王建康

（陜西省社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，陜西 西安 710065）

一、問題的提出

作為所有國家實現(xiàn)發(fā)展的必經(jīng)之途和重要內(nèi)容，城鎮(zhèn)化既是農(nóng)村人口和生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集聚以及村落向城鎮(zhèn)形態(tài)的變遷過程，也是生產(chǎn)生活方式現(xiàn)代化和效率提升的過程。生產(chǎn)力和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平、人類需要的變化，共同推動著城鎮(zhèn)規(guī)模、數(shù)量、分布和形態(tài)的變化。城鎮(zhèn)化既是城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模擴大、空間結(jié)構(gòu)和功能全面改善與整體協(xié)調(diào)的過程，更是經(jīng)濟、文化與自然要素的凝聚①及優(yōu)化配置和利用效率的提升。世界銀行指出，“沒有工業(yè)化和城市化，任何國家都不可能跨越中等收入國家之列，沒有朝氣蓬勃的城市，任何國家都不可能跨越高收入國家行列”②。我國城市化率每提升一個百分點，就會拉動GDP增長1-2個百分點③。我國正處在高速城鎮(zhèn)化階段，1985-2005年期間，城市人口增加了2.25億，幾乎相當(dāng)于美國的全部人口，到2009年底城鎮(zhèn)化率達到46.6％，已經(jīng)逐步接近中等收入國家的平均水平，帶動了經(jīng)濟社會發(fā)展以及人民生活水平的大幅提高，取得了舉世公認的重大成就。

