◎ 甄炳亮

關(guān)于發(fā)展社會(huì)服務(wù)的幾個(gè)問(wèn)題
——試探新時(shí)期民政工作的發(fā)展方向

◎ 甄炳亮

對(duì)社會(huì)服務(wù)的關(guān)注越來(lái)越受到方方面面的重視。胡錦濤總書(shū)記指出：“社會(huì)管理要搞好，必須加快推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)。最佳的管理方式是在服務(wù)中實(shí)施管理、在管理中體現(xiàn)服務(wù)，通過(guò)強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)提高社會(huì)管理實(shí)效?！苯衲晔恰笆濉遍_(kāi)局之年，也是現(xiàn)代民政工作發(fā)展的新時(shí)期，在這個(gè)重要時(shí)期，深入研究探討“社會(huì)服務(wù)”這一概念的深刻涵義，有助于我們?cè)谛碌臍v史起點(diǎn)上，進(jìn)一步認(rèn)清民政工作發(fā)展趨勢(shì)，找準(zhǔn)民政工作定位，明確現(xiàn)代民政發(fā)展方向，更加積極主動(dòng)地推進(jìn)民政事業(yè)的新發(fā)展。

一、“社會(huì)服務(wù)”的概念及其與相關(guān)工作的關(guān)系

1.“社會(huì)服務(wù)”的概念

說(shuō)到社會(huì)服務(wù)，不能不說(shuō)到公共政策、公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。一般認(rèn)為，公共服務(wù)就是政府或政府通過(guò)資助社會(huì)力量向所有公眾提供的具有外溢性、非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如國(guó)防、義務(wù)教育、供水電燃?xì)獾裙檬聵I(yè)、公共交通、公共安全、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)福利等公共事業(yè)，這樣就形成了通過(guò)公共政策，提供公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品涵蓋面廣，既可以是公路、水電設(shè)施等物質(zhì)產(chǎn)品，又可以是提供一種服務(wù)、一種環(huán)境，在第一、二、三產(chǎn)業(yè)中都有涉及。而社會(huì)服務(wù)只是公共服務(wù)的一種。國(guó)際勞工組織把社會(huì)服務(wù)定義為，針對(duì)大多數(shù)脆弱群體的需求和問(wèn)題所進(jìn)行的干預(yù)，脆弱群體包括因暴力、貧困、家庭瓦解、身體和精神殘疾、年老而受到影響的人，服務(wù)項(xiàng)目包括康復(fù)、家庭幫助服務(wù)、收養(yǎng)服務(wù)、照料服務(wù)以及由社會(huì)工作者或相關(guān)職業(yè)人員提供的其他支持性服務(wù)（李兵，2011）。從以上定義可以看出，社會(huì)服務(wù)的服務(wù)對(duì)象主要是以具有某種特征（如物質(zhì)或精神生活困難群體、老年人、殘疾人、兒童、吸毒者等）的個(gè)人和群體，服務(wù)目的主要是滿(mǎn)足其生活需要，服務(wù)方式主要是由政府或社會(huì)力量提供支持性服務(wù)和項(xiàng)目，服務(wù)性質(zhì)是社會(huì)福利（即非營(yíng)利性）性質(zhì)?？梢哉f(shuō)社會(huì)政策、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)產(chǎn)品是公共政策、公共服務(wù)、公共產(chǎn)品，但不能反過(guò)來(lái)說(shuō)所有公共服務(wù)都是社會(huì)服務(wù)。從聯(lián)合國(guó)的行業(yè)分類(lèi)來(lái)看，雖然教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等都屬于大社會(huì)福利（或大社會(huì)服務(wù)）的概念，但聯(lián)合國(guó)行業(yè)分類(lèi)委員會(huì)《所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分類(lèi)》（2009版）仍然根據(jù)行業(yè)分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)，把教育、社會(huì)保障等劃分為單獨(dú)的行業(yè)，授予獨(dú)立的行業(yè)代碼，同時(shí)把人體健康和社會(huì)服務(wù)也作為單獨(dú)的行業(yè)（因?yàn)檎疹櫡?wù)和醫(yī)療服務(wù)關(guān)系密切，所以合在一起），授予行業(yè)代碼Q（何姍姍，2010）。

