⊙ 馬懷德

推進(jìn)依法行政 建設(shè)法治政府

⊙ 馬懷德

推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，是我們黨治國理政從理念到方式的革命性變化，是我們國家政治體制改革邁出的重要一步，具有劃時(shí)代的意義。黨的十七大要求“深入開展法制宣傳教育，弘揚(yáng)法治精神，形成自覺學(xué)法守法用法的社會(huì)氛圍”。突出加強(qiáng)法制宣傳教育，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部和機(jī)關(guān)公職人員的法治意識(shí)，自覺維護(hù)法律權(quán)威，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要措施。為進(jìn)一步深化對依法行政、建設(shè)法治政府的認(rèn)識(shí)，民政部直屬機(jī)關(guān)黨委、政策法規(guī)司、基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司邀請中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授，來民政部作了“依法行政與法治政府”的專題講座。馬懷德教授結(jié)合民政法制建設(shè)實(shí)際，從依法行政、建設(shè)法治政府提出的背景，法治政府的特征，建設(shè)法治政府面臨的主要任務(wù)等方面，對當(dāng)前推動(dòng)依法行政、建設(shè)法治政府的重要性和緊迫性做了生動(dòng)而深刻的闡述。特將馬懷德教授講座的主要內(nèi)容整理刊發(fā)，以饗讀者。

——編者

一、推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府提出的背景

在我國，提出依法行政、建設(shè)法治政府不過十年的時(shí)間。1997年，黨的十五大報(bào)告提出“依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的基本方略”要求。據(jù)此，1999年，國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政的決定》，決定提出了“依法行政”的要求。2004年國務(wù)院又發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，綱要提出要用十年左右的時(shí)間基本上實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。六年過去了，法治政府的目標(biāo)離我們越來越近。2010年8月27號(hào)，國務(wù)院召開全國依法行政工作會(huì)議，明確了法治政府建設(shè)的若干重要問題，2010年9月，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的若干意見》，學(xué)界將之統(tǒng)稱為“29條意見”。

以上過程顯示，我國強(qiáng)調(diào)依法行政，建設(shè)法治政府的認(rèn)識(shí)是經(jīng)歷了一個(gè)變化過程。最初對法治政府的建設(shè)是有些模糊的，只提“依法行政”概念，沒提“法治政府”概念，到2004年才提出建設(shè)“法治政府”的要求。黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)建設(shè)任務(wù)，將法治政府取得新實(shí)效作為小康社會(huì)建設(shè)的一個(gè)重要任務(wù)。應(yīng)該說，提出法治政府建設(shè)的要求，是十多年來我們在行使行政權(quán)、履行行政職責(zé)方面積累的經(jīng)驗(yàn)，也是治國理政的一個(gè)非常重要的方式，是一個(gè)理念的總結(jié)。2010年在全國依法行政工作會(huì)議上溫家寶總理指出：“推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府是我們黨治國理政從理念到方式的革命性變化，是我們國家政治體制改革邁出的重要一步，具有劃時(shí)代的意義”。這個(gè)定位是很高的，依法行政不簡單是行政機(jī)關(guān)工作方式、工作內(nèi)容的一種變化，它是我們黨治國理念方式的革命性變化，而且也是政治體制改革的一個(gè)重要組成部分。

對于依法行政的認(rèn)識(shí)，這些年是在逐步深化的。經(jīng)過這么多年的法治建設(shè)，我們逐步積累了一些經(jīng)驗(yàn)，即，要建市場經(jīng)濟(jì)，要建法治國家不能空喊口號(hào)，要扎扎實(shí)實(shí)的做實(shí)事，而這個(gè)實(shí)事最關(guān)鍵的就是要讓公權(quán)力遵守法律；讓老百姓按照制定良好的統(tǒng)一規(guī)則來行使權(quán)利、履行義務(wù)；讓政府嚴(yán)格依法辦事，依法行政。這是一個(gè)國家推進(jìn)政治改革、邁向政治文明的重要方向，因?yàn)橹挥姓臋?quán)力被法律約束了、被法律規(guī)范了，這個(gè)國家的法治才有希望、才有保障?！胺ㄖ巍痹谟⑽闹薪衦uleoflaw，英文中沒有“法治政府”這個(gè)概念，只有ruleoflaw，意思是制定良好的法律，全社會(huì)共同遵守，這就是法治。這其中，最需要遵循制定規(guī)則的應(yīng)該是政府，應(yīng)該是公權(quán)力主體。2008年5月4號(hào)，溫家寶總理到中國政法大學(xué)視察，政法大學(xué)門口的石頭上刻著老校長江平的一句話：“法治天下”。溫家寶總理說，看到這個(gè)石頭就會(huì)想到“法治精神”。什么叫“法治精神”？我的理解就是法比天大，具體而言：第一，憲法法律具有最高的權(quán)威；第二，法律面前人人平等；第三，一切組織和個(gè)人都必須在法律范圍內(nèi)活動(dòng)；第四，法律在全民中普及；第五，有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。這五條概括起來就是對“法治精神”的詮釋。即，制定良好的法律讓全社會(huì)遵循，尤其是政府要守法，這就是“法治精神”。我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)依法治國、依法行政，實(shí)際上更需要強(qiáng)調(diào)法治信仰、法治精神，所以2010年“12?4”全國普法日活動(dòng)的主題是“弘揚(yáng)法治精神，構(gòu)建和諧社會(huì)”，這是一個(gè)非常好的主題。構(gòu)建和諧社會(huì)，首先是弘揚(yáng)法治精神，而法治精神強(qiáng)調(diào)的就是普遍規(guī)則得到共同遵循，沒有例外、沒有特權(quán)、沒有法律范圍以外的行為。我們要在法治精神、法治國家這個(gè)大的概念下來理解推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府。