與此同時，我國城鎮(zhèn)化進程中又存在著諸多突出問題。一是存在過度“土地城鎮(zhèn)化”傾向④，資源浪費嚴重。多數(shù)城鎮(zhèn)采取外延擴張方式，把城鎮(zhèn)人口數(shù)量增加和城市建成區(qū)面積的擴張作為重要取向。在中央政府、地方政府、開發(fā)商、村集體、農(nóng)戶的四方博弈中，村集體擁有過大的土地開發(fā)權(quán)，作為土地用益權(quán)人的農(nóng)戶缺乏自我保護權(quán)利，在土地城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化的過程中缺乏參與談判的行動能力和制度保障，中央政府盡管有著保護農(nóng)地的動力和權(quán)力，但因信息不足及監(jiān)管乏力等限制，導(dǎo)致農(nóng)地保護乏力。各地方政府在GDP政績效應(yīng)以及土地財政的刺激下，大多以低廉的地價和松弛的監(jiān)管來吸引投資，助長了農(nóng)村土地非農(nóng)建設(shè)的無序化。城市建設(shè)大量占用農(nóng)田，甚至侵占基本農(nóng)田，特別是在土地財政的刺激作用之下，土地資源浪費嚴重。1997年至2006年間全國耕地面積減少高達12850.5萬畝。如果放任這一趨勢繼續(xù)發(fā)展，“誰來養(yǎng)活中國”就很可能會演變成為一個真正的命題。二是存在資源過度聚集傾向，發(fā)展嚴重失衡。由于資金、人才、資源等各種生產(chǎn)要素不斷向城鎮(zhèn)特別是大中城市集聚，導(dǎo)致嚴重的城鄉(xiāng)分化以及城鎮(zhèn)體系內(nèi)部特大、超大城市和小城鎮(zhèn)兩極分化。重城市輕城鎮(zhèn)的政策導(dǎo)向使得城鎮(zhèn)體系在大城市與小城鎮(zhèn)之間呈現(xiàn)嚴重的斷裂狀況。伴之而來的是收入差距持續(xù)擴大、人口超越承載力引起的資源環(huán)境等大城市病。對2006年25個城市所做的暢行程度受評得分僅為54.1分，未達及格線，表明大城市交通普遍正處于擁堵困境⑤。單純依靠市場機制無法解決空氣污染和噪音等外部性問題，也無法解決交通擁堵之類的囚徒困境。三是存在強制力推動城鎮(zhèn)化的傾向，城鎮(zhèn)化成果未能在較大范圍內(nèi)有效共享。地方政府在追求土地財政和政績的雙重驅(qū)動下，加快拆遷步伐，一些地方政府默認甚至協(xié)助強制拆遷，引起了尖銳的社會矛盾和激烈的社會對抗。如宜黃強拆遷引發(fā)的農(nóng)民自焚事件。失地農(nóng)民在土地非農(nóng)化用途轉(zhuǎn)化帶來的巨大收益中所獲甚少，甚至出現(xiàn)大量“無工作、無土地、無社?！钡娜裏o農(nóng)民。近20年來，農(nóng)民被征地約1億畝，獲得的征地補償費與市場價的差價約為2萬億元。改革開放以來，至少有5000萬到6000萬農(nóng)民徹底失去了土地，他們有的成為城市居民，但還有近一半沒有工作，沒有生活保障，引發(fā)大量糾紛和社會沖突。土地問題已占全部農(nóng)村群體性事件的65％。而個別官員為強拆辯解甚至提出了“沒有強拆就沒有新中國”的荒謬論調(diào)。四是存在封閉式推進城鎮(zhèn)化的傾向，造成城鎮(zhèn)內(nèi)部的新二元結(jié)構(gòu)。大量農(nóng)民工及其子女雖然在城鎮(zhèn)居住生活，但在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面無法享受城鎮(zhèn)居民待遇，造成了城鎮(zhèn)居民和外來人口分化明顯的“新二元結(jié)構(gòu)”。而城鄉(xiāng)二元分割的公共投入體制，造成了城市中心大量存在著街巷狹窄、管理無序、服務(wù)缺位、臟亂差問題突出的“城中村”現(xiàn)象。城市內(nèi)部存在的差異明顯的城村分割、居民與外來人口分割的二元現(xiàn)象，造成了城鎮(zhèn)內(nèi)部的嚴重斷裂。金融危機中出現(xiàn)的農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮流、日益突出的留守老人、留守兒童、留守婦女的生存危機、每年使交通系統(tǒng)不堪負載的春運大軍，都暴露了農(nóng)民工未能在城市安居，在城市與農(nóng)村之間搖擺遷徙，“半城市化”造成的嚴重后果和巨大的經(jīng)濟、社會和文化代價。五是存在生態(tài)環(huán)境復(fù)核過重可持續(xù)能力不足的問題。牛文元等（2010）的分析表明，2007年我國百強城市消耗了全國一半以上的能源，人均能耗是全國人均能耗的3倍，地均能耗是全國平均水平的近30倍⑥。城市水體污染、空氣污染、固體廢棄物的污染，對原本脆弱的生態(tài)環(huán)境構(gòu)成了嚴重挑戰(zhàn)。據(jù)國家環(huán)保部測算，2004奶奶全國因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟損失高達5118億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的3.05％。其中，空氣污染帶來的城市居民健康損失成本達到1500多億元⑦。六是存在城市化總體不足的問題。我國特殊的先工業(yè)后農(nóng)業(yè)、先城鎮(zhèn)后鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化道路，加之城鄉(xiāng)二元的戶籍結(jié)構(gòu)，形成了就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，人口結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐滯后于就業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀⑧。從國際經(jīng)驗看，當(dāng)一個國家處在人均GDP3000美元的時候，城市化率大約在55-60％⑨，而2009年底我國城鎮(zhèn)化率只有46.6％，存在明顯的城鎮(zhèn)化滯后現(xiàn)象。

