■李靚

我國城市低保制度自建立以來經(jīng)歷了十余年的發(fā)展，已初步達(dá)到了應(yīng)保盡保的目標(biāo)，但是，隨著政策覆蓋面積的擴(kuò)大，低保政策在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)的“退保難”問題日漸凸顯。本文主要從社會(huì)政策的角度分析城市低保制度在建立和運(yùn)行過程中逐步顯現(xiàn)的“退出難”問題的現(xiàn)狀、成因，并嘗試探討低保退出機(jī)制與就業(yè)行為的相互促進(jìn)關(guān)系，以此給出完善城市低保退出機(jī)制的政策建議。

一、問題的提出

城市低保制度在緩解城市貧困和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用的同時(shí)，政策本身在實(shí)際運(yùn)行過程中也出現(xiàn)了一些問題。尤其表現(xiàn)在城市低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理上，隨著城市低保覆蓋范圍的逐步擴(kuò)大，受益人群也日漸增多。在政策基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的同時(shí)，應(yīng)退不退的現(xiàn)象也隨之出現(xiàn)。大部分受益者在獲得低保提供的實(shí)際利益之后便產(chǎn)生了長期依賴政策生活的念頭，而不愿意走出貧困陷阱。這種趨利性使得低保制度面臨著退出機(jī)制緩慢以及低保支出剛性增加的困境。本文將研究重點(diǎn)放在對(duì)政策出口的探討上，既是對(duì)低保政策的現(xiàn)實(shí)實(shí)施情況的反思，也是對(duì)國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略整體布局的一個(gè)微觀探索。

二、城市低保政策背景介紹

20世紀(jì)90年代初我國出現(xiàn)了城市貧困現(xiàn)象，產(chǎn)生原因主要是由于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和地區(qū)之間發(fā)展的不平衡，而造成的國有企業(yè)虧損增加、貧富差距加大。據(jù)調(diào)查，1995年度，城鎮(zhèn)貧困居民占全部城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)居民家庭人口的8.6%，約為2428萬人；全國城鎮(zhèn)貧困戶約為659萬戶，占全部非農(nóng)業(yè)戶的7.6%。

在應(yīng)對(duì)貧困問題的手段方面，根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，除了經(jīng)濟(jì)增長政策和措施外，另外一個(gè)有效的途徑是政府制定和實(shí)施社會(huì)救助政策。在80年代以前，我國曾實(shí)施了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的城市貧困救助制度，80年代初開始，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，中國的社會(huì)保障制度發(fā)生了較大變化，原有的“單位”保障制度逐步讓位于社會(huì)化的社會(huì)保障制度。自1999年9月28日國務(wù)院正式頒布了《城市居民最低生活保障條例》起，中國社會(huì)保障事業(yè)翻開了嶄新的一頁。

三、城市低保政策的具體實(shí)施

（一）城市低保政策的準(zhǔn)入機(jī)制以及受益人群分析

城市低保政策的出臺(tái)一定程度上可以改善城市低收入群體和家庭的生活境況。但是，并不是所有的低收入家庭的條件都符合此項(xiàng)政策的福利享受要求，城市低保政策的準(zhǔn)入機(jī)制對(duì)受益人群的資格進(jìn)行審核，其中包括對(duì)低保對(duì)象的劃定和低保對(duì)象的申請(qǐng)流程的規(guī)定。就城市低保對(duì)象的劃定而言，主要包括以下三類；1.無生活來源，無勞動(dòng)能力，無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人居民；2.領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間或失業(yè)救濟(jì)期滿仍未能重新就業(yè)，家庭人均收入低于城市最低生活保障的居民；3.在職人員和下崗人員在領(lǐng)取工資或最低工資基本生活費(fèi)后，以及退休人員領(lǐng)取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障的居民。城市居民在申請(qǐng)低保的過程中需要按照政策規(guī)定經(jīng)歷以下幾個(gè)步驟：1.凡符合保障人員條件的居民，本人寫出申請(qǐng)到所管轄的居委會(huì)申報(bào)。2.居委會(huì)根據(jù)申請(qǐng)情況采取入戶調(diào)查方式。3.居委會(huì)把調(diào)查結(jié)果及相關(guān)證明報(bào)送辦事處民政科核實(shí)。4.對(duì)符合條件的保障人員發(fā)放城市居民最低生活保障申請(qǐng)表，報(bào)區(qū)民政局審批。5.審批后對(duì)保障人員建檔、建卡管理，方能領(lǐng)取低保金。

在這樣的衡量標(biāo)準(zhǔn)下，城市低保政策的受益人群逐年增長，到目前為止基本已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！钡恼吣繕?biāo)。然而，隨著政策覆蓋范圍的擴(kuò)大，政府對(duì)于低保支出的財(cái)政壓力也在逐年增大。