二、法治政府的基本特征

第一，法治政府是有限政府。法治政府的權(quán)力不是萬能的，是有限的，法律授予政府多少權(quán)力，他就有多少權(quán)力，政府不能超出法律的范圍行使權(quán)力。一些行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)有這樣一個(gè)概念：法律沒有規(guī)定能做、但也沒有禁止的事是可以做的，這是違反法律精神的。因?yàn)樵谝粋€(gè)法治國家，對于公權(quán)力而言，凡是法律沒有授權(quán)的都不能做；而對于公民而言，凡是法律沒有禁止的都可以做。這是公權(quán)和私權(quán)的最大差異。但是有很多人顛倒了這個(gè)關(guān)系，政府所做的是法律沒有禁止的。從依法行政這個(gè)最重要的要求來看，職權(quán)法定，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)來源于法律，受法律約束。民政部門這方面工作做得很好，很少見到過民政部門違反職權(quán)法定要求的案例。大家都知道2009年“綠壩事件”這個(gè)案例，某部發(fā)了一個(gè)紅頭文件，要求六月底前所有的計(jì)算機(jī)廠商在電腦出廠前都要安裝綠壩軟件，這個(gè)軟件是該部花了幾千萬從河南一個(gè)軟件公司購買的，它的作用是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，可以過濾網(wǎng)上的有害信息。文件發(fā)出后，引來很多社會(huì)質(zhì)疑，有兩種意見。一是該部強(qiáng)制企業(yè)安裝軟件的法律依據(jù)何在？二是社會(huì)上有很多可以開發(fā)這樣軟件的企業(yè)，為什么單選這家企業(yè)，是否違反了反壟斷法？國外還有一種聲音，認(rèn)為違反了WTO的一些規(guī)則，美國等十九家商會(huì)聯(lián)名上書國務(wù)院，要求撤銷這個(gè)文件，理由是侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)，沒有法律依據(jù)，影響互聯(lián)網(wǎng)自由，等等。最后的結(jié)果是，該部停止了文件執(zhí)行。這個(gè)事件對政府的公信力有很大影響，政府部門很高調(diào)的宣布一個(gè)文件，遇到質(zhì)疑，就不執(zhí)行了。后來了解到，這個(gè)文件并沒有經(jīng)過合法性審查，該部的政策法規(guī)司并不知道此事。我們現(xiàn)在做任何事，只要是對公眾產(chǎn)生影響的，公眾就可以對其合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。所以說，政府的權(quán)力實(shí)際上是有限的，不要把政府想象的太萬能、什么都可以做。政府該管的事情、能做的事情，法律已經(jīng)予以規(guī)定。全國人大2011年即將宣布我國已經(jīng)形成社會(huì)主義法律體系，盡管還有一些法律沒有出臺(tái)，但總體上說，我們有237個(gè)法律，近800個(gè)行政法規(guī)，8000多個(gè)地方性行政法規(guī)，數(shù)以萬計(jì)的政府規(guī)章，應(yīng)該說各個(gè)政府機(jī)關(guān)基本都能做到有法可依。在這種前提下，政府的所有行為都應(yīng)該找到法律依據(jù)才能做，沒有法律依據(jù)就不能做，如果做了，就會(huì)受到質(zhì)疑、受到挑戰(zhàn)。從這個(gè)意義上說法治政府是有限政府。

