陳林生

（上海海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，上海 201306）

海岸帶是人類賴以生存發(fā)展的最重要的居住地和經(jīng)濟(jì)資源開發(fā)利用強(qiáng)度最大的區(qū)域。在全球人口已經(jīng)超過60億的今天，約有17億、約占全球總?cè)丝?8%的居民，居住在離海岸50 km的沿海地帶，45%的居民、約等于上世紀(jì)50年代中期全球人口總數(shù)的居民，居住在離海岸150 km的區(qū)域。按照這個(gè)增長速度計(jì)算，到2050年，生活在距海岸150 km范圍內(nèi)的居民將達(dá)到40億，相當(dāng)于21世紀(jì)70年代中期的全球人口總量。我國自改革開放以來，經(jīng)濟(jì)布局的重心也向沿海調(diào)整，經(jīng)過30年的高速發(fā)展，東南沿海地區(qū)已進(jìn)入工業(yè)化的起飛階段，走在全國前列；市場經(jīng)濟(jì)體制領(lǐng)先發(fā)展，并較快與國際市場接軌；沿海地區(qū)現(xiàn)已形成3個(gè)中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)圈和城市群，即長江三角洲經(jīng)濟(jì)圈和城市群、珠江三角洲經(jīng)濟(jì)圈和城市群以及環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈和城市群；經(jīng)濟(jì)的外向度很高，中國的對外貿(mào)易和外商直接投資大都集中在這些地區(qū)。

因此，應(yīng)充分關(guān)注沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合理發(fā)展，在開發(fā)利用資源時(shí)應(yīng)合理規(guī)劃，加強(qiáng)管理。海岸帶資源不僅現(xiàn)在而且將來都有多用途、利用開發(fā)強(qiáng)度大和競爭性使用的特點(diǎn)，按照可持續(xù)發(fā)展的理念，無論是在發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，凡有助于緩解因使用海岸帶區(qū)域帶來之矛盾與沖突的管理技術(shù)對該國發(fā)展沿海經(jīng)濟(jì)都具有重要意義。

1 海岸帶概念的界定

認(rèn)真研究區(qū)域劃分是分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提，然而，區(qū)域的定義歷來頗為含糊，給區(qū)域下一個(gè)普遍接受的定義非常困難。在官方地圖上，很難劃出或定義一條可以清晰區(qū)分陸地和海洋的界限，但是一個(gè)逐步變遷的過渡區(qū)域是顯而易見的。這個(gè)過渡區(qū)域帶通常被稱為海岸帶或沿海區(qū)。在英語中，zone和area這兩個(gè)詞幾乎沒有差異，但在沿海管理實(shí)踐中，關(guān)于這兩個(gè)詞的概念還是有所爭議的。最大的爭議在于前者是指“一條按照地理特征規(guī)劃的區(qū)域帶”，是海岸帶管理中具有重要意義的區(qū)域。有學(xué)者認(rèn)為區(qū)分“帶”和“區(qū)域”是西方人典型的做法，是人為在從陸地向海洋的過渡區(qū)域間劃出的一條地理分割線；認(rèn)為從社會(huì)文化的角度來看，在太平洋的一些島嶼劃分陸海分割線是不合適，因?yàn)閭鹘y(tǒng)上這些島嶼周邊的海岸線就一直被視為大陸和海洋的過渡區(qū)域。然而，只有為數(shù)很少的沿海國家，尤其是發(fā)達(dá)國家接受這些傳統(tǒng)的觀念。

關(guān)于海岸帶的定義，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，西方國家大都是在法案中給出定義，比較有代表性的如美國1972年頒布的《海岸帶管理法案》（U.S.Coastal Zone Management Act of 1972），澳大利亞的 《昆士蘭州沿海保護(hù)與管理法（1995）（Queensland Coastal Protection and Management Act（1995）等。我國學(xué)者如徐質(zhì)斌等對海岸帶也做了定義。這些定義主要的區(qū)別是如何界定海岸帶的范圍。綜合諸多意見，筆者認(rèn)為羅伯特·凱和杰奎琳·奧德在《海岸帶規(guī)劃與管理》一書中提出的定義較為全面。

從生物自然視角來定義，海岸線可視為陸海相連的一個(gè)狹長的區(qū)域，海岸帶可定義為干燥之土地與相連之海水交融的空間，即水覆蓋的部分區(qū)域和潮間帶。在該區(qū)域，陸地的推移以及陸地的開發(fā)利用直接影響海洋的推移與開發(fā)利用，反之亦然。

