□ 鄭維偉

改革開放30年來(lái),社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善、公民社會(huì)從無(wú)到有日益發(fā)展,這必然要求政府治理方式的轉(zhuǎn)變。如果說(shuō)此前理論界注重從政府職能轉(zhuǎn)變的具體視角來(lái)理解政府治道變革,那么建設(shè)服務(wù)型政府就是以政府現(xiàn)代化的普遍視角來(lái)理解之。所以,服務(wù)型政府建設(shè)是當(dāng)代中國(guó)行政管理體制改革的基礎(chǔ)性目標(biāo),也是進(jìn)而推動(dòng)中國(guó)政治體制改革的關(guān)鍵步驟。它既關(guān)涉到政府現(xiàn)代化問題,也關(guān)涉到公民與國(guó)家之間法律契約關(guān)系的再造。就當(dāng)代中國(guó)實(shí)際而言,以治道變革推動(dòng)政治改革是一條比較現(xiàn)實(shí)的道路。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)服務(wù)型政府的研究,大多著眼于政府職能轉(zhuǎn)變和政府現(xiàn)代化,或者從政治理論層面分析服務(wù)型政府建設(shè)的理論依據(jù),或者從經(jīng)驗(yàn)層面總結(jié)服務(wù)型政府的操作要求。①關(guān)于學(xué)術(shù)界對(duì)服務(wù)型政府研究的現(xiàn)狀,井敏博士總結(jié)出了四種角度,即(1)政府與公民關(guān)系轉(zhuǎn)變的角度;(2)政府職能歷史演進(jìn)的角度;(3)政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度;(4)政府工作方式改變的角度。井敏.國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究的四種角度[J].新視野,2006(3).筆者認(rèn)為,除了第一個(gè)角度關(guān)涉到服務(wù)型政府的政治哲學(xué)基礎(chǔ)之外,其他三個(gè)角度都與政治哲學(xué)無(wú)關(guān)。而第一個(gè)角度的根本缺陷是過(guò)于樂觀地看待了服務(wù)型政府對(duì)政治體制改革的推動(dòng)作用,而沒有認(rèn)識(shí)到服務(wù)型政府本身的限度。筆者曾就古典自由主義與服務(wù)型政府建設(shè)之間的關(guān)系,有專文論述。鄭維偉.服務(wù)型政府:條件、本質(zhì)與限度[J].云南社會(huì)科學(xué),2010(2).本文的目的是從政黨、國(guó)家與公民的三重博弈中分析服務(wù)型政府的生成機(jī)制,以及從政治秩序構(gòu)成原理的角度來(lái)分析服務(wù)型政府建設(shè)的限度,力求客觀平實(shí)地評(píng)價(jià)服務(wù)型政府建設(shè)。本文旨在從政治哲學(xué)的角度來(lái)探討服務(wù)型政府建設(shè)的條件、生成邏輯以及限度。本文將指出,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)是推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的兩大齒輪,規(guī)范黨權(quán)、國(guó)權(quán)與民權(quán)之間的關(guān)系是服務(wù)型政府建設(shè)的生成機(jī)制,而公民權(quán)優(yōu)先與政治決斷權(quán)懸置則構(gòu)成了服務(wù)型政府建設(shè)的限度。

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)

建構(gòu)服務(wù)型政府,必須首先考察其賴以成立的條件?；蛘哒f(shuō),服務(wù)型政府在什么條件下才是可欲的。

近代中國(guó)政治發(fā)展所面臨的任務(wù)是結(jié)束內(nèi)亂,外爭(zhēng)主權(quán),重構(gòu)現(xiàn)代政治正當(dāng)性。就達(dá)成這一目標(biāo)的效率而言,社會(huì)革命無(wú)疑是惟一選擇,結(jié)果是建構(gòu)了全能主義國(guó)家。[1](P3)全能主義國(guó)家的重要特征,就是國(guó)家吞沒了市場(chǎng)和社會(huì),政府的職能偏重于階級(jí)統(tǒng)治而忽略社會(huì)服務(wù)功能。在這種條件下,政府的主要任務(wù)是如何鞏固革命法制和保持革命精神,為新秩序奠基。這樣的政府也只能是管制型政府。

