宋 欣

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東 青島 266100)

北極地區(qū)是最先發(fā)展跨界環(huán)境影響評價制度的區(qū)域,在具體條約簽訂之前,相關(guān)國家及其學(xué)者就已經(jīng)開始展開了對該區(qū)域的環(huán)境影響評價的研究。北極區(qū)域的環(huán)境影響評價不單純是國家間對跨界污染損害進(jìn)行的控制工具,而且還是管理北極地區(qū)公共領(lǐng)域環(huán)境的主要工具之一。北極的環(huán)境影響評價的實質(zhì)是跨界環(huán)境影響評價,由于北極地區(qū)環(huán)境的特殊性,一國在北極開展的擬議活動所產(chǎn)生的不利環(huán)境影響不僅會跨界影響相鄰國家,其損害還可能會蔓延至整個北極地區(qū),以致對整個北極的生態(tài)系統(tǒng)帶來無法彌補的破壞。所以預(yù)防北極地區(qū)環(huán)境污染最有效的方式就是事前預(yù)防,開展跨界環(huán)境影響評價。目前,北極圈內(nèi)八國在該區(qū)域已經(jīng)開始逐步開展系統(tǒng)性的跨界環(huán)境影響評價,并設(shè)置了關(guān)于北極地區(qū)環(huán)境影響評價的指導(dǎo)準(zhǔn)則,不僅如此,北極周邊國家還嘗試在埃斯波公約的指導(dǎo)下繼續(xù)完善其本國國內(nèi)的環(huán)境影響評價制度,以增加調(diào)整某些產(chǎn)生環(huán)境影響行為的規(guī)定。

一、北極跨界環(huán)境影響評價的源起

前蘇聯(lián)于1987年在摩爾曼斯克提出開展北極地區(qū)多國合作的建議,并指明合作應(yīng)該涉及北極的各個方面,尤其在北極環(huán)境保護(hù)方面。這個提議在芬蘭組織的北極八國會議中得到了進(jìn)一步的具體化,①會議中主要討論了保護(hù)北極地區(qū)環(huán)境的相關(guān)事宜。在此之后,1991年北極圈內(nèi)八國和其他參與者在芬蘭簽署了《北極環(huán)境保護(hù)策略的羅曼尼米戰(zhàn)略》。該戰(zhàn)略要求在各國的合作中首要關(guān)注北極脆弱的生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。這個戰(zhàn)略首先明確了北極所面臨的六個環(huán)境問題：持續(xù)的有機污染、輻射、重金屬、噪音、酸化和石油污染。面對這些問題,北極八國設(shè)立了四個環(huán)境保護(hù)工作組：北極野生動植物保護(hù)公約,北極海洋環(huán)境保護(hù)協(xié)議,北極緊急預(yù)防、準(zhǔn)備和反應(yīng)協(xié)議,北極監(jiān)測和評估計劃。此外,還有1993年開始的“可持續(xù)發(fā)展和使用項目”。在該聲明和戰(zhàn)略計劃簽署后,八國又進(jìn)一步舉行了三個研討會議,分別是1993年格陵蘭島會議、1996年加拿大會議和1997年挪威會議。最后一個會議是在北極理事會設(shè)立后召開的,致力于將羅曼尼米戰(zhàn)略步驟融入北極理事會的架構(gòu)中。1996年設(shè)立的北極理事會致力于推動北極協(xié)作的廣泛開展,但不包括軍事安全,最主要的是在可持續(xù)發(fā)展發(fā)面的合作。在戰(zhàn)略的框架下設(shè)立的委員會致力于對于其結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào),還設(shè)立了另外一個工作組,即可持續(xù)發(fā)展工作組。理事會還通過了新的計劃,例如北極理事會消除環(huán)境污染行動計劃和北極氣候影響評價計劃等等。理事會沒有常設(shè)機構(gòu),而是依照協(xié)議國的主席輪換制,在每次的委員會會議上進(jìn)行重新選擇,會議間隔期由北極高級官員會議負(fù)責(zé)相關(guān)事宜。

