馬 芳 李慶鵬

近年來，我國(guó)政府預(yù)算改革已經(jīng)取得明顯進(jìn)展，初步形成了以公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算為主要內(nèi)容的政府預(yù)算體系。2010年，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算也開始試編，為構(gòu)建社會(huì)保障預(yù)算奠定了基礎(chǔ)。但與公共財(cái)政建設(shè)和公共服務(wù)型政府構(gòu)建的要求相比，政府預(yù)算體系仍有待進(jìn)一步完善。

一、當(dāng)前我國(guó)政府預(yù)算體系存在的主要問題

1.公共財(cái)政預(yù)算的支出科目需要進(jìn)一步歸并整理，預(yù)算編制的準(zhǔn)確性有待提高

我國(guó)于2007年開始實(shí)施新的政府收支分類體系，改革后的政府收支分類體系包括收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類三部分，經(jīng)過近幾年的分類整理，已能較完整、準(zhǔn)確地反映政府收支活動(dòng)，但是一些社會(huì)保障支出仍分散在其他類級(jí)科目中，有必要作進(jìn)一步歸并整理。同時(shí)，雖然《預(yù)算法》明確規(guī)定了包括預(yù)測(cè)性、連續(xù)性和真實(shí)性等在內(nèi)的政府預(yù)算編制原則，但由于我國(guó)直接以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）作為收入預(yù)測(cè)的依據(jù)，因此造成收入預(yù)測(cè)的不準(zhǔn)確，也帶來了所謂“超收收入”如何使用的問題。多年大規(guī)模的超收是不正常的，亟待技術(shù)改進(jìn)，即使少數(shù)因素所致的巨額超收，也需要對(duì)預(yù)測(cè)方法加以完善。從每年財(cái)政支出進(jìn)度、下半年特別是年終支出進(jìn)度較快的情況看，“年終突擊花錢”有政府預(yù)算年度和預(yù)算批復(fù)時(shí)間方面的原因，同時(shí)也反映出不太合理的預(yù)算支出安排，說明現(xiàn)實(shí)中預(yù)算監(jiān)督不力，存在不尊重財(cái)務(wù)制度的現(xiàn)象。

2.政府性基金預(yù)算管理不規(guī)范

目前我國(guó)仍有相當(dāng)部分的土地出讓收入等政府性基金收支未納入預(yù)算管理，大量具有專款專用性質(zhì)的收支由行政機(jī)構(gòu)各部門設(shè)立和管理，人大并未給予嚴(yán)格意義上的授權(quán)，其合法程度還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，而且由于對(duì)政府職責(zé)范圍沒有明確的法律界定，使得現(xiàn)行財(cái)政體制中對(duì)各級(jí)政府支出責(zé)任的劃分不明晰、不規(guī)范，政府性基金管理涉及的地方、部門利益需要進(jìn)一步相互協(xié)調(diào)。

3.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不夠完善

在我國(guó)，全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算還未建立，政府對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支沒有單列預(yù)算和進(jìn)行分類管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支混合在一起，這種做法無法體現(xiàn)政府作為社會(huì)管理者和國(guó)有資產(chǎn)所有者的兩種職能及其兩類收支活動(dòng)的運(yùn)行特征。而且金融性國(guó)有資本還未納入預(yù)算管理，各級(jí)人大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的審核能力還有待提高。

4.社會(huì)保障預(yù)算體系不夠健全

迄今為止，我國(guó)尚未形成規(guī)范的社會(huì)保障預(yù)算，政府有關(guān)保障支出還在公共財(cái)政預(yù)算中體現(xiàn)，與此同時(shí)，與社會(huì)保障基金繳費(fèi)相關(guān)的部分，也開始試編社會(huì)保障基金預(yù)算，此外，全國(guó)社保理事會(huì)管理的全國(guó)社保基金作為戰(zhàn)略性儲(chǔ)備基金，也在獨(dú)立運(yùn)作。在實(shí)際運(yùn)作中，由于缺乏明確的文件和細(xì)則規(guī)定，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及情況不盡一致，社保預(yù)算實(shí)際上處于一種零散和無體系框架的缺位境地。從規(guī)范的角度看，需要有一個(gè)制度，將相關(guān)資金（基金）統(tǒng)一在規(guī)范的社會(huì)保障預(yù)算之中。