建國(guó)初期,中共著力建構(gòu)新民主主義社會(huì),允許五種經(jīng)濟(jì)成分并存,尊重市場(chǎng)和價(jià)值規(guī)律。[2](PP64-69)到1953年黨中央提出過(guò)渡時(shí)期總路線,開始向社會(huì)主義過(guò)渡。從某種意義上可以說(shuō),向社會(huì)主義過(guò)渡的過(guò)程就是不斷調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系的過(guò)程,不斷消滅私有制,發(fā)展公有制和集體所有制的過(guò)程。毛澤東同志過(guò)于強(qiáng)調(diào)調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系對(duì)于生產(chǎn)力的解放作用,[3](P254)在實(shí)踐中盲目追求所有制結(jié)構(gòu)的單一化,逐步消滅了市場(chǎng)、否認(rèn)了價(jià)值規(guī)律。而且,毛澤東還提出了“組織起來(lái),是由窮變富的必由之路”的號(hào)召,實(shí)行對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的再造。其中最突出的表現(xiàn),就是在農(nóng)村中實(shí)行人民公社制度,而在城市中實(shí)行單位制度。[4](PP255-283)事實(shí)上,這種社會(huì)結(jié)構(gòu)能夠高效率地實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化的原始資本積累,但代價(jià)也是巨大的,即國(guó)家要承擔(dān)起調(diào)節(jié)本來(lái)屬于市場(chǎng)和社會(huì)調(diào)節(jié)的關(guān)系的重任,呈現(xiàn)出國(guó)家權(quán)力和能力的悖論。即從國(guó)家權(quán)力的角度看,國(guó)家似乎是強(qiáng)大的“利維坦”,但從國(guó)家能力的角度,則是非常虛弱的。[5](PP17-23)原因很簡(jiǎn)單,國(guó)家包辦的事情太多了,不僅管不過(guò)來(lái),而且對(duì)于某些事情的處理亦非所長(zhǎng)。

實(shí)際上,改革開放的歷程就是還原市場(chǎng)和社會(huì)生產(chǎn)的過(guò)程:拋棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式,接受了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),市場(chǎng)從國(guó)家的壓制下被釋放出來(lái),市場(chǎng)成為相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域,具有了自主性。這樣做的后果是非常顯著的:不僅把國(guó)民經(jīng)濟(jì)從崩潰邊緣挽救回來(lái),而且找到了適合于中國(guó)國(guó)情的社會(huì)主義建設(shè)道路,從而在實(shí)踐中發(fā)展了社會(huì)主義。第二次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查公布的數(shù)據(jù)顯示:在工業(yè)企業(yè)法人單位中,國(guó)有企業(yè)及國(guó)有獨(dú)資公司占1.5%;集體企業(yè)占3.4%;私營(yíng)企業(yè)占76.6%;港澳臺(tái)投資企業(yè)占3%;外商投資企業(yè)占3.4%,其他類型企業(yè)占12.1%。在工業(yè)企業(yè)法人單位從業(yè)人員中,國(guó)有企業(yè)及國(guó)有獨(dú)資公司占9.2%,集體企業(yè)占2.9%,私營(yíng)企業(yè)占44.4%,港澳臺(tái)投資企業(yè)占10.7%,外資投資企業(yè)占11.7%,其他類型企業(yè)占21.1%。在批發(fā)和零售企業(yè)法人單位中,國(guó)有企業(yè)占2.7%,集體企業(yè)占3.6%,私營(yíng)企業(yè)占75.1%,港澳臺(tái)0.4%,外資企業(yè) 0.8%。[6]可見,經(jīng)過(guò)30年改革開放中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大變化。這在客觀上要求變革上層建筑以求適應(yīng)之。

在國(guó)家把市場(chǎng)釋放出來(lái)的過(guò)程中,一方面賦予個(gè)體在社會(huì)生活中的自主性和選擇性,個(gè)人不再是鑲嵌于單位中的“螺絲釘”,而是富有自由意志的主體;另一方面,由于市場(chǎng)乃是國(guó)家釋放、創(chuàng)造出來(lái),因此它同國(guó)家之間有著千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)系,市場(chǎng)的自主性還不高,在某種程度上表現(xiàn)出劣質(zhì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的狀況。在全能主義國(guó)家轉(zhuǎn)型過(guò)程中,市場(chǎng)本身就存在這種悖論。就其積極面而言,市場(chǎng)產(chǎn)生了公民社會(huì)賴以存在的個(gè)體;但就其消極面而言,市場(chǎng)又可能與國(guó)家聯(lián)手阻礙公民社會(huì)的發(fā)育,侵犯?jìng)€(gè)體的權(quán)利。這將是一個(gè)長(zhǎng)期的博弈過(guò)程,社會(huì)的自主性生產(chǎn)必須面對(duì)國(guó)家和市場(chǎng)的雙重?cái)D壓。但這一過(guò)程是不可逆轉(zhuǎn)的,要建設(shè)和諧社會(huì),從根本上說(shuō)就必須促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)育。譬如當(dāng)下中國(guó)以業(yè)主維權(quán)為標(biāo)志的民權(quán)運(yùn)動(dòng),就是推動(dòng)公民社會(huì)發(fā)育的重要力量。[7](PP325-352)