整體上看，社會(huì)服務(wù)就是政府制定有關(guān)社會(huì)政策，鼓勵(lì)政府職能部門(mén)和社會(huì)力量為相關(guān)困難人群提供的資金、物質(zhì)救助和支持性服務(wù)，其本質(zhì)是政府免費(fèi)或低償為符合條件的個(gè)人或群體提供的一種福利（非營(yíng)利）服務(wù)，其對(duì)象主要是各種各樣生活困難群體和因特殊原因需要幫助群體，其提供的方式和內(nèi)容有物質(zhì)幫助、資金救助和服務(wù)提供。從發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)社會(huì)服務(wù)的發(fā)展來(lái)看，社會(huì)服務(wù)通常是指除教育、醫(yī)療、住房和社會(huì)保障等基本福利服務(wù)之外的個(gè)人社會(huì)服務(wù)，是作為一個(gè)獨(dú)立的行業(yè)存在的。

2. “社會(huì)服務(wù)”與“民政業(yè)務(wù)”的關(guān)系

長(zhǎng)期以來(lái)，民政部門(mén)針對(duì)各類(lèi)服務(wù)對(duì)象需要，積極開(kāi)展各項(xiàng)民政業(yè)務(wù)工作，現(xiàn)在已形成為廣大優(yōu)撫對(duì)象提供優(yōu)撫、軍休、軍供、安置等服務(wù)，開(kāi)展“雙擁”活動(dòng)；以城市的“三無(wú)對(duì)象”和農(nóng)村的“五保對(duì)象”為主體，為廣大老年人、殘疾人、孤殘兒童等提供福利服務(wù)；以低保對(duì)象、受災(zāi)群眾、生活無(wú)著流浪乞討人員等為主體，為廣大低收入群體和臨時(shí)困難群體提供資金救助和支持性服務(wù)（也稱(chēng)為社會(huì)救助制度?？紤]到救助的都是低收入群體或受災(zāi)群眾、生活無(wú)著流浪乞討人員，而這些群體和個(gè)人不只需要資金、物質(zhì)救助，也需要深層次的支持性服務(wù)，所以應(yīng)該把社會(huì)救助和社會(huì)服務(wù)結(jié)合在一起）；以社區(qū)居民為對(duì)象，積極組織開(kāi)展包括自助、互助和志愿服務(wù)等在內(nèi)的社區(qū)服務(wù)；還有開(kāi)展婚姻登記服務(wù)、兒童收養(yǎng)登記服務(wù)、民間組織登記服務(wù)、殯葬服務(wù)，倡導(dǎo)開(kāi)展慈善活動(dòng)等。目前，這些服務(wù)已成為我國(guó)為優(yōu)撫群體、困難群體和特殊群體服務(wù)的基礎(chǔ)和主體，對(duì)照國(guó)際上社會(huì)服務(wù)的概念，這些都屬于社會(huì)服務(wù)。當(dāng)然，在我國(guó)，除民政部門(mén)外，人口計(jì)生、人力資源社會(huì)保障等部門(mén)、工青婦等人民團(tuán)體和殘聯(lián)、紅十字會(huì)等組織也都在各自職責(zé)范圍內(nèi)，為所對(duì)應(yīng)的服務(wù)對(duì)象提供著相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)，但就提供社會(huì)服務(wù)的覆蓋范圍、服務(wù)的種類(lèi)、服務(wù)的基礎(chǔ)性作用等方面看，民政部門(mén)無(wú)疑是政府的主要職能部門(mén)，起主導(dǎo)作用。所以，把民政部門(mén)定位為我國(guó)社會(huì)服務(wù)的主要部門(mén)，把民政業(yè)務(wù)定位為我國(guó)主要社會(huì)服務(wù)應(yīng)該是成立的。當(dāng)然，民政部門(mén)不只負(fù)責(zé)主體社會(huì)服務(wù)，還有基層政權(quán)和自治組織建設(shè)、民間組織管理、區(qū)劃勘界管理等社會(huì)管理職責(zé)。