事實上，我國城鎮(zhèn)化過程中所涌現(xiàn)的種種局限并非獨有。世界各國在應(yīng)對城市化進程中所面臨的問題時，也從經(jīng)濟、社會、環(huán)境、人與環(huán)境、城市功能等不同維度進行了反思和探索。一些城市和相關(guān)學(xué)者先后提出了以高效能、高度活躍的城市生活又兼具環(huán)境潔凈美麗的鄉(xiāng)村景色為基本內(nèi)涵的田園城市（霍華德，1898）、以安全性、健康性、便利性、舒適性的居住環(huán)境為基本理念的宜居城市（世界衛(wèi)生組織，1961）、以強化生態(tài)保護和自然融入城市為內(nèi)核的生態(tài)城市（聯(lián)合國教科文組織，1971）、以健康的人群、環(huán)境和社會有機結(jié)合的健康城市（多倫多超越衛(wèi)生保健大會，1984）、以社會經(jīng)濟和物質(zhì)都以可持續(xù)的方式發(fā)展為內(nèi)核的可持續(xù)城市（聯(lián)合國人居署，1991），人類對城市和自身發(fā)展呈現(xiàn)出更為全面、多元、符合人性的追求⑩。

二、健康城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵

1990年聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布了第一個人文發(fā)展報告(UN.1990.Human Development Report)，強調(diào)把人的需要、期望和選擇放在一切發(fā)展活動的中心。城市發(fā)展的目的當(dāng)然是為了讓人們生活更美好，而不是導(dǎo)致居民生活痛苦指數(shù)增加。切實轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式，注重城鎮(zhèn)功能的完善，實現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展過程高度尊重相關(guān)利益主體的權(quán)益和感受，發(fā)展目標高度符合市民福祉提升的要求，發(fā)展成果由相關(guān)利益主體高度共享，已經(jīng)成為當(dāng)前的重大課題。十七屆五中全會明確指出，必須“遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。

1.發(fā)展過程的科學(xué)性

推動人口向城鎮(zhèn)集中的核心動力在于能夠獲得比農(nóng)村更高的勞動報酬和更加完善的公共服務(wù)，推動生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集中的核心動力在于能夠獲得比農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域更好的要素收益。由于農(nóng)村土地集體所有，城鎮(zhèn)土地國家所有，土地作為城鎮(zhèn)化中的核心要素之一，其所有權(quán)屬具有相對不完整性。特別是土地在實現(xiàn)非農(nóng)化用途轉(zhuǎn)變過程中會產(chǎn)生巨大的收益，地方政府基于追逐財政收入和政績的考慮，具有動用行政力量干預(yù)城鎮(zhèn)化自然演進過程的強烈沖動。人為造城，強迫農(nóng)民上樓進城等現(xiàn)象屢見不鮮，后患無窮。扭轉(zhuǎn)這一趨勢，按照尊重經(jīng)濟規(guī)律和人民意愿的方式，因勢利導(dǎo)穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化進程，完善城鎮(zhèn)體系，成為健康城鎮(zhèn)化的重要規(guī)定性。

工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是城鎮(zhèn)形成的重要因素。甚至在一定程度上可以認為城市化是工業(yè)化的地理學(xué)概念?。由于國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中占比過高，加之計劃經(jīng)濟時期國家投資主要集中于大城市，新時期基礎(chǔ)設(shè)施投資仍然集中于大城市，投資體制嚴重扭曲了城鎮(zhèn)體系的發(fā)展。城鎮(zhèn)就業(yè)崗位是吸納人口向城鎮(zhèn)集中的核心動力，由于我國工業(yè)化進程中對于就業(yè)重視程度不夠，嚴重削弱了城鎮(zhèn)創(chuàng)造就業(yè)崗位的能力。2003年我國第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重高達52.3％，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重僅為21.6％，而西方發(fā)達國家在工業(yè)化中期第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重曾經(jīng)高達48％左右。就業(yè)不足以及由此引起的城市居民收入水平低下，生活困難問題顯得尤為突出。當(dāng)前，推動農(nóng)民進城定居的首要困難在于如何創(chuàng)造足夠的就業(yè)崗位，從根本上解決進城農(nóng)民的生計問題。在一定程度上可以認為，就業(yè)崗位的多少決定了一個城鎮(zhèn)經(jīng)濟承載力的大小，決定了城鎮(zhèn)所能集聚的人口規(guī)模。因此，以就業(yè)優(yōu)先的原則發(fā)展產(chǎn)業(yè)，根據(jù)就業(yè)崗位的多少發(fā)展城鎮(zhèn)，相對均衡地投資城鎮(zhèn)，成為健康城鎮(zhèn)化的另一個重要規(guī)定性。