作為羅曼尼米戰(zhàn)略計劃的重要主題,環(huán)境影響評價現(xiàn)在由北極理事會負(fù)責(zé)開展,它是在1991年的北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略中正式提出的,戰(zhàn)略中指出,[1]在管理、計劃和發(fā)展可能顯著影響北極生態(tài)的項目時,應(yīng)該通告這些項目可能對北極環(huán)境產(chǎn)生的影響,其中必須包括累積影響,還要考慮到科學(xué)研究和原住民的傳統(tǒng)知識。除此之外,有關(guān)北極生態(tài)的信息、知識等資源應(yīng)該應(yīng)用到發(fā)展和分享支持計劃中。有關(guān)健康、社會、經(jīng)濟和文化的需要和土著居民的價值也應(yīng)該通過協(xié)調(diào)管理,納入計劃和發(fā)展的活動中。

1994年,在芬蘭環(huán)境部門和相關(guān)北極參與者的討論下,各國共同擬定了北極地區(qū)環(huán)境影響評價的指導(dǎo)綱要,并對上文中提及的相關(guān)原則進(jìn)行了詳細(xì)說明(下文簡稱“指導(dǎo)綱要”)。這個建議在1996年的羅曼尼米計劃會議中得到了很好的應(yīng)用,會議建議在“可持續(xù)發(fā)展和使用項目”的指導(dǎo)下實施環(huán)境影響評價指導(dǎo)綱要。

二、北極環(huán)境影響評價指導(dǎo)綱要

(一)北極環(huán)境影響評價指導(dǎo)綱要制定的基礎(chǔ)

北極環(huán)境影響評價指導(dǎo)綱要是對北極環(huán)境影響評價程序開展的指南。綱要認(rèn)為,在北極地區(qū)實施跨界環(huán)境影響評價將涉及到很多相關(guān)國家的利益,例如,在地理上看,北極地區(qū)城市較少,城鎮(zhèn)的分布極為分散,這使得組織這些地區(qū)的公眾參與環(huán)境影響評價十分困難。但由于北極地區(qū)有著多種不同的生態(tài)系統(tǒng),因此協(xié)調(diào)并使當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到?jīng)Q策制定的過程中是極為有必要的。此外,該指導(dǎo)綱要并沒有明確確定北極南部的邊界,這給相關(guān)國家留有了周旋的余地。

指導(dǎo)綱要在簡介中明確規(guī)定了本綱要的目的不是要替代已經(jīng)存在的國際、國家、或地方法律、地區(qū)聲明、條例或綱要中的環(huán)境影響評價程序,指導(dǎo)綱要適用于環(huán)境影響跨越多個國家管轄的區(qū)域或在有多種環(huán)境影響評價適用的情況下,可以為各國提供參考。旨在提高環(huán)境影響評價程序的效率,和為北極不同區(qū)域跨界環(huán)境影響評價的協(xié)調(diào)提供指導(dǎo)建議和相關(guān)案例。[1]

這種無約束力的指導(dǎo)是解決北極多層政治框架下環(huán)境問題的最好方式,原因在于這個地區(qū)有著復(fù)雜的多層次、多級別的政府,會影響跨界環(huán)境影響評價的適用。首先,這個地區(qū)有著多種不同維度的國際條約,都對跨界影響的管理產(chǎn)生潛在作用。其次需要考慮的是,前蘇聯(lián)、加拿大和美國,這三個聯(lián)邦國家的司法系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)政策的有著很大差別,導(dǎo)致在跨界環(huán)境影響評價的執(zhí)行中,存在著很大的不同。此外相關(guān)的幾個國家將權(quán)力區(qū)分為聯(lián)邦和地方政府,協(xié)調(diào)這兩級政府的環(huán)境影響評價程序也存在一定困難。并且北歐的三個國家,芬蘭、瑞典和丹麥,屬于歐洲成員國,都受制于歐盟的環(huán)境影響評價指令,而冰島和斯瓦爾巴群島以外的挪威卻受制于歐洲經(jīng)濟區(qū)協(xié)議的環(huán)境影響評價指令。