3.“社會(huì)服務(wù)”與“社會(huì)保障”的關(guān)系

在我國(guó)，目前政府的定義是把民政部門(mén)負(fù)責(zé)的社會(huì)福利、社會(huì)救助、優(yōu)撫安置等業(yè)務(wù)和人力資源社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)的社會(huì)保險(xiǎn)等統(tǒng)一界定為社會(huì)保障的組成部分。而筆者認(rèn)為，關(guān)于社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障的關(guān)系，未來(lái)可以有兩種劃分或發(fā)展方向，一是參照聯(lián)合國(guó)行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，把人力資源社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)的社會(huì)保障和民政等部門(mén)負(fù)責(zé)的社會(huì)服務(wù)并列，各自屬于不同行業(yè)，并和教育、衛(wèi)生、住房等共同構(gòu)成我國(guó)的大社會(huì)福利制度（何姍姍，2010）。二是在我國(guó)現(xiàn)有大社會(huì)保障的概念下，把社會(huì)服務(wù)（包括社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等）和社會(huì)保險(xiǎn)并列，一個(gè)是物質(zhì)保障，一個(gè)是服務(wù)保障，各自屬于不同的行業(yè)。其中，社會(huì)保險(xiǎn)（或第一種劃分的社會(huì)保障）是以《社會(huì)保險(xiǎn)法》為法律依據(jù)，以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)為主要內(nèi)容，以就業(yè)群體或全體國(guó)民為對(duì)象的強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)保險(xiǎn)，其特點(diǎn)是強(qiáng)制性、全民性（有的保險(xiǎn)是針對(duì)部分對(duì)象）、繳費(fèi)性（就是服務(wù)對(duì)象要先繳費(fèi)）、非營(yíng)利性、提供資金保障等（當(dāng)然，我國(guó)人力資源社會(huì)保障部門(mén)還負(fù)責(zé)就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)監(jiān)察等維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的服務(wù)）。而社會(huì)服務(wù)是以全體公民特別是具有某種特征的群體（如優(yōu)撫對(duì)象、困難群體和特殊群體等）為對(duì)象，以國(guó)家或國(guó)家依托社會(huì)力量主動(dòng)提供某種形式的資金救助或支持性服務(wù)為手段，以解決服務(wù)對(duì)象基本生活問(wèn)題為目的，具有福利性（無(wú)償性、低償性或無(wú)需繳費(fèi)）、服務(wù)性、可選擇性（不強(qiáng)迫服務(wù)對(duì)象接受）、非營(yíng)利性等特點(diǎn)。如果按目前人力資源社會(huì)保障部門(mén)提出的社會(huì)保障是“記錄一生，服務(wù)一生，保障一生”的話，只能說(shuō)是為服務(wù)對(duì)象（而且這些服務(wù)對(duì)象可能還不包括特別困難群體和特殊群體，因?yàn)橐岳U費(fèi)為前提）提供了一半保障，即資金保障，廣大服務(wù)對(duì)象還需要并且越來(lái)越迫切需要另一半保障，即服務(wù)上的保障，也就是社會(huì)服務(wù)，而這正是以民政部門(mén)為主體的社會(huì)服務(wù)部門(mén)的職責(zé)。所以社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障（或第二種劃分的社會(huì)保險(xiǎn)）不矛盾、不重復(fù)，不是相互代替而是相互配合，共同構(gòu)成我國(guó)完整的保障制度（或按國(guó)際通行說(shuō)法叫福利制度）。

4. “社會(huì)服務(wù)”與“社會(huì)管理”的關(guān)系

目前我國(guó)的社會(huì)管理范圍非常廣泛，既有傳統(tǒng)意義上的管理和對(duì)違法犯罪分子打擊的要求，也有中央根據(jù)形勢(shì)需要要求政法部門(mén)提供人性化服務(wù)的內(nèi)容，如中央政治局常委周永康同志在去年全國(guó)政法工作會(huì)議上的講話就提出，要建立健全科學(xué)的預(yù)防化解矛盾機(jī)制，從政策和制度層面解決好社會(huì)矛盾，他還特別提出維護(hù)好征地拆遷群眾合法權(quán)益，解決好中低收入家庭的住房問(wèn)題，妥善解決醫(yī)患糾紛多發(fā)問(wèn)題，積極幫助城市困難群眾處理好違規(guī)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，解決好長(zhǎng)期破不了案的受害人的生活困難問(wèn)題等。今年2月，中央領(lǐng)導(dǎo)在省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)管理及其創(chuàng)新專(zhuān)題研討班上又明確提出我國(guó)社會(huì)管理是對(duì)人的管理和服務(wù)，社會(huì)管理要以人為本，要把群眾工作作為社會(huì)管理的基礎(chǔ)性、經(jīng)常性、根本性工作，當(dāng)前要重點(diǎn)做好包括維護(hù)流動(dòng)人口、困難群眾生活在內(nèi)的8方面工作?？梢钥闯?，我國(guó)社會(huì)管理的服務(wù)對(duì)象有不少是社會(huì)服務(wù)的服務(wù)對(duì)象，這一方面體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義的本質(zhì)特征，另一方面也是因?yàn)檫@些困難群體或特殊群體一旦問(wèn)題得不到及時(shí)合法合理解決，極有可能違法犯罪，所以社會(huì)管理也要預(yù)防和減少犯罪。但筆者認(rèn)為，從源頭上講，社會(huì)服務(wù)是從基本生活救助和主動(dòng)、無(wú)償、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化提供支持性服務(wù)的角度去幫助服務(wù)對(duì)象，屬于福利性質(zhì)，其提供主體是政府社會(huì)服務(wù)部門(mén)或社會(huì)組織，而社會(huì)管理提供服務(wù)則是由具有國(guó)家專(zhuān)政性質(zhì)的政法部門(mén)采取以人為本的柔性執(zhí)法方式，是為了預(yù)防和減少犯罪，所以?xún)烧叩姆?wù)主體、出發(fā)點(diǎn)和目的、方法等是不同的，當(dāng)然從我國(guó)執(zhí)政黨的宗旨和客觀效果上講都是以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，都有利于解決服務(wù)對(duì)象生活問(wèn)題，有利于社會(huì)穩(wěn)定和和諧社會(huì)建設(shè)，應(yīng)該相互配合、相互支持，共同構(gòu)成我國(guó)社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)然正如我國(guó)衛(wèi)生、教育等提供公共服務(wù)的部門(mén)都有相應(yīng)的社會(huì)管理職責(zé)一樣，民政部門(mén)目前的職能中，也包括了基層政權(quán)和自治組織建設(shè)、民間組織管理、區(qū)劃勘界等社會(huì)事務(wù)管理的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，這些社會(huì)管理工作，偏重于對(duì)特定事項(xiàng)的管理，屬于社會(huì)事務(wù)管理，都應(yīng)該落實(shí)、體現(xiàn)服務(wù)為本理念，寓管理于服務(wù)中。

