張晉生 張志剛

（秦皇島市委黨校 河北秦皇島 066000）

基層民主的更堅實保障
——新修訂《村民委員會組織法》理解與適用

張晉生 張志剛

（秦皇島市委黨校 河北秦皇島 066000）

《村民委員會組織法》（以下簡稱 “《村組法》”）于2010年10月28日重新修訂。新法（指修訂后的《村組法》，下同）不但在形式上有重大變化（例如由原來的30條變?yōu)楝F(xiàn)在的41條；由原來的不分章，變?yōu)楝F(xiàn)在的六章），在內(nèi)容上也有重大修改，在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方面均有新的規(guī)定。

一、在民主選舉方面的新規(guī)定

1、選民登記。舊法（指修訂前的《村組法》，下同）規(guī)定“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民”都應(yīng)當(dāng)?shù)怯?。照此?guī)定，很多長期在外務(wù)工經(jīng)商、數(shù)年不歸、對村委會選舉不關(guān)心不參加的村民，都應(yīng)當(dāng)予以選民登記，在投票時計算選民基數(shù)?；鶖?shù)大，而實際投票人少，造成不足法定人數(shù)，這就使一些村的選舉越來越困難。

對此，新法將“選民”與“登記選民”予以區(qū)別。新法第13條規(guī)定:村民委員會選舉時，應(yīng)當(dāng)對下列人員進(jìn)行登記，列入?yún)⒓舆x舉的村民名單：（一）戶籍在本村并且在本村居住的村民；（二）戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；（三）戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。這就是說，選舉時，只需登記三種人：一是“戶在人也在”；二是“戶在人不在”，但本人表示參加選舉的村民（反言之，對長期在外、本人沒有表示參加選舉的，可不予登記）；三是“人在戶不在”，一般情況下，這種人應(yīng)當(dāng)在戶口所在地參加選舉，但是符合以下三個條件的可以參加居住村的選舉：①在本村居住一年以上，②本人申請參加選舉，③村民會議或者村民代表會議同意其參加選舉。

新法的規(guī)定，注重村民能否實際參加投票，突出了選舉的社區(qū)性，這就使得選舉更易于組織和成功。

選舉時，有“登記選民”過半數(shù)投票，選舉即有效；候選人獲得過半數(shù)的所投選票，即可當(dāng)選（即兩個“過半數(shù)”）。

2、委托投票。舊法沒有規(guī)定委托投票問題，我省的地方性法規(guī)有規(guī)定，但在程序上與新法有些不同。新法規(guī)定，登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能參加投票的，可以書面委托本村有選舉權(quán)的近親屬代為投票，村民選舉委員會應(yīng)當(dāng)將委托人和受委托人的名單公布。

3、候選人競選。新法第15條將選舉前的公開競選，規(guī)定為必經(jīng)程序：“村民選舉委員會應(yīng)當(dāng)組織候選人與村民見面，由候選人介紹履行職責(zé)的設(shè)想，回答村民提出的問題”。

4、另行選舉。新法對另選程序作了詳細(xì)規(guī)定：當(dāng)選人數(shù)不足應(yīng)選名額時，不足的名額另行選舉，另行選舉時，第一次投票未當(dāng)選的人員得票多的為候選人，候選人以得票多的當(dāng)選，但是所得票數(shù)不得少于已投選票總數(shù)的三分之一（第15條）?？梢?，另行選舉與初次選舉標(biāo)準(zhǔn)不一樣，采用的是相對多數(shù)原則，使另行選舉相對容易成功。

5、選舉違法行為處理。舊法規(guī)定：對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的行為，由“有關(guān)機關(guān)”負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理，但“有關(guān)機關(guān)”指向模糊，容易形成扯皮。新法對此作了明確：對以上違法行為，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報，由鄉(xiāng)級或者縣級人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理（第17條）?？梢姡芾泶迕衽e報的部門包括縣鄉(xiāng)人大和政府及其有關(guān)主管部門，但負(fù)責(zé)查處的只限于鄉(xiāng)級或者縣級人民政府。

6、補選。村委會成員任職期間，可能因為以下情形職務(wù)終止：⑴喪失行為能力；⑵被判處刑罰；⑶兩次評議不稱職；⑷辭職；⑸死亡等。對村委會成員出缺的情形，新法規(guī)定了更為簡便的補選程序：可以由村民會議或者村民代表會議進(jìn)行補選，補選程序參照本法第十五條的規(guī)定辦理（第19條）。

二、在民主決策方面的新規(guī)定

1、村民會議的召集和權(quán)限。舊法對村民會議的法定召集人規(guī)定不明，實踐中，對村民會議的召集人制度不一，例如1998年《河北省村級民主管理條例》規(guī)定：村民會議“由黨支部和村民委員會召集和主持（第9條）”，村民代表會“由黨支部書記或村民委員會主任召集（第18條）”。