2.發(fā)展方式的集約性

人多地少是我國的基本國情，土地資源緊缺是城鎮(zhèn)化進程中的突出矛盾。嚴格控制城鎮(zhèn)規(guī)劃面積，把舊城改造作為城鎮(zhèn)發(fā)展的重點，積極開發(fā)高層建筑，嚴格控制別墅和多層建筑，積極推動人口集聚，增強城鎮(zhèn)綜合承載能力以增加城市建成區(qū)單位面積人口數(shù)量，提高對城鎮(zhèn)土地資源的利用率是健康城鎮(zhèn)化的基本特征。此外，市政公用設(shè)施投資所占比重低和投資結(jié)構(gòu)不合理同時存在，環(huán)境治理設(shè)施發(fā)展滯后。建筑能耗占全國能耗總量的30％，建筑節(jié)能對實現(xiàn)單位GDP能耗降低 20％的目標影響較大。公共交通發(fā)展相對滯后，大城市交通擁堵問題突出，大氣、噪聲污染嚴重，人居環(huán)境亟待改善。必須逐步提高市政公用設(shè)施投資比重，同時要推進生產(chǎn)生活方式的低碳化、循環(huán)化，加強對環(huán)境治理的投入力度。在城市建設(shè)過程中，強化規(guī)劃引導(dǎo)和法規(guī)約束，保留必要的綠色空間、生態(tài)景觀，積極推廣節(jié)能環(huán)保材料和技術(shù)的應(yīng)用，按照資源節(jié)約、環(huán)境友好的標準推進城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)“經(jīng)濟——社會——資源環(huán)境”系統(tǒng)的良性互動和綠色城市化。

3.發(fā)展目標的宜人性

1996年聯(lián)合國正式提出“宜人的城市”的概念，2004年對“宜人的城市”進行闡述，宜居觀念由此得到國際共識。發(fā)展宜居宜業(yè)的城鎮(zhèn)體系，是健康城鎮(zhèn)化的終極目標。宜居城市的基本條件包括良好的自然生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境、完善的公共服務(wù)體系、齊備的配套設(shè)施。為居民提供舒適、和諧、安全、便捷的生產(chǎn)生活條件，滿足居民物質(zhì)和精神生活需求。目前，大中城市由于長期圍繞單一中心向外呈同心圓攤大餅式擴張，城市中心區(qū)域人口密度過密，居住與工作距離過遠造成交通擁堵問題突出，噪音、汽車尾氣以及社會治安問題突出。1934年，世界上第一部城市規(guī)劃的重要文獻——《雅典憲章》指出：“居住與工作的距離過遠是造成交通擁堵的根本原因”。按照功能完善、就業(yè)崗位、公共服務(wù)與居住條件兼?zhèn)涞囊螅涌旖ㄔO(shè)城市組團，用快捷連接的主干道實現(xiàn)各組團之間的高速連接，只有按照組團式多中心的格局規(guī)劃和建設(shè)城市，這一問題才能根本解決。多數(shù)小城市和城鎮(zhèn)則受制于公共服務(wù)數(shù)量不足、水平偏低、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準不高、就業(yè)崗位匱乏、經(jīng)濟發(fā)展缺乏活力等因素，宜居性不足。加大對小城市和城鎮(zhèn)的投資力度，加快與中心城市連接性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐，分享中心城市不斷高速發(fā)展帶來利益。