二、為什么要引導(dǎo)民政工作向“社會(huì)服務(wù)”方向發(fā)展

1. 是新時(shí)期新使命的要求

黨的十六大、十七大都提出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期，處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，具有“階段性特征”，十七大同時(shí)提出我國(guó)既面臨難得的歷史機(jī)遇，也面對(duì)諸多可以預(yù)見(jiàn)和難以預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，既要有機(jī)遇意識(shí)，又要有憂患意識(shí)。機(jī)遇主要是指抓住機(jī)遇發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“三步走”戰(zhàn)略，那么挑戰(zhàn)主要是什么呢？世界銀行認(rèn)為當(dāng)一國(guó)人均GDP達(dá)到3000美元后，可能會(huì)有“中等收入陷阱”，就是說(shuō)一個(gè)國(guó)家如果國(guó)民收入分配不均、不公，貧富差距大，社會(huì)問(wèn)題增加，而經(jīng)濟(jì)又不能持續(xù)增長(zhǎng)，則這個(gè)國(guó)家就不能擺脫中等收入陷阱并進(jìn)入高收入國(guó)家（蔡昉，2011）。從這個(gè)意義上講，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)都面臨著發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，機(jī)遇是經(jīng)濟(jì)上爭(zhēng)取又好又快增長(zhǎng)，社會(huì)發(fā)展上要全面建成小康社會(huì)，挑戰(zhàn)是制定并實(shí)施什么樣的政策能保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)又好又快發(fā)展。黨的十七屆五中全會(huì)給出了明確答案，就是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，也就是牢牢抓住一個(gè)主題和一個(gè)主線。從轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上講，為了解決社會(huì)問(wèn)題，要更加注重收入分配的公平問(wèn)題，從科學(xué)發(fā)展的角度講，更包含著豐富的以人為本、加快以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容。而保障和改善民生，就要求盡快實(shí)現(xiàn)惠及全體國(guó)民的基本公共服務(wù)均等化、社會(huì)保障全覆蓋等發(fā)展目標(biāo)。如果社會(huì)服務(wù)還沒(méi)有作為一個(gè)整體提出來(lái)并且建立起來(lái)，實(shí)現(xiàn)惠及全民的基本公共服務(wù)均等化顯然是不完善的，因?yàn)橹挥猩鐣?huì)保障（社會(huì)保險(xiǎn)）的全覆蓋而沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)的全覆蓋，顯然是不能滿(mǎn)足民生需要的，目前日益嚴(yán)重的養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題就是例子（其實(shí)，因?yàn)闆](méi)有得到相應(yīng)社會(huì)服務(wù)而生活困難或形成社會(huì)問(wèn)題的例子還有許多，如單親家庭問(wèn)題、流動(dòng)人口、留守人口問(wèn)題等）。所以明確提出社會(huì)服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)并在政府及有關(guān)部門(mén)的支持下付諸實(shí)施，顯然是新時(shí)期擺在民政部門(mén)面前的歷史使命。