只有在國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)分化的條件下,建構(gòu)服務(wù)型政府才具備了充分條件。在市場(chǎng)和社會(huì)的生產(chǎn)和獲得自主性的過(guò)程中,自然也把政府推到裁判者的位置,從否定方面促進(jìn)了政府自主性。從這個(gè)意義上看,服務(wù)型政府構(gòu)建有賴于市場(chǎng)與社會(huì)的生產(chǎn)和自主性。因?yàn)?服務(wù)型政府從根本上說(shuō)乃是遵守并尊重規(guī)則的政府,它的職能是提供為市場(chǎng)和社會(huì)提供公共物品,維持公共秩序。正如溫家寶所說(shuō),建構(gòu)服務(wù)型政府必須在“在加強(qiáng)和改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí),更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù),維護(hù)社會(huì)公正和社會(huì)秩序,促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化?！盵8]

二、政黨、政府與公民

西方國(guó)家在近代政治轉(zhuǎn)型過(guò)程中的基本邏輯是:封建專制主義國(guó)家在民權(quán)運(yùn)動(dòng)的沖擊下紛紛土崩瓦解,在保證民權(quán)的基礎(chǔ)上建構(gòu)強(qiáng)大的民族國(guó)家,以國(guó)權(quán)來(lái)促進(jìn)民權(quán);而在代議制民主過(guò)程中,產(chǎn)生了現(xiàn)代政黨,黨權(quán)處于國(guó)權(quán)和民權(quán)之下,是促進(jìn)國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的潤(rùn)滑劑,而不是粘結(jié)劑。

由于近代中國(guó)的特殊國(guó)情,中國(guó)政治發(fā)展的現(xiàn)狀是在先產(chǎn)生了政黨且由政黨擔(dān)負(fù)起建設(shè)民族國(guó)家、粘合社會(huì)的任務(wù)的背景下,黨治國(guó)家成為現(xiàn)代中國(guó)國(guó)家建設(shè)的基本形態(tài)和組織模式。[9]所以,就政黨、國(guó)家和公民之間的關(guān)系而言,政黨居于核心地位,而政權(quán)和公民都缺乏自主性。因此,現(xiàn)代中國(guó)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)不同于西方的國(guó)家政權(quán)建設(shè)。這就決定了中國(guó)不能簡(jiǎn)單地復(fù)制西方的國(guó)家建設(shè)經(jīng)驗(yàn),而必須走特殊的國(guó)家建設(shè)道路。

只有在這種視野下考察服務(wù)型政府建設(shè),才能搞清楚其生成邏輯。黨治國(guó)家的基本政治生態(tài)是,在縱向上,地方政府的權(quán)力資源涌向中央政府,中央控制著地方;在橫向上,各級(jí)政府的權(quán)力資源涌向各級(jí)黨委,黨控制著政府。[10](P235)顯然,在這一層面,服務(wù)型政府建設(shè)面臨的一大問題是如何處理同黨的關(guān)系問題。在強(qiáng)調(diào)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的前提下,服務(wù)型政府能否成為自主性政府依然是個(gè)問題。在現(xiàn)代社會(huì),政黨必然通過(guò)特定的程序來(lái)執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力,進(jìn)行資源和價(jià)值的權(quán)威性分配。問題的關(guān)鍵在于如何掌控政府,是顯性還是隱性?與此相關(guān)的另一個(gè)方面是政黨代表問題。毋庸置疑,中國(guó)共產(chǎn)黨作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)的先鋒隊(duì)和中華民族的先鋒隊(duì),代表了國(guó)家的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。不過(guò),在利益分化的時(shí)代,如何處理根本利益與現(xiàn)實(shí)利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益之間的關(guān)系,仍對(duì)黨的執(zhí)政方式提出了挑戰(zhàn)。