指導(dǎo)綱要提出如何在涉及北極的項目中,以國內(nèi)法程序?qū)嵤┉h(huán)境影響評價的程序。在綱要第11部分中,還對如何執(zhí)行跨界環(huán)境影響評價作了規(guī)定。綱要除了提供了管理環(huán)境影響評價的方式之外,也被視為制定北極區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)境評價的指導(dǎo),雖然指導(dǎo)綱要沒有提供如何在最后決策制定中體現(xiàn)環(huán)境影響評價,但向各國提供了一個建設(shè)性的步驟。

然而對于最重要的北極地區(qū)公海領(lǐng)域,指導(dǎo)綱要并沒有將可能涉及到該區(qū)域的公共領(lǐng)域的項目納入考慮中,或者促使北極國家將此類項目納入本國環(huán)境影響評價程序中。這符合指導(dǎo)綱要的設(shè)立精神,即致力于為各國執(zhí)行本國司法權(quán)提出建議,規(guī)范各國的行為。這種建議是十分重要的,一方面給予各國對環(huán)境影響評價程序的自由裁量權(quán),通過建議可以使人們判斷何種環(huán)境影響評價應(yīng)該在北極環(huán)境背景中申請,并更能從北極地區(qū)的實際情況出發(fā)。一般情況下,屬于北極特殊地域情況中的項目均會對極地區(qū)域產(chǎn)生重大的影響,這是由北極特殊的生態(tài)環(huán)境所決定的,基本上區(qū)域內(nèi)所有的項目都會產(chǎn)生跨界環(huán)境影響,這種影響可能是國與國之間的,更多情況下是對公共區(qū)域,即北冰洋公海區(qū)域的重大影響。所以說對北極跨界環(huán)境影響評價制度的研究主要應(yīng)通過對各國涉北極區(qū)域環(huán)境影響評價程序和北極現(xiàn)存國際條約中的環(huán)境影響評價程序指導(dǎo)的協(xié)調(diào)、相互影響、相互作用中來探究。

(二)北極環(huán)境影響評價指導(dǎo)綱要的內(nèi)容

1、北極環(huán)境影響評價指導(dǎo)綱要的范疇

綱要的一項重要內(nèi)容就是對北極活動的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn),從第二部分可以看到,軍事行為應(yīng)當(dāng)屬于需要實施北極國家環(huán)境影響評價程序的項目,這是因為軍事行為亦屬北極地區(qū)的國家國內(nèi)法中的應(yīng)當(dāng)實施環(huán)境影響評價制度的范疇。除此以外,國內(nèi)環(huán)境影響評價程序依據(jù)強制性規(guī)定的活動列表里的需要申請實施的項目,各國不得在北極地區(qū)開展。從各國環(huán)境影響評價的申請案例中來看,通常各國國內(nèi)法都會規(guī)定敏感區(qū)域的項目必須采取特殊的實施環(huán)境影響評價的標(biāo)準(zhǔn),那么,在北極地區(qū)的特殊情況下,不僅要考慮到北極作為敏感地區(qū)的特殊性,還必須將附近敏感區(qū)域中活動的累積影響納入考量范圍。

指導(dǎo)綱要建議的產(chǎn)生環(huán)境影響的活動包括,“所有潛在的環(huán)境、社會、文化和經(jīng)濟影響,特別是影響傳統(tǒng)資源的運用和原著居民生活方式”。北極環(huán)境影響研究應(yīng)該詳細(xì)分析項目、供選方案及其細(xì)節(jié),以及評價過程中,暫時的、空間上的和司法上的局限性,另外要明確主要的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和使用的環(huán)評手段?？傮w來看,北極環(huán)境影響評價中的影響預(yù)防和評價步驟應(yīng)該涉及到三個方面：