2. 是民政事業(yè)做大做強(qiáng)的要求

長(zhǎng)期以來(lái)，民政工作給黨政領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門(mén)和社會(huì)大眾的印象是點(diǎn)多面廣事雜，件件關(guān)系老百姓特別是優(yōu)撫群體、困難群體、特殊群體的日常生活。沒(méi)有民政工作肯定不行，但要說(shuō)民政工作有什么主體業(yè)務(wù)，屬于什么行業(yè)又很難說(shuō)清。只知道民政干部特忙，民政對(duì)象特別是困難群體離不開(kāi)，民政工作有利于樹(shù)立黨和政府形象，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，促進(jìn)社會(huì)和諧，更深的就說(shuō)不上來(lái)了，甚至民政干部也很難用一兩句話把民政工作的行業(yè)屬性說(shuō)清楚。第十二次全國(guó)民政會(huì)議給民政工作進(jìn)行了定位，即民政工作對(duì)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起重要基礎(chǔ)性作用，對(duì)民政工作的內(nèi)容界定為四個(gè)方面。從發(fā)揮功能作用的角度看，對(duì)民政工作給予了充分肯定，但如果從行業(yè)歸屬的角度看，這個(gè)定位仍然沒(méi)有解決行業(yè)界定不明以及和社會(huì)保障界限不清等問(wèn)題。如果從行業(yè)歸屬上界定為社會(huì)服務(wù)，一是明確了民政工作是起服務(wù)保障的作用，是不可或缺的另一半；二是可以把民政作為一個(gè)行業(yè)，有效整合有關(guān)民政業(yè)務(wù)，有目標(biāo)的進(jìn)一步加快發(fā)展，特別是有助于加強(qiáng)基層民政機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)和經(jīng)費(fèi)保障；三是有助于國(guó)家和社會(huì)資金的投入。

這里特別要談的是機(jī)構(gòu)人員和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。從機(jī)構(gòu)、人員上看，現(xiàn)在基層衛(wèi)生、基層警務(wù)、基層文化、基層社會(huì)保障（主要指就業(yè)指導(dǎo)和社會(huì)保險(xiǎn)）從機(jī)構(gòu)到人員配備都越來(lái)越強(qiáng)化，如國(guó)家新發(fā)布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人財(cái)物和建立網(wǎng)絡(luò)體系、省以下垂直管理等都提出了明確要求。而基層民政部門(mén)（包括區(qū)縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政機(jī)構(gòu)）卻是工作越來(lái)越多，機(jī)構(gòu)越來(lái)越萎縮，人員越來(lái)越不能保證專(zhuān)人，更不要說(shuō)增加了。從經(jīng)費(fèi)保障上看，現(xiàn)在隨著公共財(cái)政的提出，財(cái)政對(duì)社會(huì)事業(yè)的投入逐年增加，教育、衛(wèi)生、文化、體育等經(jīng)費(fèi)越來(lái)越多，財(cái)政投入社會(huì)保障的資金也是逐年遞增，但當(dāng)我們分析一下投向就會(huì)發(fā)現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是增加的社會(huì)保障投入多數(shù)投到了社會(huì)保險(xiǎn)和就業(yè)扶持；二是比例不多的投到民政業(yè)務(wù)中的經(jīng)費(fèi)也主要是給了低保資金、救災(zāi)資金（即社會(huì)救助）、優(yōu)撫軍休安置資金，而這些資金幾乎全是服務(wù)對(duì)象的基本生活費(fèi)，即服務(wù)對(duì)象“人頭費(fèi)”，至于為這些對(duì)象提供基本社會(huì)服務(wù)的服務(wù)費(fèi)則根本沒(méi)有。如為城鄉(xiāng)7000多萬(wàn)低保對(duì)象、為每年上億受災(zāi)民眾、為600多萬(wàn)重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象和500多萬(wàn)五保對(duì)象、現(xiàn)在又新增的為散居71萬(wàn)多未滿(mǎn)18周歲的孤兒發(fā)放生活費(fèi)等所有不提供住宿的服務(wù)幾乎都沒(méi)有服務(wù)經(jīng)費(fèi)，也就是說(shuō)在有關(guān)部門(mén)眼里民政工作就是發(fā)錢(qián)，服務(wù)對(duì)象只需要錢(qián)而不需要專(zhuān)業(yè)服務(wù)，所以傳統(tǒng)上民政工作給人的印象就是“發(fā)發(fā)錢(qián)，拜拜年”，這應(yīng)該是政府越重視民生，民政部門(mén)就越難做的一個(gè)重要原因。因?yàn)闆](méi)有服務(wù)經(jīng)費(fèi)，也就沒(méi)有按服務(wù)對(duì)象比例配民政服務(wù)人員或給錢(qián)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的規(guī)定。如上海世博會(huì)期間，政府讓民政部門(mén)給所有在上海的人以家庭為單位發(fā)放200元公交補(bǔ)助和1張世博會(huì)門(mén)票，工作難度之大（如家庭認(rèn)定、流動(dòng)人員身份認(rèn)定等）、工作量之多（時(shí)間緊，涉及到全上海所有人）難以想象，但沒(méi)有工作經(jīng)費(fèi)，全靠基層民政干部和社區(qū)工作者加班加點(diǎn)完成。事實(shí)上，民政領(lǐng)域含有服務(wù)經(jīng)費(fèi)的只有提供住宿服務(wù)的民政事業(yè)單位，而它們又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足社會(huì)需求，同時(shí)這些事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)只占民政經(jīng)費(fèi)的很少比例并且工作人員與供養(yǎng)對(duì)象比例已經(jīng)嚴(yán)重失調(diào)，多數(shù)民政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)只是正式在編人員的“人頭費(fèi)”，因編制少一線服務(wù)人員多是聘合同工，工作累、待遇低，難以留住人才。什么原因使民政部門(mén)職責(zé)越來(lái)越重，工作內(nèi)容越來(lái)越多，但機(jī)構(gòu)人員和經(jīng)費(fèi)反而越來(lái)越少呢？筆者認(rèn)為，一個(gè)重要原因就是民政業(yè)務(wù)太分散，又沒(méi)有整體社會(huì)服務(wù)的概念，而各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)只是認(rèn)為民政部門(mén)是“拾遺補(bǔ)缺”，是“剩余福利”。所以，如果我們是以提供社會(huì)服務(wù)為主的部門(mén)，而社會(huì)服務(wù)又是一個(gè)獨(dú)立的行業(yè)，是為所有服務(wù)對(duì)象提供社會(huì)福利的必不可少的另一半，而且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人們物質(zhì)精神生活需求的提高，社會(huì)服務(wù)將越來(lái)越重要和必要，是國(guó)家不可忽視的重要職能，可能?chē)?guó)家對(duì)民政部門(mén)的重視程度會(huì)有明顯提高。

