■李賽男

我國有九億農(nóng)民,村民委員會(huì)的穩(wěn)定,政治民主在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn),是關(guān)系到我國廣大農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展、民心穩(wěn)定的大問題。而村民民主政治的第一步，就是要解決好村民委員會(huì)的選舉問題。它不僅是農(nóng)民的政治生活問題，同時(shí)也關(guān)系著國家的穩(wěn)定與發(fā)展。本文希望通過對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)在村委會(huì)選舉中所起作用這一鄉(xiāng)村政治問題的研究，引發(fā)社會(huì)對(duì)廣大農(nóng)村民主政治問題的更廣泛關(guān)注，使人們從民主政治的角度重新認(rèn)識(shí)農(nóng)村狀況，并根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要理順農(nóng)村存在的各種政治關(guān)系，讓農(nóng)村政治更好地為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步服務(wù)。

一、鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的概念

基層政權(quán)是國家政權(quán)的一部分，它是相對(duì)于中央政權(quán)而言的，是指這一級(jí)政權(quán)設(shè)在最低一級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的國家政權(quán)，我國基層政權(quán)包括農(nóng)村基層政權(quán)和城市基層政權(quán)兩部分，按照憲法和地方組織法的規(guī)定，在農(nóng)村，是指鄉(xiāng)，民族鄉(xiāng)，鎮(zhèn)一級(jí)，在城市，是指不設(shè)區(qū)的市，市轄區(qū)一級(jí)。為了便于行政管理，我國城市基層政權(quán)一般設(shè)有自己的派出機(jī)關(guān)---街道辦事處。從組織機(jī)構(gòu)上說，我國的基層政權(quán)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)，民族鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和人民政府以及市（不設(shè)區(qū)的市），市轄區(qū)人民代表大會(huì)和人民政府。所以鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)是指國家基層政權(quán)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，民族鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和人民政府。

本文運(yùn)用文獻(xiàn)查閱、問卷調(diào)查、數(shù)據(jù)分析、深入訪談等方法，并重點(diǎn)選取安徽省兩個(gè)下轄村為研究案例，分析了村民委員會(huì)選舉中存在的突出問題，即選舉賄選現(xiàn)象嚴(yán)重、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)、村民政治冷漠等，在此基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村基層選舉中鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)所起到的作用做了進(jìn)一步的細(xì)致分析，并提出采?。撼浞职l(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提名物色候選人，宣傳動(dòng)員、組織選舉，選舉監(jiān)督等方面的作用，完善基層選舉的法律法規(guī)，杜絕鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)在村委會(huì)選舉過程中出現(xiàn)的不當(dāng)行為，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，以及從制度上改變?cè)邢拗?，解決農(nóng)民工政治參與渠道不暢等措施，期望鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)能從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律社會(huì)生活等各方面入手切實(shí)解決村委會(huì)選舉存在的各種問題，為實(shí)現(xiàn)村情穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的和諧環(huán)境。

二、鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)在村民委員會(huì)選舉中存在的問題

通過調(diào)研，結(jié)合調(diào)查資料分析評(píng)估發(fā)現(xiàn)，做好村級(jí)組織換屆選舉工作，具有以下幾方面的有利因素：一是全縣各級(jí)黨組織對(duì)換屆工作越來越重視。縣委和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委都把村級(jí)組織換屆作為年度工作的重中之重，超前謀劃，特別對(duì)一些問題較突出的村，下大力破解難題，針對(duì)可能發(fā)生的情況制定了相應(yīng)預(yù)案。二是歷屆選舉積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。各縣村級(jí)組織換屆歷經(jīng)數(shù)次，獲取了許多成功經(jīng)驗(yàn)，有助于換屆的有序進(jìn)行。三是干群關(guān)系得到進(jìn)一步改善。通過近兩年問題村的綜合治理，使一批干群矛盾突出、班子軟弱渙散村的問題得到了有效解決，為村級(jí)組織順利換屆奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，隨著城市化發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)以及基層民主政治建設(shè)的不斷深化，村級(jí)組織換屆選舉還存在著一些新的問題。