第一,明確環(huán)境影響的種類,尤其是有關(guān)人類活動對環(huán)境造成的累積影響(包括過去的、現(xiàn)存的、預(yù)期的影響,并將這些影響與進(jìn)行環(huán)評的項目影響累計)；同時,指導(dǎo)綱要認(rèn)為在一些產(chǎn)生累積影響的特例項目中,戰(zhàn)略層次的環(huán)境影響評價更為實用。例如芬蘭在斯巴爾巴群島群島的新奧爾松,對敏感區(qū)域的人類活動實施戰(zhàn)略環(huán)境影響評價,并全面評估了多樣的科學(xué)研究和監(jiān)測項目之間的沖突。

第二,對環(huán)境影響大小的預(yù)計、影響出現(xiàn)的概率、影響涉及的范圍。

第三,對環(huán)境影響的顯著性的確定。針對影響顯著性進(jìn)行的判斷需要通過明確的方法以及多方面的考察才能確定。顯著影響的確定應(yīng)當(dāng)根據(jù)“已有的準(zhǔn)則、討論、判斷和合意”來進(jìn)行。

然而在北極環(huán)境影響評價中,對評價結(jié)果的分析必須考慮到環(huán)境影響的不確定性,由于缺乏通用的“顯著性”評判標(biāo)準(zhǔn),而環(huán)境影響呈現(xiàn)的形態(tài)多樣化,北極相關(guān)利益主體在觀念上存有差別,相關(guān)的科學(xué)水平和本地認(rèn)知不同等等,導(dǎo)致了這種不確定性。因而在評價時,指導(dǎo)綱要鼓勵各北極國家盡可能的擴充環(huán)境影響評價文件的相關(guān)信息量。

2、北極環(huán)境影響評價制度中的公眾參與方式

北極環(huán)境影響評價指導(dǎo)綱要包含公眾參與方式的規(guī)定。綱要指明,公眾的范圍應(yīng)當(dāng)包括“當(dāng)?shù)赝林用?或關(guān)注本區(qū)域項目的、受到項目影響的團(tuán)體或組織”。指導(dǎo)綱要要求,在項目投入運作時,要第一時間通知公眾,并且將“文化、社會、經(jīng)濟和地理因素納入到北極相關(guān)計劃和公眾咨詢中考慮”,公眾也應(yīng)該享有監(jiān)測和評價的權(quán)利,及對最終分析結(jié)果和建議進(jìn)行評判的權(quán)利。

指導(dǎo)綱要還鼓勵北極地區(qū)國家制定明確的條例和程序,并組織相關(guān)會議和咨詢。政府機構(gòu),立項者和研究者之間采取的與原住民的交流方式應(yīng)該尊重當(dāng)?shù)鼐用竦纳盍?xí)慣,并注意盡量不干擾到他們的生活。原著居民有權(quán)在北極環(huán)境影響評價的開展過程中提供他們的經(jīng)驗以供幫助。在項目計劃的早期應(yīng)該使用傳統(tǒng)知識經(jīng)驗,并盡早與原住民確立聯(lián)系,以便找到經(jīng)驗豐富的原住民。原住居民的這種知識經(jīng)驗是“原住居民對北極環(huán)境的知識的積累”。綱要建議中認(rèn)為,在準(zhǔn)備舉辦環(huán)評會議時,必須考慮到那些在偏遠(yuǎn)地區(qū)的居民或團(tuán)體,對環(huán)境影響的表述必須包含將傳統(tǒng)知識應(yīng)用于環(huán)境影響評價的內(nèi)容,其應(yīng)用曾在一早期的復(fù)雜案例中出現(xiàn)。在加拿大西北岸和美國阿拉斯加州東北岸的波弗特海租售項目的環(huán)境影響評價案中,當(dāng)?shù)匾蚣~特人在海冰、魚類、鳥類、北極熊、海洋哺乳動物、露脊鯨、馴鹿等方面的經(jīng)驗就有所體現(xiàn),同樣還曾出現(xiàn)于美國礦業(yè)管理服務(wù)決定報告中,這些經(jīng)驗引起了公眾和阿拉斯加北坡聯(lián)盟的關(guān)注。[2]