3. 是國(guó)際社會(huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的通行做法

國(guó)際上不同國(guó)家和地區(qū)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家的做法反映了人類(lèi)社會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，特別是隨著社會(huì)大眾生活需要而開(kāi)展社會(huì)服務(wù)的一般做法，體現(xiàn)了人們對(duì)服務(wù)需求普遍性和社會(huì)發(fā)展規(guī)律性的認(rèn)識(shí)。如美國(guó)設(shè)置衛(wèi)生和人類(lèi)服務(wù)部、英國(guó)衛(wèi)生部社會(huì)照料總局、丹麥社會(huì)事務(wù)部、瑞典衛(wèi)生和社會(huì)事務(wù)部、捷克勞動(dòng)和社會(huì)事務(wù)部等專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)服務(wù)工作。雖然服務(wù)部門(mén)名稱(chēng)不完全相同，服務(wù)內(nèi)容也因國(guó)民需要而不完全一樣，但總體上這些國(guó)家社會(huì)服務(wù)內(nèi)容大同小異。如在英國(guó)，社會(huì)服務(wù)被稱(chēng)為“個(gè)人社會(huì)服務(wù)”，有時(shí)又稱(chēng)為第五項(xiàng)人類(lèi)服務(wù)，排在醫(yī)療、教育、住房和社會(huì)保障之后。個(gè)人社會(huì)服務(wù)與阻礙個(gè)人社會(huì)功能最大化的需要和困難有關(guān)，主要是針對(duì)個(gè)人或群體的差異量身定制的，主要包含老年人服務(wù)、殘疾人服務(wù)、兒童及家庭服務(wù)等。在北歐，社會(huì)服務(wù)被稱(chēng)為“社會(huì)照顧服務(wù)”，主要是為老年人、兒童、殘疾人、受虐待者、藥物濫用者、貧困人口以及所有的人提供特殊的幫助和服務(wù)。在美國(guó)，社會(huì)服務(wù)包括以個(gè)人為對(duì)象的服務(wù)，如為兒童、老年人、殘疾人提供的服務(wù)；以家庭為對(duì)象的服務(wù)，如家庭計(jì)劃、婚姻和家庭咨詢(xún)；以社區(qū)為對(duì)象的服務(wù)，如社區(qū)發(fā)展和規(guī)劃，同時(shí)為社區(qū)居民、外來(lái)勞工、新移民、酗酒和濫用毒品者提供服務(wù)。（岳經(jīng)綸，2011）。這些服務(wù)基本涵蓋了人們生活中可能出現(xiàn)的各種各樣的服務(wù)需求，為人們過(guò)上基本正常生活提供了服務(wù)保障。如果按照發(fā)達(dá)國(guó)家解決社會(huì)問(wèn)題的一般做法，我國(guó)現(xiàn)在應(yīng)該在注重物質(zhì)保障的同時(shí)大力發(fā)展社會(huì)服務(wù)了，更何況我國(guó)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展下，城市化問(wèn)題、農(nóng)民工問(wèn)題、老年人問(wèn)題、貧富差距問(wèn)題等的規(guī)模和復(fù)雜程度是任何一個(gè)國(guó)家無(wú)法想象的。