第二，法治政府是透明廉潔的政府。判斷一個(gè)政府是不是法治政府的標(biāo)準(zhǔn)就是看它是不是公開、透明的，是不是廉潔的，如果政府的行為很多都是暗箱操作，不為公眾所知，尤其是影響老百姓的行為公眾無從了解，既不透明、也不公開，那它極可能滋生腐敗，也不可能廉潔。法治政府一定是透明廉潔的政府。國際上有個(gè)組織叫“透明國際”，主要考察政府的透明度，這個(gè)組織每年要給世界上180多個(gè)國家的清廉指數(shù)打分，中國的排名2009年是79，2010年是76，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于北歐一些國家，甚至亞洲一些國家。為什么中國的清廉指數(shù)一直上不去？很多人在研究這個(gè)問題，就像很多人在研究中國的腐敗問題一樣，原因是多方面的，其中主要是不公開、不透明，政府的很多行為是慣性所致。我們反腐敗的措施很多，但實(shí)際上的收效不是很明顯。姑且不論“透明國際”組織的給分公正不公正，畢竟我們的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到世界第二了，可我們的清廉指數(shù)僅僅排在76~79這個(gè)位置，實(shí)在說不過去。我們不能總和后面的100多個(gè)國家比，從我們國家的政治體制和優(yōu)勢來看，不應(yīng)該這么靠后。2008年5月1號(hào)，國務(wù)院頒布了《政府信息公開條例》，它對于推動(dòng)政府走向公開、走向廉潔具有重要作用?！稐l例》公布以來社會(huì)各界非常關(guān)注，尤其一些律師、公益訴訟代理人，他們借用《條例》逼迫政府公開一些政府不愿意公開的事項(xiàng)。因?yàn)椤稐l例》規(guī)定，政府可以主動(dòng)公開一部分信息，比如說政府的法律法規(guī)、規(guī)范性文件、規(guī)劃等等；但另一方面，《條例》規(guī)定，有些信息可以根據(jù)公民生產(chǎn)生活科研需要依申請而公開，涉及國家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密的除外?！稐l例》實(shí)施以來社會(huì)反響很強(qiáng)烈，有的情況是立法者當(dāng)時(shí)沒想到的。比如，有律師要求公開市政府的“三公”消費(fèi)的金額，要具體到圓角分；有的律師要求市政府公開所有的預(yù)算，也要精確到圓角分；上海的律師要求某部委公開4萬億投資項(xiàng)目數(shù)和每個(gè)項(xiàng)目的投資金額及實(shí)施情況；北京的三個(gè)教授要求公開首都機(jī)場高速路收費(fèi)的情況以及當(dāng)時(shí)建設(shè)高速路的具體成本；有的要求公開干部子女、配偶的就業(yè)情況，領(lǐng)導(dǎo)干部的收入、財(cái)產(chǎn)情況等等。這些并不涉及國家秘密、商業(yè)隱私和個(gè)人秘密，但很多政府不愿意公開，這實(shí)際上是對政府構(gòu)成一種輿論上、法律上的外在制約，就是讓政府更加清廉、更加公正、更加透明。此外，法治政府不僅是清廉透明的政府，還應(yīng)該是廉價(jià)的政府。公民購買政府服務(wù)應(yīng)該是廉價(jià)的，不應(yīng)該太昂貴。有資料顯示，2009年我們的GDP比1978年增長了49倍，但我們的行政支出比1978年增長了220倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP的增長幅度。所以說，我們購買的是一個(gè)昂貴的政府服務(wù)，這不符合法治政府的要求，從這個(gè)意義上講，推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府是多維度、多方面的，我們要建設(shè)一個(gè)公開透明、廉潔廉價(jià)的法治政府。

第三，法治政府是誠信負(fù)責(zé)任的政府。我們常說做人要講誠信、企業(yè)要講誠信，實(shí)際上政府更應(yīng)該講誠信。誠信政府一定是個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，就是說政府說話要算話、做事要講誠信。我接觸過很多地方招商引資引發(fā)的行政訴訟案件，很多糾紛都是政府不講誠信所致。例如，山西某市政府領(lǐng)導(dǎo)到香港去招商引資，給出的優(yōu)惠條件是土地“零地價(jià)”，港商很高興，不用花地價(jià)錢，所以簽了合同。所有的投資手續(xù)辦齊之后，港商投了兩個(gè)多億辦了一個(gè)化工廠。但在辦土地使用權(quán)證的時(shí)候，市政府有關(guān)部門突然說，對不起，“零地價(jià)”違反了國家規(guī)定，國土資源局不同意，你要交三千多萬的土地使用費(fèi)。港商說，我們的書面合同上都寫明了“零地價(jià)”，怎么又要收我三千多萬？地方政府說，我們只能依法辦事。港商不解，你們到底有幾個(gè)政府？政府做事不能這么沒有穩(wěn)定性、沒有長期性。又如，網(wǎng)上的一則信息，江蘇某市的一個(gè)居民看見國土資源局的網(wǎng)站上掛了一則消息，他所在小區(qū)的土地被國土資源局拿出來拍賣，這是一個(gè)剛建成八年的新小區(qū)，而拍賣意味著新的開發(fā)商只要拍到這塊土地就會(huì)重新調(diào)整規(guī)劃，推倒所有的房子。后來了解到，之所以這樣是因?yàn)楫?dāng)時(shí)政府20萬元一畝賣的地，現(xiàn)在這塊地升值到一畝200萬元，政府想收回來再賣一遍可以掙更多的錢，但對于居民、對于開發(fā)商來講，這是一個(gè)巨大的損失。《物權(quán)法》和《國有土地使用權(quán)出讓條例》規(guī)定，居民的住房土地使用權(quán)的期限是70年，70年的使用權(quán)不到八年就又被拍了一遍，過幾年土地再升值會(huì)不會(huì)又被收回再賣一遍。這就是政府不講誠信所為。如果迫于法律法規(guī)的改變、公共利益的需要、客觀情況的變化，政府也許可以收回當(dāng)時(shí)做出的一些行政決定，但是前提是要補(bǔ)償受害人。例如，某省要把煤老板投資商都清走，把已經(jīng)發(fā)放出去的采礦證都收回，可以，但前提是你必須根據(jù)國家政策的調(diào)整，給受害人以補(bǔ)償，因?yàn)橥顿Y商都是拿了采礦許可證、辦理了合法手續(xù)的。講誠信政府不能僅僅停留在口頭上，一定要落實(shí)在行動(dòng)上。政府做出的決定、政策要有可預(yù)見性、長期性和穩(wěn)定性，保護(hù)相對人的信賴?yán)妗?/p>

