jī)構(gòu)多為地方國(guó)資參股或控股。因此，由地方政府出面整合地方金融機(jī)構(gòu)，打造地方金融控股平臺(tái)，成為當(dāng)前國(guó)內(nèi)金融領(lǐng)域的一大特色。

當(dāng)前，面對(duì)全國(guó)千余家地方政府融資平臺(tái)和10萬(wàn)億元地方債，銀監(jiān)會(huì)和各大商業(yè)銀行紛紛收緊了信貸政策，地方政府融資平臺(tái)面臨轉(zhuǎn)型。為了獲得一定金融控制權(quán)，地方政府很可能加快打造地方金融控股公司的步伐，來(lái)控制地方金融資源，取代原有的地方政府融資平臺(tái)。所以，金融監(jiān)管部門要及早調(diào)研，進(jìn)行相關(guān)論證，出臺(tái)必要的政策進(jìn)行疏導(dǎo)和規(guī)范，最大限度地防范大面積的金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，探索產(chǎn)融結(jié)合。產(chǎn)融結(jié)合是指產(chǎn)業(yè)部門和金融部門之間通過(guò)股權(quán)相互滲透，實(shí)現(xiàn)資本和產(chǎn)權(quán)相互融合的過(guò)程。我國(guó)產(chǎn)融結(jié)合主要表現(xiàn)為大型企業(yè)、優(yōu)勢(shì)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)資本向金融資本的單向流動(dòng)，如山東省高速公路公司注資威海市商業(yè)銀行，青島海爾集團(tuán)取得青島市商業(yè)銀行60%的股份，控股長(zhǎng)江證券，以及山東電力集團(tuán)在集團(tuán)化發(fā)展等。

在2005年，國(guó)資委對(duì)央企改革的核心指導(dǎo)思路是“主輔分離”，嚴(yán)禁企業(yè)違規(guī)使用銀行信貸資產(chǎn)投資于金融、證券、房地產(chǎn)和保險(xiǎn)等項(xiàng)目。但2009年以來(lái)，國(guó)資委的態(tài)度發(fā)生了變化。國(guó)資委領(lǐng)導(dǎo)明確指出，必須充分認(rèn)識(shí)產(chǎn)融結(jié)合的重要性和必要性，產(chǎn)融結(jié)合是央企培育國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)行可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。在國(guó)資委的明確表態(tài)支持之下，中石油、國(guó)家電網(wǎng)和寶鋼幾大央企加快了進(jìn)軍金融領(lǐng)域的步伐，央企產(chǎn)融結(jié)合表現(xiàn)出強(qiáng)勁態(tài)勢(shì)。今后，大型國(guó)有企業(yè)進(jìn)軍金融領(lǐng)域，整合部分地方金融企業(yè)，走產(chǎn)融結(jié)合之路，將是未來(lái)我國(guó)金融業(yè)界的一大特色。