中央提出建設(shè)服務(wù)型政府的任務(wù),是與改變黨的執(zhí)政方式是相聯(lián)系的。1978年12月,鄧小平就要求全黨徹底解決“黨的領(lǐng)導(dǎo)變成了去包辦一切、干預(yù)一切;實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo),變成了黨政不分、以黨代政”的現(xiàn)象。[11](P132)實(shí)行黨政分開,必須以制度化的形式在職能、職權(quán)、職責(zé)和職務(wù)四個(gè)方面系統(tǒng)地確立黨政各自的范圍,以及黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。[12](PP239-242)黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)主要體現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo),是對(duì)國(guó)家的大政方針、戰(zhàn)略布局和執(zhí)政理念的領(lǐng)導(dǎo)。而政府的責(zé)任是如何在執(zhí)政過(guò)程中具體貫徹落實(shí)黨的方針政策,服從黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。從本質(zhì)上說(shuō),政黨不是公共權(quán)力組織,而政府則是公共權(quán)力組織,“黨的組織不是政府,不是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)?！盵13](P173)所以,不應(yīng)該把黨組織納入公共權(quán)力系統(tǒng)。[14](PP169-177)換言之,只要黨改變了執(zhí)政方式、執(zhí)政理念,那么政府的自主性問題與黨的政治領(lǐng)導(dǎo)之間就不存在矛盾。服務(wù)型政府建設(shè)與黨的政治領(lǐng)導(dǎo)是內(nèi)在統(tǒng)一的。從來(lái)就沒有絕對(duì)自主性的政府,只有相對(duì)自主性的政府。從這個(gè)意義上,服務(wù)型政府建設(shè)是政黨從全面領(lǐng)導(dǎo)向政治領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變的要求,是黨治國(guó)向法治國(guó)轉(zhuǎn)變的必然要求。分析當(dāng)下中國(guó)的服務(wù)型政府建設(shè),如果離開了黨的執(zhí)政方式和執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變,至少是不充分的。必須指出的是,應(yīng)該從體制上正確處理黨內(nèi)歸口管理與政府自主性之間的關(guān)系,否則服務(wù)型政府建設(shè)還是沒有體制保障。

如果說(shuō)轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式和執(zhí)政理念是服務(wù)型政府相對(duì)自主性的前提,那么民權(quán)倒逼就是促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的社會(huì)力量。從這個(gè)意義上說(shuō),政府處于溝通政黨與社會(huì)的樞紐地位。政府既要體現(xiàn)政黨的意志,也要回應(yīng)民眾的權(quán)利訴求。理想狀態(tài)是政黨代表社會(huì)來(lái)逼促服務(wù)型政府建設(shè)。如果公民的利益表達(dá)途徑堵塞,公民的“被”感就越強(qiáng)烈,長(zhǎng)此以往會(huì)侵蝕執(zhí)政合法性和政府回應(yīng)社會(huì)的有效性。[15]所以,對(duì)于執(zhí)政黨來(lái)說(shuō),破除黨政部門利益化,建立與社會(huì)之間的良好互動(dòng)關(guān)系,回歸組織權(quán)力的本然狀態(tài),尤為重要。如果黨政部門利益化、社會(huì)力量獨(dú)立化,那么政府就會(huì)處于尷尬的位置,就不可避免地要受到雙重?cái)D壓。在這種情況下,服務(wù)型政府建設(shè)就會(huì)困難重重。

不過(guò),在黨治國(guó)家形態(tài)下,問題的關(guān)鍵在于黨和政府如何回應(yīng)社會(huì)的利益訴求和權(quán)利訴求。尤其是在利益分化的時(shí)代,這成為衡量執(zhí)政水平的重要標(biāo)志。如上文所示,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政治效應(yīng)就是促發(fā)了公民個(gè)體利益的滋生和權(quán)利意識(shí)的覺醒。這是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)。在當(dāng)代中國(guó),實(shí)際上已經(jīng)出現(xiàn)了以公民維權(quán)為主要表現(xiàn)方式的“新公共運(yùn)動(dòng)”。[16](PP2-5)服務(wù)型政府建設(shè)的根本目標(biāo)就是要徹底拋棄管制型政府的理念,積極回應(yīng)公民權(quán)利訴求,推進(jìn)政府治道變革。所以,從根本上說(shuō),服務(wù)型政府是公民本位的政府,關(guān)涉到官民關(guān)系的根本調(diào)整。執(zhí)政黨完全有能力、有決心在這一轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用,促進(jìn)現(xiàn)代政府的成長(zhǎng)。