新法明確了村民會議的法定召集人，是村民委員會。實際上，村民會議作為本村最高權(quán)力機構(gòu)和決策機構(gòu)，其召開的程序應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)定，違反規(guī)定程序，即屬于不合法會議，不合法會議所作出的決定、決策，自然也不具合法性。非法定的召集人召集、達(dá)不到最低人數(shù)要求、時限的不合法（如新法規(guī)定，召集村民會議，應(yīng)當(dāng)提前十天通知村民）等等，都屬于嚴(yán)重的程序違法。

在權(quán)限方面，新法增加了“有權(quán)撤銷或者變更村民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定；有權(quán)撤銷或者變更村民代表會議不適當(dāng)?shù)臎Q定”，還“可以授權(quán)村民代表會議審議村上（第25條）。舉例說明，假如村委會由3名成員組成，那么，這個村至少應(yīng)當(dāng)選出民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作，撤銷或者變更村民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定”（第23條）。

2、村民代表會議設(shè)立、召集和權(quán)限。舊法只是簡單規(guī)定人數(shù)較多或者居住分散的村，“可以推選產(chǎn)生村民代表”。我省原來的地方性法規(guī)，則將“村民代表會議”作為一個代議機構(gòu)規(guī)定下來。新法在這方面作了較大改進(jìn)，賦予村民代表會議非常重要的地位，使之具有了常設(shè)權(quán)力機構(gòu)的性質(zhì)，即，它可以被授權(quán)行使除制定、修改自治章程和村規(guī)民約之外所有的村民會議職權(quán)，包括審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作，撤銷或者變更村民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定等。

村民代表會議的設(shè)置，可有效解決當(dāng)前村民會議召集難、從而致使民主決策虛置的問題。村里的一般決策事項，均可由村民會議授權(quán)村民代表會議辦理。

新法規(guī)定了村民代表會議的法定構(gòu)成：村民代表會議由村委會成員和村民代表組成，其中村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會議組成人員的五分之四以上，婦女村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會議組成人員的三分之一以12名村民代表，村民代表會議就是由這3名村委會成員和12名村民代表組成，在這15人組成的村民代表會議中，婦女村民代表應(yīng)占5人以上。

新法還規(guī)定，村民代表會議的法定召集人是村民委員會；村民代表會議每季度召開一次；有五分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民代表會議；村民代表會議有三分之二以上的組成人員參加方可召開，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)同意（第26條）。

三、在民主管理和民主監(jiān)督方面的新規(guī)定

1、專門監(jiān)督機構(gòu)。新法規(guī)定了與村委會平行的專門監(jiān)督機構(gòu)——村務(wù)監(jiān)督委員會，負(fù)責(zé)村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實，可以列席村民委員會會議（第32條）。

2、罷免。按照舊法規(guī)定，選舉村委會成員需要兩個“過半數(shù)”，即贏得1/4以上全體選民選票即可當(dāng)選，而罷免村委會成員，卻須經(jīng)1/2以上的選民通過。這樣的規(guī)定，形成了當(dāng)選容易、罷免難的格局，使得村民的最有力的監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)，因此，實踐中鮮有罷免成功的，造成村民對村委會的監(jiān)督疲軟。

新法將這種不平衡的權(quán)利設(shè)置進(jìn)行了糾正：罷免村委會成員，有“登記選民”過半數(shù)投票，并經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過即可（第16條）。

3、村務(wù)公開。新法將村務(wù)公開由6個月一次，調(diào)整為“每季度一次”，集體財務(wù)往來較多的，財務(wù)收支情況應(yīng)當(dāng)每月公布一次（第30條）。

4、民主評議。新法規(guī)定民主評議由村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)主持，評議對象是村委會成員以及由村民或者村集體承擔(dān)誤工補貼的聘用人員。村委會成員連續(xù)兩次被評議不稱職的，其職務(wù)終止（第33條）。

5、經(jīng)濟責(zé)任審計制度。新法新增了村委會成員的任期和離任經(jīng)濟責(zé)任審計制度，審計由縣級人民政府農(nóng)業(yè)部門、財政部門或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府負(fù)責(zé)組織（第35條）。

6、村民訴權(quán)。新法還賦予村民一項重要的監(jiān)督權(quán)利——訴權(quán)。第36條規(guī)定，“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任”。這樣，每個村民手中都增加了一個利器，當(dāng)感到自己的合法權(quán)益受到村委會侵害的時候，受害村民可以依法起訴，請求人民法院保護(hù)。