另一個有關(guān)引導(dǎo)公眾參與的實例是在加拿大北部領(lǐng)土的鉆石開采項目,該項目最終成立的環(huán)境評價委員會審議了復(fù)雜的環(huán)境影響評價程序。該項目位于西北領(lǐng)地,北極圈以南200公里,樹木生長線以北100公里的永久凍土上。除了冬季的三個月有冰凍形成的路可使大型車輛通過以外,到達(dá)這個地區(qū)均只能通過航空運輸。就此項目開展的環(huán)境影響評價規(guī)模很大,且步驟非常復(fù)雜,最后由專家小組做出評價報告。要求專家小組根據(jù)具體條件,在評價項目環(huán)境和社會經(jīng)濟學(xué)影響,包括累積的影響時,須全面并且平等地參考傳統(tǒng)知識和科學(xué)建議。小組還被要求組織聽證會,使得相關(guān)獨立個體和團(tuán)體都有機會提出建議。為了提高參與的效率,相關(guān)的土著團(tuán)體還獲得了一定的資金支持。聯(lián)邦政府為小組的項目評估提供了25萬美元的資助,和附加的25萬美元的公眾參與資金。小組環(huán)境影響評價的最終的結(jié)論是項目應(yīng)該被通過,報告中包括主觀建議在內(nèi),總共有29項內(nèi)容。結(jié)論中還指出,主持開采的公司作為項目的立項者,要在該地區(qū)協(xié)同當(dāng)?shù)厣鐖F(tuán)一起,從項目的收入中分配出一部分來投資社會和人力資源,包括該地區(qū)的教育和培訓(xùn)項目。加拿大聯(lián)邦政府接受了這個委員會的決定,但同時要求項目公司要與最初的相關(guān)團(tuán)體協(xié)商影響和協(xié)調(diào)利益。

3、北極環(huán)境影響評價制度中與埃斯波公約相關(guān)的內(nèi)容

北極環(huán)境影響評價指導(dǎo)綱要的第11部分,對屬于埃斯波公約締約國的北極國家如何組織他們的跨界環(huán)境影響評價程序提供了有用的建議。埃斯波公約在最初的北極項目合作中有特別的地位,為北極的八個國家實施泛北極跨界環(huán)境影響評價提供基礎(chǔ)。這種地位是在1993年努克宣言中確立的,宣言中提出：我們應(yīng)該合理、盡快地通過國際性的、透明的國內(nèi)程序,對那些對北極環(huán)境造成明顯不利環(huán)境影響的項目進(jìn)行環(huán)境影響評價,并通過國家官方得出結(jié)論報告。同時支持埃斯波公約條款在北極地區(qū)的執(zhí)行。

努克宣言(Nuuk)中的第九段還表述：“在有可能產(chǎn)生顯著的跨界環(huán)境影響的項目中,我們注重優(yōu)先并且及時地進(jìn)行通知和協(xié)商”。[3]1996年的因努維克宣言(Inuvik)中更簡明地將埃斯波公約規(guī)定為對跨界環(huán)境影響評價的國家支援的確定。