（一）村委會(huì)選舉在規(guī)范性上仍有不足，賄選現(xiàn)象較為嚴(yán)重

兩村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督下，選舉過程較為規(guī)范，如秘密寫票處的設(shè)立和委托投票的實(shí)施等方面都有嚴(yán)格按規(guī)定操作：但由于村民的權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)淡薄，賄選現(xiàn)象仍然嚴(yán)重存在。調(diào)查中有78.5%（A村）和82.1（B村）的村民認(rèn)為選舉中存在請(qǐng)客賄賂、出錢買票等，這將嚴(yán)重阻礙選舉活動(dòng)公平公正的實(shí)現(xiàn)，也將嚴(yán)重破壞基層民主建設(shè)，最終危及農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定。

（二）涉礦征地拆遷政策不到位、村級(jí)財(cái)務(wù)管理不規(guī)范等歷史遺留問題突出

前幾年，由于政府征地政策不到位，征地項(xiàng)目不同，造成一些涉礦村地價(jià)不統(tǒng)一，群眾意見很大，矛盾十分突出。從調(diào)查情況看，主要有這樣幾種情況：一是村土地被征用后，群眾生活保障政策沒有落實(shí)到位。二是同一地塊，不同的時(shí)期征地價(jià)格不一樣，并且不同的建設(shè)項(xiàng)目，征地價(jià)格相差很大。對(duì)此群眾意見很多，經(jīng)常上訪要求落實(shí)政策。三是部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的村，財(cái)務(wù)管理混亂、帳目不清，集體資產(chǎn)流失，群眾意見很大。

（三）農(nóng)村大量的人員外出會(huì)影響選舉和選民資格的界定

大量的農(nóng)村人口外出務(wù)工、經(jīng)商，給村黨組織和村委會(huì)的換屆選舉帶來了一定的影響。首先是人口流動(dòng)使一部分長期在外打工的村民對(duì)村情、村務(wù)了解較少，因而會(huì)出現(xiàn)參與熱情不高的情況。其次是人口流動(dòng)可能會(huì)影響村民對(duì)選舉的有效參與。外出村民通過委托投票行使選舉權(quán)，往往受接受委托方的意愿所左右，降低了他們對(duì)選舉的有效參與。再次是人口流動(dòng)給村干部的配備增加難度。部分村由于大量的青壯年勞動(dòng)力外出經(jīng)商打工，會(huì)出現(xiàn)班子后繼乏人的現(xiàn)象。

（四）宗族宗派勢(shì)力和違法違紀(jì)活動(dòng)影響換屆選舉。

盡管與過去相比，現(xiàn)在農(nóng)村中的宗族因素對(duì)村民的影響逐漸在減弱，但這種影響并未消失。據(jù)調(diào)查，目前全縣有個(gè)別村“兩宗”問題比較嚴(yán)重，在換屆中，可能出現(xiàn)競(jìng)選人利用宗族觀念、宗派勢(shì)力上門游說，不正當(dāng)拉票、“協(xié)議競(jìng)選”、惡意承諾的現(xiàn)象。同時(shí)部分大款、老板為謀求政治地位，采取一些非法活動(dòng)，干擾村級(jí)組織換屆選舉。

（五）操作程序不規(guī)范影響換屆選舉

由于部分村干部對(duì)《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》及省、市、縣有關(guān)文件學(xué)習(xí)不夠，理解不深，對(duì)村級(jí)組織換屆選舉的復(fù)雜性、艱巨性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)可能出現(xiàn)的新情況新問題估計(jì)不足，盲目樂觀，存有麻痹、松懈思想。在換屆選舉過程中，容易出現(xiàn)操作程序不規(guī)范，指導(dǎo)失誤的現(xiàn)象，造成選舉失敗，引發(fā)部分黨員群眾集體上訪、甚至多級(jí)上訪。

（六）村民自治意識(shí)、選舉意識(shí)薄弱，對(duì)待政治持一種冷漠態(tài)度

民主選舉是村民最直接的政治參與形式，但調(diào)查統(tǒng)計(jì)表明：村民對(duì)選舉活動(dòng)缺乏主動(dòng)，對(duì)選舉的政治效能感低。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等有著必然聯(lián)系。本文將深入探究科學(xué)可行的培養(yǎng)村民選舉意識(shí)的對(duì)策。