（二）城市低保政策出口—退出機(jī)制分析

在《條例》中，國家和政府對(duì)于退出低保政策的具體操作并沒有給出詳細(xì)的闡述，只是寫到：享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情況發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過居民委員會(huì)告知管理審批機(jī)關(guān)，辦理停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)城市居民最低生活保障待遇的手續(xù)。管理審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情況定期進(jìn)行核查。在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應(yīng)當(dāng)參加其所在的居民委員會(huì)組織的公益性社區(qū)服務(wù)勞動(dòng)。在以上的規(guī)定中，在條例頒布之初，對(duì)于政策的出口并沒有清晰的說明。比較模糊的政策規(guī)定試圖依靠受益人的自我道德約束感來實(shí)現(xiàn)顯然是行不通的。

在政策的實(shí)際運(yùn)行過程中，“退出難”的問題也日漸顯現(xiàn)。一是退出機(jī)制不健全，被保人主動(dòng)退保困難。被保者擺脫困境后，應(yīng)及時(shí)退出低保，目前低保制度的退出機(jī)制反應(yīng)較慢。二是對(duì)被保者缺乏相關(guān)的及時(shí)性收入調(diào)查監(jiān)督機(jī)制。目前，民政部門和社區(qū)居委會(huì)對(duì)被保者經(jīng)濟(jì)收入上的動(dòng)態(tài)監(jiān)控幾乎等于零，缺乏一套科學(xué)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。三是在退出機(jī)制操作上隨意性大。社區(qū)居委會(huì)采取一些“土辦法”和硬性規(guī)定的辦法來決定一個(gè)家庭是否應(yīng)退出低保。

四、城市低保政策“退出難”的現(xiàn)實(shí)原因

（一）世界范圍內(nèi)普遍的福利依賴問題

各個(gè)學(xué)者從自己的研究角度對(duì)福利依賴給出了不同的界定，有以下幾種。第一種是對(duì)福利依賴持一種消極的態(tài)度，把它看作問題和罪惡的根源。托馬斯·赫希爾等認(rèn)為，在美國，對(duì)福利參與的看法有兩種：一是把它看作人們權(quán)利的體現(xiàn)；二是把它看作社會(huì)問題。第二種是一種客觀事實(shí)描述的態(tài)度，對(duì)福利依賴的客觀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了界定。

“福利依賴“已經(jīng)成為國際社會(huì)共同關(guān)注的熱點(diǎn)問題。在我國，低保政策伴隨出現(xiàn)的福利依賴同樣成為了政策實(shí)施的一大阻礙，給低保政策的退出機(jī)制的運(yùn)行造成了難題。北京市民政局2003年一項(xiàng)調(diào)查顯示，低保對(duì)象中處在45歲以下就業(yè)年齡段者比例高達(dá)58.3%，但其就業(yè)率僅為6.5%。在低保對(duì)象中，失業(yè)者沒有再就業(yè)意愿比例高達(dá)46.6%。從國際通行的福利依賴定義出發(fā)，聯(lián)系中國實(shí)際，中國低保制度存在隱性福利依賴問題。

（二）低保退出機(jī)制與就業(yè)行為的關(guān)系

低保政策的實(shí)施過程中凸顯的“退出難“的問題除了與最初的政策設(shè)計(jì)有著密切的關(guān)系之外，享受低保過程中的就業(yè)困難和風(fēng)險(xiǎn)是低保戶難以退出低保的主要因素。

第一，從就業(yè)動(dòng)機(jī)方面來看，救助對(duì)象是否愿意退出低保參加就業(yè)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，在很大程度上是以對(duì)該事件的損益分析為基礎(chǔ)的。在討論社會(huì)救助和就業(yè)動(dòng)機(jī)時(shí)，我們常常會(huì)用替代率，即家庭在領(lǐng)取低保時(shí)與參加就業(yè)時(shí)收入的比例，來衡量兩者的關(guān)系。但事實(shí)上，影響低保對(duì)象其退出決策的因素并不只包括就業(yè)所得和低保金喪失，因?yàn)閰⒓泳蜆I(yè)除了增加收入外，還會(huì)讓家庭增加開支；退出低保讓他們喪失低保金和附帶福利。這些因素都會(huì)影響低保家庭是否愿意退出救助。在現(xiàn)行的低保標(biāo)準(zhǔn)下，低保替代率隨家庭規(guī)模呈快速線性增長。很多家庭并不能從再就業(yè)中獲得大大改善現(xiàn)有生活的信心，所以他們寧愿選擇維持現(xiàn)狀，保持長期吃低保的狀態(tài)。