簡(jiǎn)言之,在黨政一元化領(lǐng)導(dǎo)的黨治格局下,根本不存在政府自主性的問題。只有在黨政分開,執(zhí)政黨改變黨的執(zhí)政方式和理念的條件下,政府的相對(duì)自主性才有可能。這一過(guò)程既是政府從黨治國(guó)家格局下釋放出來(lái)的過(guò)程,也是政黨現(xiàn)代化的必然要求。改革開放伊始,鄧小平同志就提出了黨政分開的戰(zhàn)略任務(wù),要求政黨要在憲法和法律的范圍內(nèi)開展活動(dòng),不要直接干涉政府的具體行政行為。[11](P347)以黨代政,不是新時(shí)期共產(chǎn)黨人的選擇。同樣,政府自主性建設(shè)也意味著國(guó)家與社會(huì)的分離。政府應(yīng)該尊重社會(huì)的獨(dú)立發(fā)育,而社會(huì)也應(yīng)該尊重政府的權(quán)威。政府與社會(huì)的良性互動(dòng)是服務(wù)型政府建設(shè)的重要保證。所以,在自上而下的政黨推動(dòng)與自下而上的社會(huì)倒逼結(jié)合下,才能凸現(xiàn)出政府的相對(duì)自主性,真正促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。缺少任何一個(gè)條件,在當(dāng)下中國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府都不具有現(xiàn)實(shí)性。所以考察中國(guó)的服務(wù)型政府建設(shè)必須置于黨權(quán)、國(guó)權(quán)與民權(quán)的三方博弈和力量均衡中來(lái),否則難以得出契合實(shí)際的結(jié)論。毫不夸張地說(shuō),未來(lái)中國(guó)的政治改革就取決于三方之間的良性互動(dòng)和博弈。

服務(wù)型政府建設(shè)的根本要求是政府必須回歸公共性和服務(wù)性?；蛘哒f(shuō),公共性和服務(wù)性是現(xiàn)代政府的根本標(biāo)志。公共性意味著公共權(quán)力必須為公眾謀利益,而不能為本部門謀利益。一切以特定部門利益為核心的行政行為,都是不正當(dāng)?shù)?一切以立法來(lái)保障部門利益的法律行為,也都是違背公共權(quán)力的本性的。建設(shè)服務(wù)型政府,必須大力破除以政府部門利益化的做法,使公共權(quán)力回歸其本來(lái)的面目。服務(wù)性意味著政府是公民實(shí)現(xiàn)自身利益的工具,政府不具備目的性價(jià)值。傳統(tǒng)的政府理念偏重政府的統(tǒng)治職能,忽略政府的服務(wù)職能。黨提出建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略任務(wù),就是要徹底轉(zhuǎn)變政府職能,徹底調(diào)整、理順國(guó)權(quán)與民權(quán)之間的關(guān)系。這既是依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的根本要求,也是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)體現(xiàn)。前者要求政府、政黨、公民都必須遵守、尊重憲法和法律,后者要求政府在促進(jìn)發(fā)展進(jìn)程中必須積極回應(yīng)社會(huì)訴求,適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化。

三、公民權(quán)利優(yōu)先與政治決斷權(quán)懸置是服務(wù)型政府建設(shè)的限度

現(xiàn)代政治的根本要求是在公民和國(guó)家之間建立穩(wěn)固的法律契約關(guān)系。政治正當(dāng)性問題是任何國(guó)家都必然面對(duì)的核心議題。可以說(shuō),近代中國(guó)政治發(fā)展的核心議題就是建構(gòu)現(xiàn)代政治正當(dāng)性,也就是說(shuō)建構(gòu)公民與國(guó)家之間的特殊權(quán)利義務(wù)關(guān)系?，F(xiàn)代政治正當(dāng)性有兩大面向,即主觀面向——建立公民對(duì)國(guó)家的同意和接受,以及客觀面向——建立民主政治制度。[17](PP21-48)從這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量,中國(guó)現(xiàn)代政治正當(dāng)性的建構(gòu)過(guò)程還沒有完成,有待于進(jìn)一步深化。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民進(jìn)行革命和建設(shè)奮斗的目的就是要建立自由、民主的新秩序。[18](PP1025-1028)自由和民主從來(lái)都是中國(guó)共產(chǎn)黨人的價(jià)值目標(biāo)。它不僅要求形式上的自由和民主,還要求實(shí)質(zhì)上的自由和民主。形式和實(shí)質(zhì)是對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。沒有形式上的民主和自由,很難發(fā)展到實(shí)質(zhì)上的民主和自由;而沒有實(shí)質(zhì)上的自由和民主,停留在形式上的自由和民主就是虛假的、保守的,把自由和民主變成少數(shù)人的自由和民主。無(wú)產(chǎn)階級(jí)社會(huì)主義革命就是要在資產(chǎn)階級(jí)革命止步不前的地方推進(jìn)自由民主的大眾化,讓廣大公民享受到自由的味道和民主政治的實(shí)踐。