從管理實(shí)踐的角度來看，海岸帶或沿海區(qū)域可以定義為一條僅有幾百米寬的陸海相互作用區(qū)，也可以定義為寬到幾千米的陸海相互作用區(qū)，甚至從海淡水分水嶺的內(nèi)陸區(qū)域到國家管轄的外海海域。從管理視點(diǎn)看，海岸帶或沿海區(qū)域的定義取決于需要管理的內(nèi)容、目標(biāo)和與海岸線延伸相關(guān)的地理特征。海岸帶管理包括對利用限定沿海區(qū)域陸地資源、海水資源以及生物資源的持續(xù)管理。限定管理的區(qū)域界限通常由法律或行政法規(guī)定[1]。

2 海岸帶經(jīng)濟(jì)區(qū)域的區(qū)域特征

2.1 生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性

海岸因大海和陸地交匯交融而富有鮮明的特點(diǎn)，也因此具有重要意義。陸地和海洋有完全不同的特征。大海日復(fù)一日、年復(fù)一年地撞擊巖石，潮起潮落，淹沒沼澤和沖擊海岸。正是大陸與海洋環(huán)境的相互作用賦予海岸帶明顯的特點(diǎn)，也由此給海岸帶管理帶來巨大挑戰(zhàn)。陸地開發(fā)利用給海岸帶來的災(zāi)害和給管理帶來的挑戰(zhàn)常常是復(fù)合性的。陸地開發(fā)常使位于集水盆地泄水口的海岸線距離變得越來越遠(yuǎn)。例如，土地交替用于耕作和種植樹林會(huì)導(dǎo)致土壤侵蝕和污染；水壩會(huì)降低水流流速而導(dǎo)致來自上游泥沙在沿海海域沉降，沿岸帶水體鹽度變化或誘發(fā)有毒水華形成。

海岸線兩側(cè)的陸地與海洋過渡區(qū)的交互作用會(huì)誘導(dǎo)形成多樣性且高生產(chǎn)力的生態(tài)系統(tǒng)，長期以來為人類進(jìn)步與發(fā)展做出了無私的貢獻(xiàn)。沿岸陸地與近海海域長期以來是大自然對人類的贈(zèng)品和恩賜，是沿海國家發(fā)展貿(mào)易的基礎(chǔ)。隨著人口增長和人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，海岸帶對人類的回報(bào)還將與日俱增。不幸的是，對海洋利益的過度追求誘導(dǎo)了對沿海資源長期而巨大的競爭性開發(fā)，總體來看，它已經(jīng)成為各國政府必須面對的問題。

2.2 產(chǎn)權(quán)及管理權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性

人們常常按低潮線和高潮線劃分海岸帶作為重要的行政管理界限。但是，人為地將陸地管理和海域管理區(qū)別開來常常會(huì)增加管理的難度，降低管理效果。在土地私有的國家，沿海陸地區(qū)域通常受多重管理或被不同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政府組織使用，如私人企業(yè)、社區(qū)、社團(tuán)或者政府，而沿海海域通常僅受政府管轄或所有。在私有化的沿海區(qū)域，使用者和所有者之間也矛盾重重，管理機(jī)構(gòu)難以處理相關(guān)矛盾，在美國以及海邊旅游資源豐富的加勒比海地區(qū)和其他發(fā)展中國家都發(fā)現(xiàn)類似問題。更令人困惑的是，行政管理邊界常常位于河流或河口的中間地帶，將生態(tài)意義上完整的海灣或?yàn)┩恳环譃槎瑢?dǎo)致相鄰管理機(jī)構(gòu)難以協(xié)調(diào)管理。漁業(yè)資源、近海海底礦藏和近年來發(fā)展起來的養(yǎng)殖區(qū)域的價(jià)值賦予了特定海岸的獨(dú)特性，沿海地區(qū)的居民視這些資源為共同所有，是沿岸居民生存、休閑娛樂和經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其需求的資源；這些資源的開發(fā)會(huì)進(jìn)一步提高其價(jià)值，因而，沿岸居民就會(huì)要求公平分配這些資源。因此，對沿海資源的使用要整體綜合規(guī)劃。