第四，法治政府是便民高效的服務(wù)型政府。這個(gè)特征與民政部門直接相關(guān)，民政部門是窗口單位，跟老百姓的利益直接相連。老百姓判斷政府的合法性、合理性往往看窗口單位是否履行職責(zé)。過去老百姓對政府部門的評價(jià)是“門難進(jìn)、臉難看、話難講、事難辦、磨破嘴、跑斷腿”，雖然有些偏激，但老百姓的說法也是有一定道理的。有些政府部門的確實(shí)存在著這樣的問題。我在學(xué)校管了四年的基建工作，與許多政府部門都有過接觸，辦事非常麻煩，效率也很低。后來有人讓我們花錢委托中介，即使條件不完全合格也能辦成。這些中介就環(huán)繞在這些機(jī)構(gòu)的周圍，開辦這些公司的人大多與機(jī)構(gòu)中的人員有關(guān)系，是他們的親戚朋友，動(dòng)輒收取幾十萬甚至上百萬的費(fèi)用。我們基本建設(shè)領(lǐng)域的腐敗問題非常嚴(yán)重，這是一個(gè)公開的秘密，但是的確很難解決。而老百姓辦事就更不容易，不僅是收費(fèi)多、環(huán)節(jié)多，而且程序冗長、機(jī)構(gòu)林立。我參觀過香港澳門的廉政公署，也咨詢過，在那里，如果這些公務(wù)人員的親戚朋友從事與他們的職業(yè)有著利害關(guān)系的職業(yè)，就必須申報(bào)。而我們沒有財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項(xiàng)也不需要申報(bào)。所以十七屆二中全會(huì)《深化行政管理體制改革意見》中強(qiáng)調(diào)，行政改革的一個(gè)重要目標(biāo)就是建設(shè)服務(wù)型政府，政府要把關(guān)注點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、市場調(diào)節(jié)逐步轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、社會(huì)管理上，要給老百姓提供更好、更便捷、更廉價(jià)的服務(wù)。

三、推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的主要任務(wù)

推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府是一項(xiàng)長期的任務(wù)，當(dāng)務(wù)之急有六個(gè)方面需要加以關(guān)注。

第一，抓緊制定《行政組織法》和《行政程序法》，完善行政法律體系。這是立法機(jī)關(guān)的任務(wù)，但是對于建設(shè)法治政府至關(guān)重要。不久前，全國人大法工委討論社會(huì)主義法律體系建立的標(biāo)準(zhǔn)，有同志說，目前社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成了，但是行政法領(lǐng)域到現(xiàn)在還有兩部最重要的法律沒有制定，即，《行政組織法》和《行政程序法》，這是支架性法律，也可以說是主干性法律。所以現(xiàn)在說行政法律體系已經(jīng)形成還為時(shí)過早。