4.發(fā)展成果的共享性

一是土地非農(nóng)化收益必須由代表公共利益的政府和失地農(nóng)民共享。健康城鎮(zhèn)化就是要不斷完善失地農(nóng)民利益補償機制，提高補償標準，完善支持體系，推動失地農(nóng)民順利實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)以及生活方式、生活條件、生活標準的城鎮(zhèn)化，確保失地農(nóng)民能夠充分地共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程，盡快把生產(chǎn)集中的短期利益與生活水平趨同的長期利益結(jié)合起來，縮小城鄉(xiāng)差距以及城市內(nèi)部的收入差距。二是指城鎮(zhèn)發(fā)展的成果必須由城鎮(zhèn)居民和外來移民共享，不斷降低城市進入門檻，提高外來人口獲得公共服務(wù)的水平。城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系必須向外來人口平等開放。包括流動人口都能夠獲得便捷的服務(wù)。并且通過城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)的推進和科學(xué)規(guī)劃的實施，逐步消除城鎮(zhèn)內(nèi)部新舊版塊在環(huán)境衛(wèi)生、社會管理、安全保障、交通、電力通訊、給排水、供熱供氣等方面的一體化和均等化。三是積極實施就業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略。力爭創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，提高城鎮(zhèn)的經(jīng)濟承載力。就業(yè)是民生之本，非農(nóng)就業(yè)則是城鎮(zhèn)化之本。穩(wěn)定的城鎮(zhèn)就業(yè)形成穩(wěn)定的收入，從而保證了農(nóng)民市民化在喪失了基于農(nóng)業(yè)——無論是自給自足的小農(nóng)業(yè)還是參與市場交換的商品化農(nóng)業(yè)——的收入后，能夠維持自身及其家庭的生存發(fā)展，從而成為城鎮(zhèn)發(fā)展的有機推動力量——為城鎮(zhèn)提供勞動力、消費市場、現(xiàn)代市民。通過發(fā)展成果的共享，建立公平、理性與共享的市民社會，形成與城市生產(chǎn)、消費相匹配的社會倫理和社會體系。

三、推進健康城鎮(zhèn)化的基本路徑

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式建立在城鄉(xiāng)二元分割、行政主導(dǎo)、投資主導(dǎo)基礎(chǔ)上。隨著我國經(jīng)濟社會整體發(fā)展水平特別是人民收入水平的不斷提升，城鎮(zhèn)化的將逐步轉(zhuǎn)向消費主導(dǎo)、服務(wù)業(yè)主導(dǎo)和經(jīng)濟主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?，遵循人民期望，遵循城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會全面發(fā)展，將成為推進健康城鎮(zhèn)化的基本路徑。

1.經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進

人口向城鎮(zhèn)集聚的關(guān)鍵動力在于經(jīng)濟發(fā)展。某些地區(qū)因為產(chǎn)業(yè)或消費需求的快速發(fā)展形成了相應(yīng)就業(yè)崗位或商業(yè)機會，帶動了人口流入，而人口規(guī)模的擴大又帶來消費的成長、公共服務(wù)的加強、生產(chǎn)要素的流入以及經(jīng)濟規(guī)模的擴張。作為處于工業(yè)化進程中的發(fā)展中國家，加快經(jīng)濟發(fā)展步伐，通過新型工業(yè)化，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)崗位，有效提高城鄉(xiāng)居民收入水平，一方面可以增強城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村人口的吸引力和承載力，同時，也能夠增強鄉(xiāng)村人口流入城鎮(zhèn)的能力。世界銀行指出，“沒有人口的流動，國家也就富裕不起來。事實上，人們的流動能力是衡量他們經(jīng)濟潛力的良好標準，流動的意愿似乎也是衡量他們進取意愿的標準?。”在人民生活水平不斷提高，整體已經(jīng)進入發(fā)展型社會的新時期，城鎮(zhèn)化更要注重從主要依靠工業(yè)化推動向依靠服務(wù)業(yè)拉動轉(zhuǎn)變。有測算表明，城市化率與第三產(chǎn)業(yè)增加值比重的Pearson指數(shù)為 0.933，而與第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的 Pearson指數(shù)為0.968，兩者都呈顯著正相關(guān)關(guān)系。