中國的現(xiàn)有管理體制中，土地是屬于國土資源部門管理，而海洋則屬于海洋部門管理，兩者之間也常常出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的地方。以海岸帶區(qū)域廣大的浙江省為例，海岸帶資源利用缺乏省級層面的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。浙江省土地資源人均擁有量較低，適度圍墾是浙江省可持續(xù)發(fā)展的必要途徑之一。但目前的圍墾建設(shè)存在一定盲目性，有的地方各自為政，沒有因地制宜根據(jù)本地的生態(tài)環(huán)境、地貌特點(diǎn)等方面來進(jìn)行，圍墾條件較好的地區(qū)沒有成規(guī)模利用，而一些不具備圍墾條件的地區(qū)由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要也圍墾，可能對生態(tài)環(huán)境造成破壞。此外，沿海地帶土地利用矛盾加大。主要體現(xiàn)在港口、工業(yè)岸線與生活、旅游岸線之間，圍墾區(qū)工業(yè)發(fā)展與灘涂養(yǎng)殖、海防林建設(shè)之間，排污區(qū)與海洋生物資源保護(hù)區(qū)之間矛盾突出等方面。

2.3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外向性

中國大陸有1.8萬多km的海岸線，海岸帶面積廣闊，因其面向大洋，交通便利，同時(shí)與日本、韓國、中國香港和中國臺灣地區(qū)毗鄰，具有內(nèi)陸地區(qū)不可比擬的區(qū)位優(yōu)勢。海岸帶經(jīng)濟(jì)的外向性主要是體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是水路運(yùn)輸?shù)膬?yōu)勢。海岸帶通江靠海，便于修建港口。水路運(yùn)輸是最為經(jīng)濟(jì)的運(yùn)輸方式，它依托海洋、河流，成本低廉，特別適合超大型、超重物和大批量的商品運(yùn)輸。東南沿海地區(qū)毗鄰國際金融、貿(mào)易、輕工業(yè)、航運(yùn)中心和亞太經(jīng)濟(jì)中心香港，使本區(qū)與港澳的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系發(fā)展到唇齒相依的高度依存狀態(tài)[2]。該區(qū)華僑眾多，其中定居在海外的廣東籍華僑華人約2 000萬人，占世界華僑總數(shù)70%，遍布五大洲100多個(gè)國家和地區(qū)，這種人緣優(yōu)勢在外向型經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著巨大作用。蔡春林、陳萬靈從理論和現(xiàn)實(shí)角度對外貿(mào)強(qiáng)省貿(mào)易指標(biāo)進(jìn)行了具體考察，通過對這些紛繁復(fù)雜的指標(biāo)進(jìn)行梳理分析，去除一些不具有操作性和可用性的指標(biāo)，建立了一個(gè)能夠客觀、準(zhǔn)確評價(jià)的指標(biāo)體系。根據(jù)該體系進(jìn)行綜合評價(jià)后，計(jì)算發(fā)現(xiàn)廣東分值87.75分，江蘇82.02分，上海83.83分，浙江73.28分，山東69.56分，廣東、上海、江蘇綜合得分可以稱之為外貿(mào)強(qiáng)省，而浙江和山東外貿(mào)競爭力相對較弱，雖暫時(shí)還稱不上是外貿(mào)強(qiáng)省，但分值也較高[3]。

3 中國海岸帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題

3.1 海岸帶管理還未形成統(tǒng)一機(jī)制

海岸帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)范圍較廣，管理部門涉及經(jīng)濟(jì)、港口、水利、旅游、漁業(yè)等多個(gè)部門，產(chǎn)業(yè)管理又屬于發(fā)展與改革委員會(huì)的管理范圍，目前在海岸帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)和政策支持方面還缺乏有效的部門間合作機(jī)制和組織體系。在實(shí)際管理中，海岸線的確定存在一定的不確定性，國土和海洋部門在管理中不可避免的會(huì)出現(xiàn)一些交叉發(fā)證問題。雖然省級政府已基本確定了海域轉(zhuǎn)化土地的基本原則，但是地方政府在實(shí)施中還缺乏相應(yīng)的操作細(xì)則。

3.2 區(qū)域統(tǒng)籌和陸海聯(lián)動(dòng)不夠協(xié)調(diào)

由于海水的流動(dòng)性和漁業(yè)資源的洄游性，區(qū)域統(tǒng)籌和陸海聯(lián)動(dòng)非常重要。目前單個(gè)項(xiàng)目的環(huán)境評估論證無法解決區(qū)域性的影響累積效應(yīng)，單個(gè)項(xiàng)目的政策處理也難以解決其造成的區(qū)域用海環(huán)境整治問題，行業(yè)規(guī)劃之間和區(qū)域規(guī)劃之間缺乏整體環(huán)評論證和科學(xué)銜接。大部分規(guī)劃沒有進(jìn)行規(guī)劃評價(jià)，或者是流于形式。區(qū)域用海矛盾日益突出，區(qū)域之間重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象還很激烈，海洋產(chǎn)業(yè)需要進(jìn)行區(qū)域整體布局。以浙江寧波為例，寧波市海域的海洋環(huán)境保護(hù)與修復(fù)，需要舟山、臺州等周邊地區(qū)的區(qū)域合作。海域使用權(quán)證和土地使用證之間的轉(zhuǎn)換問題長期沒有得到解決，陸海聯(lián)動(dòng)機(jī)制還需要進(jìn)一步完善，陸海統(tǒng)籌規(guī)劃機(jī)制尚未形成。