三、如何高舉“社會(huì)服務(wù)”的大旗

要想舉起社會(huì)服務(wù)的大旗，就需要?jiǎng)?chuàng)造出能夠舉起旗幟的環(huán)境。恰逢今年籌備召開(kāi)第十三次全國(guó)民政會(huì)議，又正在制定十二五規(guī)劃，正好借這個(gè)機(jī)會(huì)，結(jié)合形勢(shì)發(fā)展和社會(huì)需求，認(rèn)真思考民政工作發(fā)展方向，適逢其時(shí)。但是能否將民政部門(mén)和民政業(yè)務(wù)統(tǒng)一到社會(huì)服務(wù)的旗下，是一件大事，也是一件難事，還需要做大量艱苦的、開(kāi)創(chuàng)性的工作。

1. 進(jìn)一步深入研究，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，大力宣傳

民政部門(mén)要高舉社會(huì)服務(wù)的大旗，就必須結(jié)合各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行深入細(xì)致的研究和大張旗鼓的宣傳。如是否所有民政業(yè)務(wù)都能納入社會(huì)服務(wù)，如不能納入，那和社會(huì)服務(wù)是什么關(guān)系（如基層政權(quán)和自治組織建設(shè)、社會(huì)組織登記管理、區(qū)劃地名管理服務(wù)等）；我國(guó)的社會(huì)服務(wù)除了民政業(yè)務(wù)外，還有哪些部門(mén)和組織開(kāi)展的服務(wù)也屬于社會(huì)服務(wù)；如何爭(zhēng)取黨委政府，協(xié)調(diào)中編辦、發(fā)改委、財(cái)政部、統(tǒng)計(jì)局等有關(guān)部門(mén)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，爭(zhēng)取他們的支持，為大規(guī)模開(kāi)展社會(huì)服務(wù)提供人財(cái)物保障；如何通過(guò)各種喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，向社會(huì)宣傳社會(huì)服務(wù)，使老百姓都了解、理解和接受社會(huì)服務(wù)等等，都是下一步需要認(rèn)真思考、明確分工、全力去做的工作。

2. 進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)載體建設(shè)

機(jī)構(gòu)、設(shè)施、人員、經(jīng)費(fèi)等是開(kāi)展社會(huì)服務(wù)的前提和保障。十一五期間，國(guó)家對(duì)兒童福利服務(wù)設(shè)施、臨時(shí)性社會(huì)救助服務(wù)設(shè)施、救災(zāi)儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)、社區(qū)服務(wù)設(shè)施等設(shè)施的投入都有了很大增加，使民政服務(wù)設(shè)施得到了快速發(fā)展。但和國(guó)家提出的建立惠及全體城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)均等化要求相比，和民政部提出的建立適度普惠的社會(huì)福利事業(yè)的要求相比，和種類(lèi)繁多的服務(wù)對(duì)象的個(gè)性化服務(wù)需求相比，和為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供和諧、穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境的要求相比等，還有相當(dāng)大的差距。如何進(jìn)一步整合各類(lèi)民政業(yè)務(wù)，將其機(jī)構(gòu)人員、設(shè)施建設(shè)納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，由政府投資，在基層進(jìn)行統(tǒng)一布局，還需要深入研究。去年中央辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居委會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》后，城市社區(qū)居委會(huì)的人員配備、辦公用房、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼等從政策上得到了明確，為下一步加強(qiáng)居委會(huì)和社區(qū)工作站建設(shè)提供了前提。深圳市委市政府去年底召開(kāi)全市大會(huì)并發(fā)布了《深圳市委市政府關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的決定》和《深圳市社區(qū)服務(wù)發(fā)展十二五規(guī)劃》，明確把社區(qū)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)納入城市建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)一列入政府投資范圍，將每萬(wàn)人社會(huì)服務(wù)組織的數(shù)量和社會(huì)工作人才的數(shù)量列入社會(huì)建設(shè)考核指標(biāo)，為加強(qiáng)以民政業(yè)務(wù)為主要內(nèi)容的社會(huì)服務(wù)提供了基礎(chǔ)。但就全國(guó)層面來(lái)看，社會(huì)服務(wù)還沒(méi)有得到政府和有關(guān)部門(mén)重視，沒(méi)有相關(guān)政策，具體發(fā)展指標(biāo)還沒(méi)有列入有關(guān)規(guī)劃，還需要做大量開(kāi)創(chuàng)性工作，其前提是民政部門(mén)能夠整合業(yè)務(wù)提出令政府和有關(guān)部門(mén)信服的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、設(shè)施、人員、服務(wù)經(jīng)費(fèi)科學(xué)合理布局的具體規(guī)劃、計(jì)劃和充足理由。