1982年，我們發(fā)布了《國務(wù)院組織法》，這個(gè)《組織法》只有十幾條，不僅規(guī)定的太簡單、太籠統(tǒng)，實(shí)施過程中也往往被其他一些文件所取代，所以組織法一直是行政組織改革中一個(gè)很難解決的問題。2005年中央政治局集體學(xué)習(xí)《行政體制改革和完善市場經(jīng)濟(jì)法律制度》時(shí)，就提到完善行政組織法的問題。每五年搞一次機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)成為一個(gè)慣例，等于說剛剛制定出來就要修改，如何保證法律的穩(wěn)定性、長期性呢？這個(gè)問題對于中國來講是個(gè)難題，我們處在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變過程中，制度、包括行政職能都在不斷的轉(zhuǎn)變，如果通過法律把編制、機(jī)構(gòu)、職能都固定下來，就不好調(diào)整，更不好改革。所以很多人還是說“三定方案”好，但是“三定方案”畢竟不是法律，它是國務(wù)院的文件，雖然對行政機(jī)關(guān)有約束力，但畢竟不是法律的剛性約束力。而且所謂的“三定方案”在某些時(shí)候是很容易被突破的，職能的調(diào)整，機(jī)構(gòu)的升格、降格，編制的增減都不是一成不變的，都會(huì)使得我們的行政組織缺乏一定的法律保障。日本的法制很完善，日本的每個(gè)行政機(jī)構(gòu)都有相應(yīng)的組織法。美國也一樣，“911”后美國成立國土安全部，成立之初就制定了專門的國土安全法，用來規(guī)定國土安全職能。所以說，用法律的形式來制定政府的職能、機(jī)構(gòu)是科學(xué)的，這是一個(gè)有益的經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)該汲取。

另一方面，我們沒有一個(gè)統(tǒng)一的《行政程序法》。2008年湖南省政府制定了《行政程序規(guī)定》，約束湖南省各級政府所有的活動(dòng)，在社會(huì)上產(chǎn)生了很大的影響。雖然是地方政府規(guī)章，但它開了一個(gè)先例，就是用規(guī)章的形式規(guī)定了行政程序，把所有的行政活動(dòng)都用完整的行政程序加以約束。溫家寶總理說，沒有程序的民主，就沒有實(shí)體的民主。沒有程序的公正，就很難保證實(shí)體和結(jié)果的公正。程序很重要，但不是我們所說的一般意義上的程序，是法定的程序，用法律的形式把程序規(guī)定下來，程序才是有效的。有人說，我們沒有程序法，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的也很好。事實(shí)上，由于缺乏法定程序，嚴(yán)重影響了行政效率、影響了行政公正。北方某市市政管理委員會(huì)吊銷了一個(gè)出租車公司的執(zhí)照，為了避免使用行政處罰法，在吊銷執(zhí)照的時(shí)候，把“吊銷”兩字改成“注銷”，就回避了使用《行政處罰法》，因?yàn)椤缎姓幜P法》規(guī)定，“吊銷”營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)需要履行聽證程序。而用“注銷”，就不用履行程序了，這就是規(guī)避法律的行為。其實(shí)《行政許可法》頒布之后，很多單位把部分“行政審批事項(xiàng)”改為“非行政許可”的審批，有的改為核準(zhǔn)，有的改為備案，有的改為意見書、合格證書等等，目的就是要規(guī)避許可法規(guī)定的許可程序。我們的行政立法與行政實(shí)踐之間，總是上演“貓捉老鼠的游戲”。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我們中國人規(guī)避法律的能力是很強(qiáng)的，所以，很多行政立法、行政程序的規(guī)定都被架空了，比如，《行政許可法》、《行政處罰法》以及《行政復(fù)議法》。就像我們雖然制定了《物權(quán)法》，但阻止不了大規(guī)模的違法拆遷。從這方面講，我們必須制定《行政程序法》，統(tǒng)一行政程序的規(guī)則，所有的行政活動(dòng)都必須按照最低的程序標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)要有一個(gè)最低限的程序規(guī)則，在做出決定之前要允許當(dāng)事人陳述、申辯，要告知當(dāng)事人事實(shí)、理由和根據(jù)，做出決定后必須書面送達(dá)，包括自己不能做自己案件的法官等程序規(guī)則都需要寫進(jìn)程序法，使行政機(jī)關(guān)很難規(guī)避。