3.3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間存在矛盾

隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，沿海各地開發(fā)利用海洋的積極性較高，但是海洋環(huán)境保護(hù)的意識較為淡薄，相對于海洋開發(fā)的投資規(guī)模，在海洋環(huán)境保護(hù)和海洋基礎(chǔ)研究方面投入甚少。一些地區(qū)在進(jìn)行建設(shè)用海項(xiàng)目決策時(shí)，只重視項(xiàng)目的行政審批程序問題，不重視項(xiàng)目的前期研究。在先有項(xiàng)目再有評價(jià)論證的情況下，評價(jià)論證往往服從于項(xiàng)目建設(shè)，流于形式。一些地區(qū)為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，未經(jīng)科學(xué)論證，盲目引進(jìn)臨港工業(yè)并進(jìn)行大面積填海，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村擅自填海、買賣填海土地、抵抗執(zhí)法，給用海秩序和海洋環(huán)保工作帶來了很大壓力。特別是目前沿海修造船業(yè)發(fā)展迅速，并得到各地政府的高度支持，但普遍存在未批先建、隨意填海、邊修邊造、環(huán)保滯后等問題。

4 海岸帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府作用

4.1 加強(qiáng)海岸帶規(guī)劃管理的立法

海岸帶開發(fā)已經(jīng)成為沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新增長點(diǎn)。國家應(yīng)在已經(jīng)出臺的《灘涂治理技術(shù)規(guī)范》的基礎(chǔ)上，盡快出臺灘涂開發(fā)、海岸帶發(fā)展等政策法規(guī)，本著合理利用海岸帶資源，更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的宗旨，盡快理順《土地法》、《海域法》和水利法規(guī)之間的關(guān)系，理順海岸帶開發(fā)的審批管理體制，統(tǒng)一規(guī)范全國范圍內(nèi)的海岸帶開發(fā)活動(dòng)，解決由于《土地法》、《海域法》與水利法規(guī)對灘涂的界定及認(rèn)識不同，導(dǎo)致海域與灘涂、河口界定存在差異，從而給項(xiàng)目審批及使用金繳納等方面造成的混亂。

4.2 制定和實(shí)施海岸帶區(qū)域規(guī)劃

海岸帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，是一組生產(chǎn)要素現(xiàn)在和未來在特定區(qū)域的配置或部署問題。它以現(xiàn)實(shí)的各類生產(chǎn)要素的組合為基礎(chǔ)，根據(jù)發(fā)展條件和環(huán)境的變化，安排未來時(shí)期的要素如何組合、配置。海岸帶規(guī)劃的制定要充分考慮國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀背景、海岸帶區(qū)域的自然資源和人文資源、周圍區(qū)域的發(fā)展現(xiàn)狀及其與本區(qū)域的相互關(guān)系、可持續(xù)發(fā)展原則及科學(xué)技術(shù)發(fā)展的趨勢等，要通過科學(xué)的規(guī)劃和嚴(yán)格的實(shí)施來解決目前海岸帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題。

4.3 加強(qiáng)海洋基礎(chǔ)調(diào)查研究

海洋基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)和研究成果，是建設(shè)用海環(huán)評論證、涉海區(qū)劃規(guī)劃編制的基礎(chǔ)。這些項(xiàng)目基本上都屬于同一個(gè)潮流場，目前各建設(shè)用海項(xiàng)目和涉海區(qū)劃規(guī)劃單獨(dú)進(jìn)行海洋基礎(chǔ)調(diào)查研究，不但花費(fèi)了大量經(jīng)費(fèi)重復(fù)調(diào)查，而且其可靠性也難以得到有效驗(yàn)證。應(yīng)參照測繪資料管理規(guī)定，由國家開展連續(xù)的海洋基礎(chǔ)調(diào)查并進(jìn)行跟蹤研究，建立統(tǒng)一的海洋基礎(chǔ)調(diào)查和數(shù)據(jù)分發(fā)制度，不但有助于提高項(xiàng)目和規(guī)劃編制的可靠性，也有