3. 進(jìn)一步加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

既然把民政業(yè)務(wù)統(tǒng)籌到社會(huì)服務(wù)旗下，又把社會(huì)服務(wù)作為一個(gè)行業(yè)來(lái)打造，就需要建立專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍。社會(huì)服務(wù)是以服務(wù)為本的，面對(duì)的是有各種各樣困難和問(wèn)題的困難群體或特殊群體，為他們提供服務(wù)或在提供基本物質(zhì)生活保障（如最低生活保障）基礎(chǔ)上的服務(wù)，需要具有不同專(zhuān)門(mén)技術(shù)和方法的專(zhuān)業(yè)人員，如專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作人才、養(yǎng)老育幼護(hù)理人才、康復(fù)輔具制作安裝訓(xùn)練人才等。要想做大做強(qiáng)社會(huì)服務(wù)，必須造就數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社會(huì)服務(wù)人才隊(duì)伍。目前民政部、人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合建立的社會(huì)工作人才職業(yè)水平評(píng)價(jià)制度和養(yǎng)老護(hù)理員、孤殘兒童護(hù)理員、災(zāi)害信息員、假肢矯形器制作師、殯葬領(lǐng)域系列工種的職業(yè)技能鑒定制度等為培養(yǎng)、選拔社會(huì)服務(wù)人才指明了方向，提供了政策制度支持。下一步關(guān)鍵是在深入研究我國(guó)社會(huì)服務(wù)事業(yè)主要服務(wù)領(lǐng)域、內(nèi)容、技術(shù)方法的基礎(chǔ)上，把加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)作為完善我國(guó)社會(huì)服務(wù)體系的一個(gè)重要內(nèi)容，進(jìn)一步完善相關(guān)人才隊(duì)伍制度，加大人才建設(shè)力度，多出快出人才。

4. 進(jìn)一步加強(qiáng)政策法規(guī)建設(shè)

政策法規(guī)制度建設(shè)管根本，利長(zhǎng)遠(yuǎn)。雖然放在最后，實(shí)際上最重要，當(dāng)然也是最難的。無(wú)論是國(guó)際通行做法還是我國(guó)經(jīng)驗(yàn)都表明，一項(xiàng)業(yè)務(wù)、一個(gè)行業(yè)要想立得住并有所發(fā)展，法律制度建設(shè)是基礎(chǔ)和前提保證。我國(guó)新發(fā)布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》不但明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)范圍，而且明確了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員配備、經(jīng)費(fèi)保障、管理體制、網(wǎng)絡(luò)化、信息化建設(shè)等，從而為快速全面發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。國(guó)外開(kāi)展社會(huì)服務(wù)也都有法律規(guī)定，如英國(guó)有《地方當(dāng)局社會(huì)服務(wù)法》，美國(guó)《社會(huì)保障法》第20章社會(huì)服務(wù)固定撥款，丹麥、瑞典、挪威、捷克有《社會(huì)服務(wù)法》等（李兵，2011）。我們可以一方面進(jìn)行社會(huì)服務(wù)實(shí)踐，一方面從理論層面進(jìn)行社會(huì)服務(wù)研究，嘗試制定社會(huì)服務(wù)法律法規(guī)，逐步明確社會(huì)服務(wù)宗旨、目標(biāo)、對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)范圍和管理等，為社會(huì)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)、載體建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障等提供規(guī)律依據(jù)，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)服務(wù)事業(yè)的全面快速發(fā)展。

[作者系民政部人事（社工）司副司長(zhǎng)]