（七）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部在與村民委員會(huì)選舉相關(guān)的法律法規(guī)宣傳工作不到位

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：有66.4%的村民不知道或僅僅聽說過《村組法》，知道安徽省相關(guān)地方性法規(guī)的人還不到兩成。作為村民委員會(huì)選舉的主體不知道相關(guān)法律法規(guī)，是難以保障他們?cè)谶x舉過程中的合法權(quán)利的。這也是基層民主政治建設(shè)必須解決的首要問題。本文將探討務(wù)實(shí)有效的宣傳對(duì)策。

三、鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)在村民直選中應(yīng)起作用分析

村委會(huì)選舉是國家對(duì)農(nóng)民自發(fā)民主要求的積極回應(yīng)。從以上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在農(nóng)村社會(huì)作用和角色的分析可以看出，村委會(huì)選舉的過去和今后，都離不開鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的指引和保障。

（一）鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)在選舉組織機(jī)構(gòu)上的保證。

成立村民選舉的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，這既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)村民選舉的一個(gè)重要手段，也是村民選舉有效有序進(jìn)行的組織保證。其職責(zé)在于制定出選舉規(guī)則與工作進(jìn)程，做好組織宣傳工作，協(xié)助各村選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組織投票與計(jì)票工作，負(fù)責(zé)處理選舉中出現(xiàn)的各種非常事件。確定村委會(huì)換屆選舉的實(shí)施方案與工作日程。這一方面保證了全鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉的統(tǒng)一性，另一方面能夠使選舉有效進(jìn)行而不至于各行其是，以保證選舉的規(guī)范性。進(jìn)一步強(qiáng)化基層干部對(duì)選舉的認(rèn)同和適應(yīng)。

（二）鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的宣傳動(dòng)員工作。

美國傳播學(xué)家羅伯特·福特納說過：不論是哪個(gè)國家，自由表達(dá)和自由獲取信息是基本人權(quán)。在宣傳、動(dòng)員方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所扮演的角色是其他組織機(jī)構(gòu)不可替代的，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)干部置身于廣大農(nóng)民之中，他們對(duì)每個(gè)村的情況最為了解、最為熟悉。分利用各種新聞媒體和宣傳工具，廣泛宣傳村級(jí)組織換屆選舉的目的要求、程序方法、法律法規(guī)、選人標(biāo)準(zhǔn)和典型經(jīng)驗(yàn)，讓廣大村民掌握選舉的方法、步驟；要引導(dǎo)黨員群眾顧大體，識(shí)大局，不感情用事，不隨波逐流，不違法違規(guī)，按照自己的真實(shí)意愿，選擇自己的當(dāng)家人?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)一定要抓好村級(jí)組織換屆選舉的業(yè)務(wù)骨干和工作人員的培訓(xùn)，保證所有直接參與選舉工作和直接指導(dǎo)選舉工作的人員在選舉之前全面受訓(xùn)一次，使他們熟悉和掌握選舉工作政策法規(guī)、操作規(guī)程，切實(shí)提高他們做好工作的責(zé)任感和能力水平。

（三）鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)應(yīng)給予選舉制度法律的保證。

村民選舉與村民自治需要在嚴(yán)格的法律法規(guī)和各項(xiàng)制度下進(jìn)行，這是村民選舉與村民自治能夠持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的一個(gè)重要條件。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況，依據(jù)全國人大所頒布的《村組法》和本省、本縣市的有關(guān)法規(guī)、文件，制定一系列相關(guān)制度與規(guī)則，作為各村制定選舉方法的藍(lán)本。進(jìn)一步解決民主的法制化問題。目前最大的問題是如何用選舉程序的公正來實(shí)現(xiàn)選舉原則的公正，防止村民民主選舉權(quán)利虛化;發(fā)展農(nóng)村民主，必須貫徹依法治國的方略，同健全法制緊密結(jié)合。本文認(rèn)為有必要制定關(guān)于村委會(huì)選舉的專門性法律，從國家層面對(duì)民主選舉進(jìn)行法律引導(dǎo);各級(jí)地方政府加強(qiáng)行政立法工作參照有關(guān)法律制定相應(yīng)的可操作性強(qiáng)的實(shí)施條例;各村根據(jù)相應(yīng)法律法規(guī)精神，制定各具特色的選舉方法，規(guī)范選舉程序，尤其要具有確定性，一經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議通過，就不得隨意變更。保護(hù)農(nóng)村不陷入混亂和動(dòng)蕩。