中國(guó)革命和建設(shè)的價(jià)值訴求就是以國(guó)家富強(qiáng)和民族獨(dú)立來(lái)保障公民自由和民主政治。服務(wù)型政府建設(shè)是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府轉(zhuǎn)型和治道變革,是為了促進(jìn)公民自由和民主政治建設(shè)。如果服務(wù)型政府淪為特定利益集團(tuán)的工具,如果服務(wù)型政府危及廣大公民的自由和權(quán)利,阻礙了社會(huì)主義民主政治的實(shí)現(xiàn),那么這樣的政府就背離了黨的宗旨,背離黨對(duì)公民的承諾。因此,公民權(quán)利構(gòu)成了服務(wù)型政府建設(shè)的第一道屏障。中國(guó)共產(chǎn)黨除了人民的根本利益之外,沒有自己的私利。近代中國(guó)歷史表明,只有堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)才能保證公民當(dāng)家作主。

任何政治秩序都會(huì)面臨常規(guī)狀態(tài)和緊急狀態(tài)的界分。[19](PP142-152)政治秩序的維持離不開非常手段,那種把政治秩序的維持建立在“哲學(xué)王”理想上的想法從來(lái)都沒有變成現(xiàn)實(shí)。柏拉圖的“夜間委員會(huì)”隱喻本身就有悖于其“哲學(xué)王”理想。當(dāng)政治秩序面臨重大危機(jī)、甚至解體的危急關(guān)頭,不訴諸于非常手段斷不能恢復(fù)秩序。這種狀況是服務(wù)型政府所應(yīng)付不來(lái)的。服務(wù)型政府主要解決的是在政治秩序的常規(guī)狀態(tài)下如何實(shí)現(xiàn)最佳治理的問題,而不是危機(jī)狀態(tài)下的政治決斷問題。在危機(jī)狀態(tài)下,國(guó)家元首憑借憲法賦予的緊急狀態(tài)處置權(quán),可以采取非常手段來(lái)克服危機(jī),使之恢復(fù)秩序。也就是說(shuō),政治決斷權(quán)是憲法賦予國(guó)家元首的特殊職權(quán),而不容服務(wù)型政府染指。所以,緊急狀態(tài)下的政治決斷權(quán)構(gòu)成了服務(wù)型政府建設(shè)的第二道屏障。

政治的本質(zhì)是沖突。在秩序范圍內(nèi),服務(wù)型政府是解決社會(huì)沖突的應(yīng)對(duì)措施;而在緊急狀態(tài)下,國(guó)家元首的政治決斷權(quán)才能迅速高效地結(jié)束危機(jī)。當(dāng)然,憲法在賦予國(guó)家元首政治決斷權(quán)的同時(shí),也在時(shí)效和范圍上做出了限制,否則國(guó)家元首就有可能變成獨(dú)裁者,而公民的政治自由和民主制度就會(huì)處于危機(jī)中。只有清晰權(quán)力的邊界,才能規(guī)范權(quán)力運(yùn)作,使之服務(wù)于公民自由和民主制度。

和諧是經(jīng)由政治斗爭(zhēng)達(dá)到的社會(huì)狀態(tài),而非政治的本質(zhì)規(guī)定性。只有經(jīng)過(guò)全體公民的竭誠(chéng)奮斗,才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。正因?yàn)榻ㄔO(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)是當(dāng)代中國(guó)的價(jià)值目標(biāo),才要求政府正視社會(huì)沖突的存在、正視社會(huì)矛盾,抓住主要矛盾,也要求公民敢于表達(dá)自己的利益訴求和權(quán)利要求,敢于同一切不合理的現(xiàn)象堅(jiān)決斗爭(zhēng),如此才能最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。如果把社會(huì)矛盾給“和諧”掉或視而不見,那就會(huì)錯(cuò)失解決問題的良機(jī),有可能導(dǎo)致更加沉重的矛盾。所有武裝的先知和立法者都成功地創(chuàng)設(shè)或維持了秩序,所有解除武裝的先知均毫無(wú)例外以失敗告終。借用海涅的話來(lái)說(shuō),在奧林匹斯山上,“在那些欣享瓊漿玉液、鮮果珍饈的裸體諸神當(dāng)中,惟有一位女神在這種歡樂平和的氣氛中頂盔掛甲,手執(zhí)長(zhǎng)茂,她便是智慧女神?！盵20](P75)