北極國家陸續(xù)簽訂了埃斯波公約,其中,有七個北極國家在1991年2月26日簽署了協(xié)議,而俄羅斯聯(lián)邦是在1991年6月6日簽署的,俄國簽署協(xié)議的目的是承諾不阻撓公約的目標(biāo)和法律效力。瑞典在1992年1月24日第一個批準(zhǔn)實施埃斯波公約,之后,挪威于1993年6月23日也接受了公約,其他簽署的國家分別是芬蘭于1995年10月10日、丹麥于1997年3月14日、歐盟于1997年6月24日、加拿大于1998年5月13日。目前有三個北極國家尚不是埃斯波公約的成員：美國、俄羅斯聯(lián)邦和冰島。但是,美國和俄羅斯在公約生效后很短的時間里就應(yīng)用了公約。埃斯波公約第二次締約國會議的報告中指出：“俄羅斯和美國的代表團(tuán)希望能夠簽署1993年的意向書”。[4]第三次簽署國會議的報告中指出：“俄羅斯表示,他們能夠在1994年通過公約”。還有,美國的代表團(tuán)報告說,他們已經(jīng)進(jìn)行了推動公約通過的程序。冰島、俄羅斯和美國還不是埃斯波公約的成員國的這個事實嚴(yán)重影響了指導(dǎo)綱要第11部分產(chǎn)生法律效力。綱要的第11部分規(guī)定,所有活動的制定,都要根據(jù)國家環(huán)境影響評價來檢測項目產(chǎn)生的跨界環(huán)境影響。[5]另外,綱要還特別規(guī)定,如果項目是在北極地區(qū)開展的,那么埃斯波公約列表中的需要執(zhí)行環(huán)境影響評價標(biāo)準(zhǔn)的門檻必須降低,即擴大應(yīng)實施跨界環(huán)境影響評價的項目范圍。

根據(jù)指導(dǎo)綱要,該區(qū)域的國家實施跨界環(huán)境影響評價程序應(yīng)該包含在國家環(huán)境影響評價程序的早期步驟中。這個綱要建議各國應(yīng)該在國內(nèi)環(huán)境影響評價實施范圍劃定階段確定是否存在潛在跨界環(huán)境影響；判斷環(huán)境影響的方法應(yīng)當(dāng)?shù)玫较嚓P(guān)的國家的協(xié)商統(tǒng)一。同時,該指導(dǎo)綱要還推動各國在北極地區(qū)跨界環(huán)境影響評價程序?qū)嵤┻^程中的合作。[5]

埃斯波公約賦予北極區(qū)域可能受到跨界環(huán)境影響國家內(nèi)的主體基本的參與權(quán)利,同時也賦予項目來源國的私人法律主體以權(quán)利。指導(dǎo)綱要建議北極國家在組織跨界環(huán)境影響評價程序時,不考慮相關(guān)主體的地理位置,而是盡可能全面地使受影響的團(tuán)體有參與的機會(在北極范圍內(nèi),這些團(tuán)體一般是在第11部分中規(guī)定的原住居民)。為了公開北極環(huán)境影響評價信息,芬蘭在1998年推出北極環(huán)境影響評價網(wǎng)站,同時決定由八個北極國家的聯(lián)系部門負(fù)責(zé)不斷更新該網(wǎng)站的環(huán)境信息。

三、北極跨界環(huán)境影響評價制度中存在的問題

雖然在北極環(huán)境影響評價指導(dǎo)綱要的實現(xiàn)中,所有相關(guān)國家或機構(gòu),包括國際北極機構(gòu)都為環(huán)境影響評價程序的開展付出了極大的努力,但這個程序在付諸實踐的過程中還存在很大的阻力。在北極中心的環(huán)境與少數(shù)民族法北方研究機構(gòu)的一項調(diào)查中顯示,北極環(huán)境的相關(guān)利益主體,包括公司、研究機構(gòu)、當(dāng)?shù)鼐用窈鸵话愎姷葘υ撝贫鹊牧私夥浅Ｉ?甚至有些并不知道北極環(huán)境影響評價程序的存在,更不用說在這個規(guī)則中受益。根據(jù)環(huán)境部門研究指出,即便是北極環(huán)境影響評價的執(zhí)行者,如相關(guān)政府機構(gòu)和公司,也很少知道北極環(huán)境影響評價指導(dǎo)綱要的存在。據(jù)推測,北極相關(guān)者和北極的一般公眾對于指導(dǎo)綱要的和網(wǎng)站的知識很少,使得很多人對北極環(huán)境保護(hù)和北極環(huán)境影響評價不夠重視。