2.社會整合與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進

長期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的城鄉(xiāng)居民福利待遇以及生活習(xí)慣的巨大差異，并不能隨著農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)或被納入城鎮(zhèn)而自動消失。一方面要著力推動遷入人口文化素質(zhì)的提升以及生活習(xí)慣的現(xiàn)代化，以適應(yīng)城鎮(zhèn)生活和工作環(huán)境的要求；另一方面，要努力消除文化隔閡，解決城鎮(zhèn)居民對外來人口特別是農(nóng)民工及其子女的文化歧視，促進平等交流和緊密融合，營造平等接納遷入人口的社會環(huán)境。解決城鎮(zhèn)居民被人為區(qū)隔成若干個不能平等、相互理解的群體的問題。特別是通過建設(shè)跨居民小區(qū)的大型公共社會服務(wù)中心以及組織相應(yīng)的文化活動，破除因收入水平差異懸殊及不同住宅小區(qū)房屋價格差異形成的層次分化鮮明的群落。

3.公共服務(wù)與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進

一是與人口遷移相適應(yīng)，不斷擴張公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。與人民期望相適應(yīng)，不斷提升公共服務(wù)水平。逐步革除公共服務(wù)與政府管理與戶籍捆綁的體制弊端，建立起包括戶籍人口與常住人口、流動人口在內(nèi)的全覆蓋的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。隨著城鎮(zhèn)規(guī)模擴張的需要，超前應(yīng)對，增加公共服務(wù)資源，實現(xiàn)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、社會保障的有效供給，對所有常住人口包括農(nóng)民工及其子弟采取了非歧視的公共服務(wù)，消除城鎮(zhèn)戶籍人口和外來人口之間的差別。其次，隨著城市空間的不斷擴張，相應(yīng)地延伸行政管理、公共服務(wù)范圍，特別是加快城中村居民生活、工作、居住方式的城市化步伐，實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民基本生活條件和生活水平的逐步趨同。實現(xiàn)公共服務(wù)無盲區(qū)。

4.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進

一要實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的全覆蓋。水電路氣通訊等基礎(chǔ)設(shè)施必須隨著城鎮(zhèn)空間擴張而相應(yīng)擴張，甚至應(yīng)當(dāng)適度超前布局，使完善的基礎(chǔ)設(shè)施成為吸引人口流入城市新建區(qū)域的重要動力。根據(jù)人口分布結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活需求，合理布局各類基礎(chǔ)設(shè)施，保證數(shù)量的充足以及服務(wù)范圍和服務(wù)對象的全面覆蓋，實現(xiàn)所有居民能夠便利地獲得工作和生活所需要的基本基礎(chǔ)設(shè)施。二要實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的完善性。包括穩(wěn)定、安全和功能完善的基礎(chǔ)設(shè)施體系，能夠滿足居民以及城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各種需要。此外，必須保證居民和企事業(yè)單位能夠以較為合理的、能夠負擔(dān)的成本使用相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施。

四、健康城鎮(zhèn)化的制度保障

城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展必須依托行政管理體制、城市建設(shè)體制、利益分配機制的創(chuàng)新，依托在城鎮(zhèn)化動力機制的轉(zhuǎn)變，從而根本上改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式賴以存在的基礎(chǔ)，形成健康城鎮(zhèn)化的保障和推動機制。