二、完善我國(guó)政府預(yù)算體系的對(duì)策

1.進(jìn)一步歸并整理政府收支分類科目，提高政府預(yù)算的準(zhǔn)確性

應(yīng)將公共財(cái)政預(yù)算中的社會(huì)保障支出科目歸并起來，將這部分社會(huì)保障支出細(xì)化、凸顯、規(guī)范，使各科目更加配套和協(xié)調(diào)，更好地滿足政府預(yù)算全面、明細(xì)反映的管理要求，也為統(tǒng)計(jì)政府所有社會(huì)保障資金規(guī)模提供基本條件。

此外，提高政府預(yù)算的準(zhǔn)確性是保障政府預(yù)算平衡和有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要工作。為此可以采用延長(zhǎng)編制時(shí)間、改進(jìn)編制方法、加強(qiáng)不同財(cái)政性資金協(xié)調(diào)等措施。在目前預(yù)算年度不易變更的情況下，一方面要延長(zhǎng)編制時(shí)間，明確規(guī)定全國(guó)統(tǒng)一從計(jì)劃年度的3月份開始著手編制政府預(yù)算。另一方面要改進(jìn)長(zhǎng)期按照基數(shù)法編制預(yù)算的做法，綜合考慮各種因素，改進(jìn)預(yù)算收支的測(cè)算方法，提高預(yù)算編制的預(yù)見性。同時(shí)，要細(xì)化部門預(yù)算，逐步建立起部門預(yù)算編制與業(yè)務(wù)工作計(jì)劃安排、本級(jí)財(cái)政資金與上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金、一般預(yù)算資金與基金預(yù)算資金、本年度組織資金與上年結(jié)余資金、預(yù)算編制與資產(chǎn)管理有機(jī)結(jié)合的協(xié)調(diào)和銜接機(jī)制，增強(qiáng)政府預(yù)算編制的完整性和科學(xué)性。

2.規(guī)范政府性基金預(yù)算管理

首先要將未納入預(yù)算管理的政府性基金納入預(yù)算管理。其次要規(guī)范政府性基金的法制性，對(duì)未經(jīng)人大授權(quán)設(shè)立的政府性基金進(jìn)行清理，適當(dāng)降低財(cái)政部門的主導(dǎo)地位，加強(qiáng)人大在政府性基金設(shè)立和使用過程中的審議和監(jiān)督作用。最后要協(xié)調(diào)中央地方及各部門間利益，應(yīng)建立規(guī)范的矛盾協(xié)商機(jī)制，建議參照國(guó)外一些國(guó)家的成功經(jīng)臉和做法，成立專門的協(xié)調(diào)委員會(huì)，其成員由各省代表組成，以避免特殊利益集團(tuán)向中央施加壓力以謀取不正當(dāng)利益的做法，保證政府間財(cái)政關(guān)系的順暢。

3.完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算

一是在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，建立全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，建立起獨(dú)立于公共預(yù)算之外的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算來全面掌握經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本的收入、支出、資產(chǎn)和負(fù)債情況，以確保國(guó)有資本保值增值和再投資的有計(jì)劃進(jìn)行。二是考慮將金融性國(guó)有資本納入預(yù)算管理，或分別建立國(guó)有金融資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和國(guó)有非金融資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，形成國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系，與其他預(yù)算體系并列，共同構(gòu)成整個(gè)政府預(yù)算體系。三是在人大常委會(huì)設(shè)立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查與專家委員會(huì)，提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的審批能力。

4.構(gòu)建完善的社會(huì)保障基金預(yù)算體系

一是建立社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，它主要包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金和生育保險(xiǎn)基金等。其他社會(huì)保險(xiǎn)基金也要逐步納入社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。二是將政府性基金中涉及社會(huì)保障性質(zhì)的基金分離出來，并入社會(huì)保障基金預(yù)算，以全面反映社會(huì)保障基金活動(dòng)。三是為了全面完整反映我國(guó)社會(huì)保障資金規(guī)模和使用情況，各級(jí)政府可在年度財(cái)政報(bào)告中將公共財(cái)政預(yù)算中的社會(huì)保障支出和社會(huì)保障基金歸并統(tǒng)計(jì)，報(bào)告社會(huì)保障支出規(guī)模和基金結(jié)余情況。四是在理順社會(huì)保障責(zé)任關(guān)系的基礎(chǔ)上，逐步完善社會(huì)保障制度，規(guī)范社會(huì)保障基金預(yù)算的執(zhí)行和結(jié)余基金的運(yùn)營(yíng)，建立科學(xué)的收、支、管、投相分離的管理機(jī)制。

[1]韓宗保.加強(qiáng)我國(guó)政府預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化管理的思考[J].河南財(cái)政稅務(wù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2010（1）.

[2]吳惠萍.新時(shí)期完善我國(guó)政府預(yù)算體系的思考[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)問題，2010（4）.