（四）鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)應(yīng)在經(jīng)濟(jì)上支持選舉。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)選舉在經(jīng)濟(jì)上的支持，應(yīng)主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是選舉經(jīng)費(fèi)上的支持，包括選票的印刷費(fèi)、各種宣傳資料和公告的紙張費(fèi)、工作人員的誤工補(bǔ)貼、或者給投票選民一定的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，以刺激選民參與，保證一定的參選率等；二是給村干部一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，承擔(dān)村委會(huì)干部培訓(xùn)費(fèi)用，給其他村民一些實(shí)惠，以鼓勵(lì)村民競(jìng)選，鼓勵(lì)村干部履行職責(zé)。三是采取措施大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使村民走上富裕之路。只有具有一定物質(zhì)基礎(chǔ)，他們才有能力和時(shí)間進(jìn)行政治參與，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的村民自治。實(shí)踐證明，一定的經(jīng)濟(jì)水平是實(shí)行以直接選舉為前提的村民自治的條件和基礎(chǔ)。盡管我們不能說經(jīng)濟(jì)落后的地方，賄選就一定發(fā)生，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不好是賄選的最根本原因。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，村民家庭富裕了，農(nóng)民手中有了更多的可支配收入，他們才可能有更大的興趣和更多的精力參加政治生活，村民對(duì)政治活動(dòng)的熱情才會(huì)相對(duì)上升，會(huì)更加珍惜自己的民主權(quán)利，不會(huì)因一包煙、一袋洗衣粉或一餐飯而出賣自己的選票。

（五）鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)在選舉中應(yīng)加強(qiáng)推動(dòng)和主導(dǎo)作用

政府部門尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織是農(nóng)村民主制度建設(shè)的推動(dòng)者，它深深地影響著農(nóng)村民主，村委會(huì)選舉的進(jìn)程和速度。在當(dāng)前迫切需要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作:一是對(duì)政府的相關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，使他們加深對(duì)村委會(huì)民主選舉相關(guān)精神和原則的認(rèn)識(shí)，以提高其指導(dǎo)水平;二是加強(qiáng)對(duì)村干部的培訓(xùn)教育，使他們掌握相應(yīng)的選舉知識(shí)和操作方式，促進(jìn)選舉工作在最終落實(shí)時(shí)的有序開展;三是加強(qiáng)監(jiān)督，及時(shí)糾正不符合規(guī)劃和程序的錯(cuò)誤行為。唐興霖、馬駿認(rèn)為，關(guān)于農(nóng)村基層民主制度的知識(shí)主要是一種可交流的知識(shí)，一個(gè)村民可能并不能了解國家層面的制度形式，但他完全可以理解基層民主制度的有關(guān)知識(shí)，在村民自治的實(shí)踐中，村民完全可以逐步地學(xué)習(xí)和掌握關(guān)于鄉(xiāng)村民主制度的知識(shí)。通過發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制建設(shè)，培育他們的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、自由精神和平等觀念等，使他們逐步增強(qiáng)對(duì)“政治人”的定位，提高參與意識(shí);通過宣傳和教育，使他們加強(qiáng)對(duì)民主選舉的認(rèn)識(shí)，逐步熟悉民主的原則、規(guī)范和程序，通過民主選舉的實(shí)踐，積累民主經(jīng)驗(yàn)，提高參與技能。

[1]羅伯特·福特納.國際傳播：全球都市的歷史、沖突及控制[M].北京：華夏出版社，2000.

[2]陳冬生.村委會(huì)選舉中的賄選問題及其對(duì)策[J].山東工商學(xué)院學(xué)報(bào),2003（5）.

[3]唐興霖,馬駿.中國農(nóng)村政治民主發(fā)展的前景及困難：制度角度的分析[J].政治學(xué)研究,1999（l）.