第二，從就業(yè)成本和就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)方面來看，工作開支上升也是影響低保對(duì)象無法退出救助政策的因素之一。工作開支主要包括餐費(fèi)、通訊費(fèi)、交通費(fèi)等。一般情況下，低保戶就業(yè)的工作類型非常局限，還需要考慮求職與上班過程的費(fèi)用。將收入和就業(yè)成本相減，最后成為低保戶純收入的只是很少一部分，甚至都低于低保時(shí)的資金福利。另一方面，就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)也是很多低保戶在實(shí)現(xiàn)再就業(yè)過程中考慮的重要因素之一。工作的穩(wěn)定性也是低保對(duì)象作出退出決策時(shí)要考慮的因素。由于目前我國大部分低保對(duì)對(duì)象往往年齡偏大、技術(shù)文化水平偏低，再就業(yè)能力較弱，他們往往只能從事一些非正規(guī)的工資低、穩(wěn)定性差的就業(yè)崗位。

第三，從低保戶再就業(yè)政策支持方面來看，國家和政府對(duì)于低保戶再就業(yè)行為并沒有形成完整的激勵(lì)機(jī)制。低保對(duì)象文化程度低降低了他們的社會(huì)競爭力，在再就業(yè)方面又缺乏專業(yè)人員的指導(dǎo)和培訓(xùn)。這就更加削弱了他們重新回歸勞動(dòng)力市場的信心。再就業(yè)扶持政策的缺失以及不合理同樣減弱了低保戶實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的積極性，更加固了他們長期吃低保的生活狀態(tài)。

五、完善低保退出機(jī)制的政策建議

（一）建立城市貧困人群生活狀態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)

為及時(shí)掌握低收入群體生活狀況及其變化，實(shí)施動(dòng)態(tài)化管理，應(yīng)盡快建立城市貧困監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。通過貧困監(jiān)測(cè)制度的有效運(yùn)行，切實(shí)把低收入群體生產(chǎn)和生活各方面變化情況以及呼聲、意見納入政策中，以便進(jìn)行及時(shí)跟蹤監(jiān)測(cè)并對(duì)癥下藥，建立與物價(jià)或國民收入的上漲的同步低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整同步機(jī)制。

（二）采取低保漸退制，建立低保戶再就業(yè)援助制度

低保戶在就業(yè)初期，通常面對(duì)各種不穩(wěn)定因素，因此應(yīng)采取低保漸退制度，即低保戶工作以后可以在一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)享有低保金，待其工作逐漸穩(wěn)定后再退出低保，這是循序漸進(jìn)的過程。這種低保漸退制度，不僅可以解決低保戶的后顧之憂，更有利于保障他們掌握生存技能，激發(fā)工作激情。對(duì)于有能力、有意愿自主創(chuàng)業(yè)的低保戶應(yīng)適當(dāng)給予政策、資金等方面的援助，增強(qiáng)低保戶的“造血”功能。

（三）使靈活的低保附帶福利成為促進(jìn)就業(yè)的激勵(lì)因素

前面分析了低保附帶福利在一定程度上會(huì)抑制了人們工作的積極性。對(duì)于這一問題的解決，可以擴(kuò)大附帶福利的享有資格，即由低保家庭擴(kuò)大到低收入家庭或者有某種特殊困難家庭，或者弱化附帶福利對(duì)低保對(duì)象退出低保救助的影響。另一方面,對(duì)于那些介紹多次以上仍未成功就業(yè)的對(duì)象,不管是什么理由,只要沒有喪失勞動(dòng)的相關(guān)證明，都應(yīng)取消其附帶福利資格,以此來促進(jìn)其就業(yè)。

（四）加強(qiáng)社會(huì)救助立法力度,強(qiáng)化自立自強(qiáng)的道德規(guī)范建設(shè)

一些低保對(duì)象采用弄虛作假騙領(lǐng)救助款物的思想根源是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期留下的不良的非道德心智模式,有貪圖占小便宜的思想欲念，原因在于一方面是受經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū),另一方面則是因?yàn)槠湫袨榈臋C(jī)會(huì)成本不高,即違法力度的不夠。目前低保管理機(jī)構(gòu)對(duì)救助對(duì)象違法行為如虛報(bào)或隱瞞實(shí)情、偽造證明材料等所采取的處理方法是追回其已經(jīng)領(lǐng)取的救助款物,而無其他能夠起到威懾力的處罰手段。因此，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助的立法和執(zhí)法力度,加大對(duì)弄虛作假行為的懲處力度,情節(jié)較輕者終身取消低保資格,情節(jié)較重者則追究刑事責(zé)任。

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