除此之外還有很多原因?qū)е轮笇?dǎo)綱要無法在北極環(huán)境影響評價的實際運用中發(fā)揮成效,而北極環(huán)評的相關(guān)者也沒有意識到綱要對幫助他們參與北極環(huán)境影響評價中的作用。誠然,這個綱要確實提出了很多如何在北極地區(qū)應(yīng)用環(huán)境影響評價的建議,但是大部分的建議只是停留在表面,使得北極相關(guān)者和官方?jīng)]有認(rèn)識到該指導(dǎo)的價值。此外,北極環(huán)境影響評價指導(dǎo)綱要網(wǎng)站提供的只是簡單的關(guān)于北極環(huán)境影響評價的信息,這些信息更像是對環(huán)保分子或環(huán)境影響評價的研究者參考的,而不是針對執(zhí)行者的。可以說,對信息的不重視是北極環(huán)境影響評價制度實施中最大的缺陷之一。

以上解釋了指導(dǎo)綱要在實踐中影響有限的原因,然而還有一個重要的問題,就是為什么指導(dǎo)規(guī)則是北極環(huán)境影響評價的參與者提供的,但是指導(dǎo)綱要卻很難在實踐中發(fā)揮作用?此外,為什么北極國際機構(gòu)有實施該綱要的意圖,但卻很難將指導(dǎo)綱要應(yīng)用到實踐中?

指導(dǎo)綱要在實踐中的缺乏有效的原因是缺少后續(xù)的補充、修訂?，F(xiàn)實中,綱要僅僅呈現(xiàn)一個框架格式,如果能再加入更直接與北極環(huán)境影響評價相關(guān)的信息,那么也不會使該指導(dǎo)綱要在實踐中形同虛設(shè)。例如阿爾塔會議中,有關(guān)北極石油和天然氣開采的指導(dǎo)綱要的制定依照的就是不同的方式。[6]石油和天然氣指導(dǎo)綱要中表示：指導(dǎo)綱要應(yīng)該定期地進(jìn)行檢測和修改,以便在石油和天然氣開采活動中進(jìn)行管理和控制。這個定期的檢測,是由北極保護(hù)委員會下屬北極海洋環(huán)境工作組執(zhí)行的,在2002年芬蘭部長會議中引用的指導(dǎo)綱要進(jìn)行了不斷地修改,這種具有后續(xù)行為的案例有助于環(huán)境影響評價指導(dǎo)綱要借鑒。

雖然在北極地區(qū)有一些環(huán)境影響評價的國際性文件,然而真正推動環(huán)境影響評價在該地區(qū)開展的還很少,對是否發(fā)展和實施相關(guān)的跨界環(huán)境影響評價并沒有強制性的規(guī)定,即便有條約要求各國在該特定區(qū)域內(nèi)實施跨界環(huán)評,然而對實施的結(jié)果和過程并沒有強制性規(guī)定,跨界環(huán)境影響評價的開展并沒有實現(xiàn)其原本的目標(biāo)。同時北極的跨界環(huán)境影響評價的規(guī)定多集中于指導(dǎo)性的綱要,而各國在該區(qū)域開展各類項目也僅依據(jù)本國國內(nèi)法實施環(huán)境影響評價,指導(dǎo)性的綱要幾乎沒有產(chǎn)生“指導(dǎo)”作用,也就是說,指導(dǎo)綱要幾乎沒有應(yīng)用于實踐的機會。各種指導(dǎo)綱要并沒有后續(xù)的框架來支持綱要的旅行,缺少后續(xù)的規(guī)范模式,往往形同虛設(shè)。