依照這種政治哲學(xué),必須恰當(dāng)?shù)毓懒咳嗣窠y(tǒng)一戰(zhàn)線在政治秩序建構(gòu)中的作用。無(wú)論是在和平建設(shè)年代,還是在戰(zhàn)爭(zhēng)年代,任何政治秩序都必須恰當(dāng)?shù)亟缍ㄗ约号笥押蛿橙?。在?dāng)代中國(guó),人民是一個(gè)政治概念,隨歷史條件的變化而變化。與人民相對(duì)的是敵人的概念,界定敵人的標(biāo)準(zhǔn)是其旨在顛覆人民民主專政的國(guó)體并造成嚴(yán)重后果,對(duì)此必須予以嚴(yán)厲打擊。任何社會(huì)無(wú)分內(nèi)外都有敵人,所以專政這把刀子什么時(shí)候都不能丟。從這個(gè)意義上,人民與敵人的區(qū)分是關(guān)乎國(guó)體的問題而不是政體。人民是國(guó)體的標(biāo)志,是解決國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)力量和依靠力量的問題,從根本上說(shuō)也是國(guó)家的服務(wù)對(duì)象。但區(qū)分?jǐn)澄业恼胃拍畈⒎巧鐣?huì)的常態(tài),而是在緊急狀態(tài)下必須做出政治決斷時(shí)才能以鮮明的方式來(lái)區(qū)分,并毫不猶豫地鎮(zhèn)壓敵人。由于服務(wù)型政府的工具性特征,決定了它必須服務(wù)于法權(quán)平等的公民。但是在中國(guó)的制度設(shè)計(jì)中,人民統(tǒng)一戰(zhàn)線卻能夠起到區(qū)分?jǐn)澄业恼喂δ?。這能夠有效地彌補(bǔ)服務(wù)型政府定位留下的政治空間,也是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家制度設(shè)計(jì)中的一大優(yōu)勢(shì)。所以,人民統(tǒng)一戰(zhàn)線是保障政治秩序的必要條件,在新時(shí)期應(yīng)該創(chuàng)新、發(fā)展和壯大人民統(tǒng)一戰(zhàn)線。

其次,要慎用舉國(guó)體制,特別要防止濫用舉國(guó)體制所造成的權(quán)力疲勞和斷裂。并非在所有的事情上都要發(fā)揮人多力量大、社會(huì)主義的優(yōu)勢(shì)就是有效率的觀念,只有在事關(guān)共同體生死存亡的重大問題上、重要時(shí)刻,才能采取政治決斷,運(yùn)用舉國(guó)體制。所以,服務(wù)型政府與舉國(guó)體制處于不同的層面。兩者面對(duì)的問題不同,解決問題的方式也不同。舉國(guó)體制不應(yīng)該成為在正常狀態(tài)下,政府政治動(dòng)員的方式,否則就會(huì)紊亂體制,重新回到管制型政府的老路上去。舉國(guó)體制的特點(diǎn)是能夠迅速有效地結(jié)束危機(jī),但是如果沒有憲法和法律的規(guī)范,它也有侵害公民權(quán)利的可能性。一旦舉國(guó)體制脫離了憲法和法律的限制,就好比脫韁的野馬,對(duì)公民權(quán)利的侵害將是難以估量的,效率愈高則為害愈大。比如,文化大革命期間,在領(lǐng)袖的號(hào)召下,舉國(guó)鬧革命,以革命群眾來(lái)沖擊科層體制,非常野蠻地對(duì)待黨內(nèi)功勛卓著的革命家,對(duì)待社會(huì)上有獨(dú)立思考能力的知識(shí)分子。它的惡果不僅傷害了黨在人民群眾的形象和威信,也導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)處于崩潰的邊緣。前事不忘,后事之師。舉國(guó)體制表面上熱鬧非常,實(shí)際效果未必盡如人意。而且,濫用舉國(guó)體制有可能造成權(quán)力疲勞,進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)力失效和斷裂。一旦面臨危機(jī)狀態(tài)需要舉國(guó)體制時(shí)候,由于常規(guī)狀態(tài)下濫用之,以致公眾冷漠,坐失拯救危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)?！拔母铩币蔡峁┝诉@方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),當(dāng)“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命”的理論,相繼把各社會(huì)階層卷入其間的時(shí)候,革命就失去了神圣性和正當(dāng)性,淪落為人與人之間相互規(guī)訓(xùn)與懲罰的工具。在這種場(chǎng)景下,“繼續(xù)革命”理論也就難以繼續(xù)下去了。

因此,從政治秩序構(gòu)成的角度來(lái)審視服務(wù)型政府建設(shè),人們不應(yīng)該期望過(guò)高,以免造成審美疲勞,也不應(yīng)該停留在政府職能轉(zhuǎn)變、工作方式轉(zhuǎn)變等經(jīng)驗(yàn)操作層面。正確的做法是,必須恰當(dāng)?shù)毓懒糠?wù)型政府建設(shè)的邊界,不能強(qiáng)加給它難以勝任的任務(wù)。有邊界的公共權(quán)力,才是有效的權(quán)力,才能更好地為公民服務(wù)。

四、小 結(jié)