第二，健全執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制，保證法律的落實(shí)實(shí)施。我國已制定了許多法律法規(guī)，基本上解決了有法可依的問題，但執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題相當(dāng)突出。例如，我遇見過一個(gè)會(huì)說中文的法國人，她說，中國流傳著這樣一句話：最大的法不是憲法，是領(lǐng)導(dǎo)的看法。我國的行政機(jī)關(guān)每天忙的不是執(zhí)法、也不是落實(shí)法律法規(guī)，而是在落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)批示。領(lǐng)導(dǎo)也很辛苦，天天在批示，部門天天在落實(shí)，不落實(shí)你的行政工作就沒有成績。例如，某單位向有關(guān)部委申請一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，五、六年得不到回音。后來有領(lǐng)導(dǎo)來該單位視察，有人提出了這個(gè)問題，請領(lǐng)導(dǎo)幫助解決，結(jié)果很快批準(zhǔn)立項(xiàng)。這就是中國特色，通過合法的程序五年也解決不了，但是一個(gè)批示很快就可以解決。在中國，不是不愿意執(zhí)行法律，而是執(zhí)行法律缺少動(dòng)力，認(rèn)真執(zhí)法的不一定是政績。在地方，搞GDP都很有動(dòng)力，因?yàn)镚DP是衡量政績的主要標(biāo)準(zhǔn)。在中國一個(gè)行政主導(dǎo)的國家推行法治，首先要注入動(dòng)力。搞“經(jīng)濟(jì)GDP”有政績、容易提拔，搞法治，很辛苦、卻不出政績，領(lǐng)導(dǎo)不會(huì)因?yàn)槟惴ㄖ喂ぷ髯龅煤镁吞釗苣?。有些地方甚至以犧牲法治的方式換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種發(fā)展是短期的、貽害群眾的。所以，我們要給法律的發(fā)展注入一種動(dòng)力，要建立“法治GDP”，要把“法治GDP”納入新政績觀的指標(biāo)體系之中，人們才會(huì)重視法治，法治才會(huì)成為推動(dòng)中國發(fā)展的新動(dòng)力。最近，我們高興地看到國務(wù)院文件中有這樣一些表述：要重視提拔使用依法行政意識(shí)強(qiáng)，善于運(yùn)用法律手段解決問題、推動(dòng)發(fā)展的干部。讓這些人更好地落實(shí)法治、更好地實(shí)施法律。否則，制定再多再好的法律也沒用，都不去執(zhí)行，何談推進(jìn)法治進(jìn)程。

第三，實(shí)現(xiàn)行政決策法治化，規(guī)范行政文件。什么是決策？決策就是享有決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)決定一個(gè)涉及公共利益的重大事項(xiàng)。大到一個(gè)法律法規(guī)的制定，小到一個(gè)項(xiàng)目的審批。過去我們的決策缺少法律的規(guī)范和約束。比如，政府發(fā)一個(gè)紅頭文件并不需要履行法律程序，也很少受到法律約束。行政決策法治化是未來中國法治，特別是法治政府建設(shè)的一個(gè)重要任務(wù)。如何實(shí)現(xiàn)行政決策法治化？按照國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》的要求，必須履行五項(xiàng)程序：第一，公眾參與；第二，專家論證；第三，合法性審查；第四，風(fēng)險(xiǎn)評估；第五集體討論。這五個(gè)程序是任何重大決策都必須履行的。比如，公眾參與，不聽百姓意見貿(mào)然出臺(tái)政策，就有可能會(huì)受到百姓的抵制?，F(xiàn)在和過去不一樣，公民意識(shí)和權(quán)利意識(shí)高漲，維權(quán)的能力和水平在提高，維權(quán)的方式和方法多樣化，要想否定一個(gè)行政決策，不是不可能。例如，北京市的垃圾焚燒廠三番五次的改地方；廈門市的一個(gè)化工廠被老百姓集體給推翻了；京滬高鐵磁懸浮規(guī)劃遭到老百姓抵制。老百姓可以用各種方式影響決策。既然與公眾的權(quán)利相關(guān)，就應(yīng)該聽取公眾的意見，就應(yīng)該聽專家論證，就應(yīng)該進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，就應(yīng)該進(jìn)行合法性審查。否則，決策就有可能釀成群體性事件。所以，行政決策要非常慎重，重大問題要集體決定，不要讓領(lǐng)導(dǎo)一人承擔(dān)責(zé)任。例如，有電視報(bào)道，江蘇某縣委縣政府發(fā)了一個(gè)紅頭文件，所有吃皇糧的縣屬機(jī)構(gòu)都有招商引資的任務(wù)，而且要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，如果完不成，局長變?yōu)榇砭珠L，再完不成，直接下崗。這種方式方法是不妥的，公務(wù)員法和處分條例都沒有這樣的規(guī)定，縣委縣政府更沒有這個(gè)權(quán)力，類似的案例很多。此外，行使決策權(quán)、制定規(guī)范性文件也要嚴(yán)格按照這五個(gè)程序進(jìn)行。國務(wù)院文件明確規(guī)定，所有的規(guī)范性文件都要依法制定，不能與上位法沖突。我國的法律體系是憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章這樣一個(gè)金字塔狀的法律體系。下面的法不能違反上位法，規(guī)范性文件不能與上位法相關(guān)的法律法規(guī)沖突。