1.完善決策制度

不同城市發(fā)展模式的選擇，某種程度上可以看做不同利益階層、不同發(fā)展目標之間的力量博弈與相對妥協(xié)。只有建立相對完善的城市建設(shè)管理政策法規(guī)體系，社會公眾廣泛參與、社會媒體積極監(jiān)督，推動政府相關(guān)部門依法行政，城鎮(zhèn)化才可能在共享、持續(xù)、集約、科學(xué)的原則下穩(wěn)步推進，實現(xiàn)城市數(shù)量增進、規(guī)模擴張、質(zhì)量提升的同步推進，不斷優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、城市功能、城市管理和城市運營。

2.創(chuàng)新土地制度

土地產(chǎn)權(quán)是非常重要的，因為土地是城市規(guī)劃中最為重要的資產(chǎn)，土地如何分配決定了城市化進程的推進（周小川）。一方面要強化對耕地和農(nóng)民宅基地的保護，從根源上解決城鎮(zhèn)空間隨意擴張、濫拆濫建的問題；創(chuàng)新征地拆遷補償安置政策，鼓勵農(nóng)民少建或不建住宅，給予空宅基地較已建住宅農(nóng)戶更高的補償或獎勵。另一方面，要加大土地收購儲備制度，將閑置土地、利用率低的土地收回或收購，納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地儲備庫，有效提高土地利用率，拓寬城市集聚發(fā)展的空間。

3.強化規(guī)劃權(quán)威

解決城市發(fā)展中的外部性問題的重要方法是統(tǒng)籌規(guī)劃和監(jiān)督管理。通過城市功能分區(qū)來避免工廠的噪音、空氣的污染等不會擾亂居民生活。根據(jù)地理區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展水平和人口規(guī)模等合理規(guī)劃城鎮(zhèn)規(guī)模和功能定位，形成結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模適當(dāng)、聯(lián)系密切、連通便捷的城市體系。對于大中城市，特別是超大城市而言，更要按照功能完善、生態(tài)良好、服務(wù)便捷、居住與就業(yè)兼顧的標準，發(fā)展若干由城市輕軌、地鐵、快速干線連接的城市單元，組團式擴張城市規(guī)模。

4.保護失地農(nóng)民權(quán)益

在城中村改造或近郊村落改造中，集約化利用土地，大力發(fā)展高層住宅安置失地農(nóng)民，適度提高生產(chǎn)用地比例，保證失地農(nóng)民穩(wěn)定的收入來源。逐步提高對實地農(nóng)民的安置補償標準，健全就業(yè)幫扶機制和能力培訓(xùn)機制，確保失地農(nóng)民充分分享城鎮(zhèn)化帶來的巨大收益。實現(xiàn)生活水平的持續(xù)提高，推動人的全面發(fā)展。

注釋：

①周國文、盧風(fēng).2010：生態(tài)城市論.社會科學(xué)評論，2010年合輯，西北大學(xué)出版社。

②世界銀行.2009年世界發(fā)展報告：重塑世界經(jīng)濟地理（24）.2009年.北京.清華大學(xué)出版社。

③張擎：農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中土地持續(xù)利用研究，2007年，天津大學(xué)碩士學(xué)位論文。

④陳春.健康城鎮(zhèn)化發(fā)展研究.國土與自然資源研究.2008（4）。

⑤《東方早報》2006年9月20日。

⑥牛文元等：中國新型城市化報告（26），科學(xué)出版社，2010年第一版。

⑦中國發(fā)展研究基金會：促進人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略（146-151），人民出版社，2010年第一版。

⑧世界銀行.2008：世界發(fā)展報告：以農(nóng)業(yè)促進發(fā)展（2）.清華大學(xué)出版社，2008年第一版。

⑨遲福林.第二次轉(zhuǎn)型：處在十字路口的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變（123）.中國經(jīng)濟出版社，2010年第一版。

⑩中國科學(xué)院城市環(huán)境研究所課題組：中國可持續(xù)城市發(fā)展報告（8-10），科學(xué)出版社，2010年第一版。