服務(wù)型政府建設(shè)是當(dāng)前中國(guó)政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善和公民社會(huì)的逐步發(fā)育,為服務(wù)型政府建設(shè)創(chuàng)造了必要條件,而執(zhí)政黨執(zhí)政方式和理念的變革為服務(wù)型政府建設(shè)創(chuàng)造了充分條件。建設(shè)服務(wù)型政府既有利于執(zhí)政黨的執(zhí)政地位和基礎(chǔ)的穩(wěn)固,也有利于促進(jìn)執(zhí)政黨的適應(yīng)性變革。正是上述特點(diǎn),決定了中國(guó)的服務(wù)型政府建設(shè)任重而道遠(yuǎn),不可能一蹴而就,也決定了服務(wù)型政府建設(shè)的限度。在最理想的狀況下,服務(wù)型政府能夠成為連接執(zhí)政黨與社會(huì)的樞紐,從而有利于執(zhí)政黨、政府與公民之間的良性互動(dòng)。而在最糟糕的狀況下,服務(wù)型政府有可能面臨執(zhí)政黨與公民的雙重?cái)D壓,處于進(jìn)退維谷的境地,不僅政府相對(duì)自主性難以實(shí)現(xiàn),而且會(huì)成為執(zhí)政黨與公民之間良性互動(dòng)的障礙。

以治道變革帶動(dòng)政治改革,是服務(wù)型政府建設(shè)的應(yīng)有之義。服務(wù)型政府的首要關(guān)鍵是使政府現(xiàn)代化,使之回歸公共性和服務(wù)性的本來(lái)面目,而清洗掉管制型政府的模糊面孔?，F(xiàn)代政府的基本理念是公民本位,保障公民的權(quán)益不受侵害是政府的神圣職責(zé)。此外,服務(wù)型政府針對(duì)的是政治秩序常規(guī)狀態(tài)下的治道變革,對(duì)于緊急狀態(tài)下的政治決斷權(quán),它不能僭越。認(rèn)識(shí)到服務(wù)型政府的限度,才能有利于服務(wù)型政府建設(shè),否則容易回到全能主義政府的老路上去。唯此權(quán)界分明才能夠保障權(quán)力有效,才能保障公民和共同體的自由,促進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。

[1]鄒讜.二十世紀(jì)中國(guó)政治:從宏觀歷史與微觀行動(dòng)角度看[M].香港:牛津大學(xué)出版社,2000.

[2]劉少奇.在工商業(yè)家座談會(huì)上的講話[A].載國(guó)防大學(xué)黨史黨建政工教研室編.中共黨史教學(xué)參考資料(第19冊(cè))[C].北京:國(guó)防大學(xué)出版社,1986.

[3]林尚立.當(dāng)代中國(guó)政治形態(tài)研究[M].天津:天津人民出版社,2000.

[4]薄一波.若干重大決策與事件的回顧[M].北京:中共中央黨校出版社,1991.

[5]張靜主編.國(guó)家與社會(huì)[C].杭州:浙江人民出版社,1998.

[6]第二次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第2、3號(hào))[N].人民日?qǐng)?bào),2010-01-11.

[7]沈原.市場(chǎng)、階級(jí)與社會(huì):轉(zhuǎn)型社會(huì)學(xué)的關(guān)鍵議題.[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2007.

[8]溫家寶.2008年政府工作報(bào)告.gov.people.com.cn/G B/49901/7020911.html

[9]林尚立.國(guó)家建設(shè):中國(guó)共產(chǎn)黨的探索與實(shí)踐[J].毛澤東鄧小平理論研究,2008(1).

[10]陳明明主編.共和國(guó)制度成長(zhǎng)的政治基礎(chǔ)[C].上海:上海人民出版社,2009.

[11]鄧小平文選(第2卷)[M],北京:人民出版社,1994.

[12]高放.中國(guó)政治體制改革的心聲[M].重慶:重慶出版社,2006.

[13]鄧小平思想年譜[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,1998.

[14]王貴秀.中國(guó)政治體制改革之路[M].鄭州:河南人民出版社,2004.

[15]鄭維偉.被動(dòng)語(yǔ)態(tài)與公民政治參與[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2010-03-29.

[16]王錫鋅主編,公眾參與和中國(guó)新公共運(yùn)動(dòng)的興起[M].北京:中國(guó)法制出版社,2008.

[17]周濂.現(xiàn)代政治的正當(dāng)性基礎(chǔ)[M].北京:生活·讀書·新知識(shí)三聯(lián)書店,2009.

[18]毛澤東選集(第3卷)[M].北京:人民出版社,1991.

[19][德]卡爾·施密特.政治的概念[M].上海:上海人民出版社,2003.

[20][英]伯林.自由及背叛[M].南京:譯林出版社,2005.