四、北極跨界環(huán)境影響評價制度展望

在北極跨界環(huán)境影響評價制度完善中,最重要的是激發(fā)各國參與跨界環(huán)評的積極性,建立相關(guān)工作組促進(jìn)各國信息交流和進(jìn)行環(huán)保教育。鼓勵各國參與簽訂跨界環(huán)境影響評價條約的同時,建立一個較為完善的后續(xù)規(guī)范模式,著力于監(jiān)督條約的實施和組織各國協(xié)調(diào)合作方面。與此同時,以往的全球公域中對環(huán)境影響評價是否執(zhí)行或如何執(zhí)行的最終討論都是在各國國內(nèi)層面上進(jìn)行的,這大大折損了環(huán)境影響評價的效力和實施目的,就此應(yīng)當(dāng)盡量避免從國家層面實施國內(nèi)的環(huán)境影響評價程序,而是提升到國際層面,加強區(qū)域條約的作用,依照條約規(guī)定的環(huán)境影響評價程序進(jìn)行。

從相關(guān)國際的完善來看,在跨界環(huán)境影響評價的前期程序中,設(shè)置不同的等級。在北極地區(qū)區(qū)域應(yīng)當(dāng)要求各國承諾在所有的活動或項目開展之前,必須實施環(huán)境影響評價,并仿照南極跨界環(huán)境影響評價制度的設(shè)計,根據(jù)前期的評測判斷采取初級環(huán)境影響評價還是高級環(huán)境影響評價。

北極跨界環(huán)境影響評價制度的實施主要是通過各國國內(nèi)法來實現(xiàn)的,但是由于各國政治上的博弈和經(jīng)濟上的競爭,使得對項目開展跨界環(huán)境應(yīng)先評價的困難十分巨大。同時跨界環(huán)境影響評價要求的信息交流在目前的北極制度框架中很難實現(xiàn),北極環(huán)境影響評價指導(dǎo)綱要雖然是一個較為理想的實施模式,但是由于缺乏強制力,并且規(guī)定不夠完善。所以雖然該綱要能夠引起人們對北極環(huán)境影響評價的關(guān)注,但卻沒有在實踐中應(yīng)用到北極環(huán)境影響評價程序中?？梢钥隙ǖ氖?當(dāng)這個規(guī)則沒有辦法應(yīng)用到實踐中時,從某種意義上說它就是失敗的。

北極環(huán)境影響評價指導(dǎo)綱要應(yīng)該要由一個長期的工作組來負(fù)責(zé),并在執(zhí)行環(huán)境影響評價程序中配備能夠運用的后續(xù)框架,才能真正實現(xiàn)北極跨界環(huán)境影響評價制度。同時在工作組中吸納不同國家的專家和當(dāng)?shù)鼐用翊?不斷在實踐中更新相關(guān)信息,進(jìn)行各種輔助環(huán)境影響評價的行動,才有可能建立完善的北極跨界環(huán)境影響評價制度。此外,某種程度上可以參考南極跨界環(huán)境影響評價制度,完善北極的跨界環(huán)境影響評價體系。

[1]北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略報告[EB/OL].http://arctic-council.org/ filearchive/artic_environment.pdf,2011-01-30.

[2]阿拉斯加北坡海岸帶管理計劃最終草案修訂稿[EB/OL].http://www.alaskacoast.state.ak.us/District/FinalFinalPlans/North-Slope/NSB_Appendix_N_CommunityProfiles.pdf,2011-01-30.

[3]努克宣言[EB/OL].http://www.arctic-council.org/en/main/ infopage/74,2011-01-30.

[4]埃斯波公約第二次締約國大會報告[EB/OL].http://www.unece.o rg/env/eia/,2010-01-30.

[5]北極環(huán)境影響評價指導(dǎo)綱要[EB/OL].http://www.arcticcentre.ulapand.fi/aria/p rocedures/eiaguide.pdf,2011-01-30.

[6]北極石油和天然氣開采指導(dǎo)綱要[EB/OL].http://arctic-council.org/filearchive/A rctic％20Offhso re％20Oil％20and％ 20Gas％20Guidelines％202009.pdf,2011-01-30.