助于提高項(xiàng)目前期的工作效率。

4.4 建立海岸帶生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系

中國應(yīng)盡快建立和健全海洋生態(tài)監(jiān)測、行政執(zhí)法及保護(hù)區(qū)管理等海洋生態(tài)綜合監(jiān)測機(jī)制，明確海岸帶生態(tài)保育與資源管理的權(quán)責(zé)范圍。采用生態(tài)學(xué)的方法對生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的時(shí)空格局進(jìn)行度量。加強(qiáng)宏觀生態(tài)環(huán)境監(jiān)測，以本底圖和專業(yè)數(shù)據(jù)位基礎(chǔ)，采用遙感技術(shù)和生態(tài)圖技術(shù)，以及區(qū)域生態(tài)調(diào)查和生態(tài)統(tǒng)計(jì)手段，建立地理信息系統(tǒng)，深化微觀生態(tài)環(huán)境監(jiān)測。建立生態(tài)監(jiān)測站，以監(jiān)測站位工作基礎(chǔ)，運(yùn)用物理、化學(xué)及生物學(xué)的相關(guān)知識和方法，對生態(tài)系統(tǒng)各個(gè)組分提取屬性信息。

5 結(jié)論與展望

聚焦海岸帶規(guī)劃與管理問題，必須關(guān)注兩者之間的關(guān)聯(lián)。真正實(shí)現(xiàn)海岸帶可持續(xù)發(fā)展與開發(fā)是極其困難的。但是，沒有一個(gè)切合實(shí)際的規(guī)劃就幾乎不可能實(shí)現(xiàn)海岸帶可持續(xù)發(fā)展。海岸帶規(guī)劃可為政府實(shí)現(xiàn)海岸帶可持續(xù)利用、緩解開發(fā)利用矛盾與沖突提供制度保證。例如，在平衡沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和合理保護(hù)海岸帶生態(tài)、文化與社會(huì)用途的矛盾與沖突方面，海岸帶規(guī)劃的關(guān)鍵是如何激勵(lì)沿海居民、使用沿海資源的企業(yè)家和利用沿海資源休閑與娛樂的消費(fèi)者積極參與海岸帶日常管理。

政府管理海岸帶面臨的最大挑戰(zhàn)之一是如何通過地方政府組織有效引導(dǎo)和管理資金與人力資源投入海岸帶經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)。地方管理組織與部門應(yīng)加強(qiáng)不同層面的綜合管理，如運(yùn)輸、就業(yè)、衛(wèi)生健康和環(huán)境，不能獨(dú)立、割裂地關(guān)注單個(gè)區(qū)域的規(guī)劃和管理。政府應(yīng)建立不同的管理機(jī)制，通過協(xié)調(diào)和整合區(qū)域的功能來面對挑戰(zhàn)[4，5]。

中國是世界海洋大國，擁有廣闊的大陸海岸線。隨著改革開放，海岸帶大開發(fā)、大建設(shè)取得了巨大的成就。但由于缺乏嚴(yán)格的管理和規(guī)劃，導(dǎo)致“無序、無度、無償”開發(fā)方式未能得到有效遏制，致使岸段和海域使用不合理，出現(xiàn)濕地破壞、環(huán)境污染、生物多樣性減少、漁業(yè)資源衰退等諸多問題，制約著海岸帶經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[6]。十六大提出了要走一條“科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化路子”，海岸帶發(fā)展要以此精神為指導(dǎo)，加強(qiáng)海岸帶規(guī)劃管理的立法，制定和實(shí)施海岸帶區(qū)域規(guī)劃，加強(qiáng)海洋基礎(chǔ)調(diào)查研究，建立海岸帶生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系等，為海岸帶經(jīng)濟(jì)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

[1]羅伯特·凱，杰奎琳·奧德.海岸帶規(guī)劃與管理[M].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2010.

[2]徐質(zhì)斌.中國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究[M].廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2007.

[3]蔡春林，陳萬靈.金融危機(jī)對我國沿海外貿(mào)強(qiáng)省的沖擊及對策分析[J].對外貿(mào)易實(shí)務(wù)，2009（5）：92-95.

[4]張效莉.海岸帶區(qū)域資源開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研究設(shè)想[J].學(xué)術(shù)界，2008（3）：101-105.

[5]Kaluwin C.ICM Takes Different Approach in Pacific Islands[J].Intercoast Network，1996，27（Summer）：4-10.

[6]王奎旗，韓立民.試論我國海岸帶經(jīng)濟(jì)開發(fā)的問題與前景[J].中國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006（2）：40-43.