第四，重視依法解決行政糾紛。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》明確提出了“學(xué)法、尊法、守法”，領(lǐng)導(dǎo)干部尤其要做到。要重視依法解決糾紛,將各類糾紛有效地引導(dǎo)到法治軌道上來。一些領(lǐng)導(dǎo)剛開始不重視法律，但是經(jīng)歷過幾次事件后開始重視法律。重視法律，應(yīng)該從領(lǐng)導(dǎo)做起。司法部門不怕任務(wù)重，就怕沒人重視。如果人人都有分管法制領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)、如果各地的法制辦都能夠更好地發(fā)揮作用，法律糾紛就會(huì)減少，法律風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)降低。重視法律是需要投入、需要成本的，要費(fèi)時(shí)間、花精力，但事實(shí)上它是一個(gè)減少風(fēng)險(xiǎn)很重要的手段。若等糾紛發(fā)生后再去解決，糾正的成本往往很高。有些地方采取“行政首長出庭應(yīng)訴”的方式來推動(dòng)部門的法治化進(jìn)程，這個(gè)制度很好，可以起到變相教育的作用。所以，在修改行政訴訟法的意見里，我們也提出這個(gè)建議。例如，要打一個(gè)行政官司，只派一個(gè)小職員或一個(gè)律師去應(yīng)訴，而領(lǐng)導(dǎo)根本不知道這個(gè)案子的具體情況和法律爭點(diǎn)，他就不會(huì)重視法律。而如果讓領(lǐng)導(dǎo)去應(yīng)訴，效果就不一樣，因?yàn)樵诜ㄍド?，領(lǐng)導(dǎo)必須要面對原告或者原告律師的質(zhì)問，必須要說明是否符合法律規(guī)定和法律程序。應(yīng)訴中領(lǐng)導(dǎo)可以意識(shí)到行政行為存在哪些缺陷，這對于及時(shí)糾正違法行為，教育下屬會(huì)起到很重要的作用。鼓勵(lì)倡導(dǎo)“行政首長出庭應(yīng)訴”是一個(gè)增強(qiáng)法律意識(shí)的過程，也是提高法律水平的過程。

第五，弘揚(yáng)法治精神，提高公民法律素質(zhì)。進(jìn)一步提高公民特別是領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員的法律素質(zhì)和法治觀念,有助于為構(gòu)建和諧社會(huì)奠定人文基礎(chǔ)。要通過廣泛的法學(xué)教育和普法宣傳,樹立法律的權(quán)威。目前社會(huì)公眾，特別是公務(wù)人員的權(quán)利意識(shí)比較強(qiáng)，法治意識(shí)和規(guī)則意識(shí)比較淡。盡管政府自上個(gè)世紀(jì)80年代以來進(jìn)行了比較廣泛的法律普及工作，但是,法學(xué)教育與普法效果并不平衡，表現(xiàn)為三個(gè)方面,即公眾權(quán)利意識(shí)強(qiáng),規(guī)則意識(shí)弱；公務(wù)員權(quán)力意識(shí)強(qiáng),責(zé)任意識(shí)淡；上級政府的法治意識(shí)強(qiáng),下級政府的法治意識(shí)弱。工作中與部委、地方政府、基層政府、基層黨委接觸，感覺差距很明顯。要弘揚(yáng)法治精神，提高公民素質(zhì)，鼓勵(lì)公民通過合法正當(dāng)?shù)那澜鉀Q爭議，減少法律糾紛，降低法律風(fēng)險(xiǎn)。要進(jìn)一步完善法律普及與法律教育制度,重點(diǎn)做好權(quán)利與義務(wù),權(quán)力與責(zé)任、上級與下級的均衡普法,鼓勵(lì)公務(wù)人員通過實(shí)踐掌握與運(yùn)用法律，提高公民的法律素質(zhì)。

第六，增強(qiáng)法律意識(shí)。

（一）增強(qiáng)民主意識(shí)。這里的民主意識(shí)不僅指增強(qiáng)公民的民主權(quán)利意識(shí)，而是指政府機(jī)關(guān)要有尊重公民權(quán)利的意識(shí)。國務(wù)院文件規(guī)定：法律法規(guī)草案，要征求百姓意見，但事實(shí)是征求了意見之后沒有約束，可以聽也可以不聽，所以，很多地方搞成做秀了，意見征求了，百姓提了很多，但是，不采納還是不采納。所以文件規(guī)定：法律法規(guī)草案征求意見，意見提出后，要以適當(dāng)?shù)姆绞接行Щ貞?yīng)。比如，這個(gè)意見很好，我們采納；或者這個(gè)意見沒道理，我們不采納。文件還規(guī)定：只要文件涉及百姓的權(quán)利、義務(wù)，該公開征求意見而沒有公開征求的，不能發(fā)布實(shí)施。這是硬性要求，逼著政府機(jī)關(guān)尊重維護(hù)百姓的民主權(quán)利?，F(xiàn)在的百姓與二十年前相比，民主參與意識(shí)越來越強(qiáng)。作為政府，民主意識(shí)也要相應(yīng)地提高，不應(yīng)該抵觸。百姓告政府是很正常的，政府應(yīng)訴也是很正常的，這是百姓的民主權(quán)利，政府有義務(wù)接受監(jiān)督。

（二）增強(qiáng)合法意識(shí)。任何時(shí)候政府的行政行為都要做到法律優(yōu)先，都要考慮其合法性，法律有沒有給我這個(gè)權(quán)力，是否符合法律職權(quán)和法律程序。百姓要依法維權(quán)，政府的行為一定要有法律依據(jù)，才能立于不敗之地。某省有個(gè)案例，一個(gè)姓趙的男子，1986年出生時(shí)父親給他起名“趙C”，這個(gè)名字用了二十多年，2008年更換二代身份證時(shí)，派出所讓他改名，理由是公安部內(nèi)部文件規(guī)定名字中不能有英文字母、阿拉伯?dāng)?shù)字等，趙C不同意，起訴到區(qū)法院。依據(jù)民法通則，公民有權(quán)依法決定使用變更自己的姓名。由于公安局的規(guī)定是內(nèi)部文件，于是又拿出了一個(gè)公安部正在起草的姓名登記條例，但這兩個(gè)都不是正式法規(guī)，法院做出判決，認(rèn)定公安局是違法的，要求公安局在30天內(nèi)給其更換二代身份證，趙C一審勝訴。這個(gè)案例說明，政府的行政行為一定要有法律依據(jù)，要有合法意識(shí)。

（三）增強(qiáng)合理意識(shí)。行政行為僅僅合法是不夠的，因?yàn)榉少x予行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)太大了，這也是我們法律原則、法律意識(shí)中需要解決的問題。在行政法里還要強(qiáng)調(diào)要合理性。什么是合理？就是行政行為要公平、公正，不能有偏私，有利害關(guān)系的要回避，要從公共利益出發(fā)實(shí)施行政活動(dòng)。在法國，合理的概念是：中等智力水平的人都能接受的結(jié)果就是合理的結(jié)果。不能讓高智商的人去判斷，也不能讓弱智的人去判斷，普通百姓認(rèn)為是合理的，就是合理的。英美等國有大陪審團(tuán)制度，很多案件都是由大陪審團(tuán)來決定是非。大陪審團(tuán)是由社區(qū)的普通居民組成的，他們要達(dá)成一致意見才能認(rèn)定這個(gè)事件的是與非，這其實(shí)是尊重了普通公眾的判斷結(jié)果。

（四）增強(qiáng)證據(jù)意識(shí)。行政活動(dòng)不是司法活動(dòng)，但是現(xiàn)在的行政活動(dòng)越來越依靠司法的許多規(guī)則，其中一個(gè)重要的規(guī)則就是證據(jù)規(guī)則。做一個(gè)行政決定要講證據(jù)，否則，如果引發(fā)行政訴訟，行政責(zé)任就判斷不清。比如，要處罰一個(gè)企業(yè)必須要有證據(jù)，否則，到法院提供不了證據(jù)，自然就敗訴。又如，現(xiàn)在經(jīng)常發(fā)生的礦難等重大安全事故，紀(jì)檢監(jiān)察部門問責(zé)時(shí)也是要講證據(jù)的，說領(lǐng)導(dǎo)開會(huì)集體討論過，必須拿出會(huì)議記錄，如果沒有，這個(gè)行為就是不符合法定權(quán)限和程序的。所以說證據(jù)很重要，有了證據(jù)意識(shí)才可以說有了初步的法律意識(shí)。

（五）增強(qiáng)程序意識(shí)。程序制度建設(shè)包括決策執(zhí)法程序和監(jiān)督程序。什么是程序？程序是行使權(quán)力履行職責(zé)的步驟、方式、方法、順序、時(shí)間這些環(huán)節(jié)要素的總合。中國人，一方面是很講程序的。比如，農(nóng)村地區(qū)的婚喪嫁娶、紅白喜事都很講程序；機(jī)關(guān)開會(huì)擺桌簽，前后左右就更講程序；電視新聞更講程序，誰先誰后、時(shí)間長短等等。但是，另一方面又不太重視程序，行使公權(quán)力的時(shí)候有時(shí)是不講程序的。比如，拆遷、征地、罰款等有時(shí)只講效率、不講程序。又如，某省有個(gè)律師，幾年前告某部春運(yùn)期間漲價(jià)百分之十五沒有按照價(jià)格法的規(guī)定開聽證會(huì)，違反法定程序。價(jià)格法是1998年開始實(shí)施的，法院處理這個(gè)案件的時(shí)候很困難，讓律師勝訴，涉及六千萬人次，有可能退回幾個(gè)億的資金；讓律師敗訴，該部之前的確沒有開聽證會(huì)。最后法院判決，雖然沒有召開聽證會(huì)，但該部通過不同方式聽取了消費(fèi)者經(jīng)營者的意見，達(dá)到了與聽證會(huì)基本相同的目的，不視為違法。雖然律師敗訴，但這個(gè)案件影響很大。我們的行政行為程序上的缺陷很多，尊重程序規(guī)則，建立程序意識(shí)，是依法治國、建設(shè)法治政府非常重要的一個(gè)意識(shí)。