⊙ 熊躍根

轉(zhuǎn)型進程中城市社區(qū)發(fā)展和公民參與的理論分析

⊙ 熊躍根

過去30多年來，經(jīng)濟改革與開放主導的社會變遷，深刻影響了我國城市居民的生活方式與人際關系模式，對社區(qū)形態(tài)及其內(nèi)涵也產(chǎn)生了重要的影響。面對城市環(huán)境、人居生活形態(tài)和發(fā)展模式的改變，人的問題和需要產(chǎn)生與變更的方式也在發(fā)生變化，這對城市社會規(guī)劃與社會福利服務的未來發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。本刊特刊發(fā)北京大學社會學系教授、北京大學中國社會與發(fā)展研究中心研究員、博士熊躍根《轉(zhuǎn)型進程中城市社區(qū)發(fā)展和公民參與的理論分析》一文，希望有助于我們對社會福利政策與社會工作服務的研究與思考。

——編者

一、引言

對每一位公民而言，“ 社區(qū) ” 不僅是一個具體實在的空間概念，也代表著一種精神上的歸屬和寄托。在古典社會學的傳統(tǒng)里，“ 社區(qū) ” 與 “ 社會 ” 是一對概念，它們分別代表著兩種生活空間和不同的生活方式。在德國社會學家滕尼斯（T?nnies ）看來，“社區(qū)” 是一種強調(diào)情感依附、以面對面關系為基礎的群際關系，它顯示了人與人之間的情感與團結關系的紐帶；“社會” 則代表著一種注重理性與利益交換規(guī)則的群際關系，它顯示的是人與人之間沖突、分化和協(xié)作的復雜關系。這一對概念對后來社會學中的二分法有著深刻的影響。

在中國，隨著市場經(jīng)濟、城市化與社會轉(zhuǎn)型的進程日益加快，城市社區(qū)不僅在人口構成、居住模式、內(nèi)部組織形態(tài)與政府行政權力滲透面臨日益復雜的局面，而且也在社區(qū)環(huán)境與人際關系模式方面遭遇日漸增加的困境。面對高度個體化和流動的人群，常規(guī)的政府主導的社區(qū)管理與服務機制，有時很難滿足和應對社區(qū)自身產(chǎn)生的問題，而社區(qū)居民關系的疏離與社會信任的缺失，使得社區(qū)居民的組織與社會參與變得十分困難。在新一輪強調(diào)社會管理創(chuàng)新與走群眾路線的政策氣候背景下，城市的社區(qū)發(fā)展何去何從，實在是值得我們深思的問題。

本文將主要側(cè)重從理論角度闡述轉(zhuǎn)型進程中的公民參與和社區(qū)發(fā)展的關系，并試圖將上述理論分析與當今城市社區(qū)面臨的問題結合起來，探究應對上述社會問題，社會福利政策與社會工作服務所應承擔的角色與作用。

二、轉(zhuǎn)型進程中的城市社區(qū)發(fā)展和公民參與面臨的問題

在中國, “社區(qū)發(fā)展”是近年來學者和非政府組織較多使用的一個術語。在政府的政策文件中，隨著改革開放和社會轉(zhuǎn)型的加快,“社區(qū)服務”和“社區(qū)建設”成為經(jīng)常使用的詞匯。而20世紀90年代末以來，隨著社會工作專業(yè)教育的迅速發(fā)展與職業(yè)化的出現(xiàn)，“社區(qū)工作”逐漸成為一個新的領域和職業(yè)崗位。

在改革開放早期，學界和政府對什么是“社區(qū)”曾進行過廣泛的討論與爭辯。即使到今天，人們對于“社區(qū)”的內(nèi)涵與邊界仍然有不同的看法。由于大政府和高度行政化的經(jīng)濟與社會管理體制的影響，城市社區(qū)雖然逐漸擺脫了過去單位制下的統(tǒng)轄與集中化的特性，但是自上而下的垂直化行政管理體制一直是政府發(fā)布命令、進行動員和實施政策的基本方式；而與此同時，社區(qū)基層所擔負的任務并未因政府倡導“小政府大社會”而減少或得到分解。相反，隨著每一個時期因特定的政治、行政管理或社會治理的需要，在“大社會”尚未成熟發(fā)育的前提下，上級賦予基層社區(qū)的管理與服務的任務反而增加了。在我國，由于單位制、城市化和社會轉(zhuǎn)型的原因，城市社區(qū)的類型依然多種多樣，特別是由于城市商品房建設和居住模式的變化，社區(qū)居民的規(guī)模也普遍比過去增大，這給傳統(tǒng)的以城市居民自治、自我管理等為基礎的居民委員會機制帶來了莫大的挑戰(zhàn)，這一機制逐漸演變?yōu)椤吧鐓^(qū)居民委員會”，發(fā)揮著管理社區(qū)事物、協(xié)調(diào)居民關系、服務社區(qū)居民等作用。就社區(qū)發(fā)展與公民參與這一問題而言，目前的管理體制雖然有所反應，但是由于社區(qū)管理體制自身的原因和社會總體的環(huán)境，社區(qū)的發(fā)展與參與仍然面臨諸多問題。

1.對社區(qū)發(fā)展與公民參與的理論認識和認知

隨著社會學和社會工作等學科的復興與發(fā)展，學界對社區(qū)發(fā)展這一概念和實踐基本形成了共識。然而，作為管理者的政府，對社區(qū)發(fā)展的表述和實踐路徑仍缺乏統(tǒng)一的口徑，而在實踐中，農(nóng)村與城市在社區(qū)發(fā)展中也面臨不同的任務與困難。盡管如此，社區(qū)發(fā)展是一個相當寬泛的概念，對它的界定也可以很不同。在發(fā)達國家和發(fā)展中國家，社區(qū)發(fā)展有不同的歷史經(jīng)驗。同時，社區(qū)發(fā)展也同特定的價值觀、實踐方法與目標緊密結合在一起。但是，無論如何，公民參與是社區(qū)發(fā)展的基石。就一般意義而言，“社區(qū)發(fā)展”可以代表一種實踐，也可以是一個學科領域。一般而言，其含義是指由民間領袖、活動家、專業(yè)工作者與公民共同參與的一種旨在改變地方社區(qū)狀況的活動。分析社區(qū)發(fā)展，我們還應認識其基本要素。社區(qū)發(fā)展的基本要素應包括：社區(qū)問題、權力關系、組織、公民個人和團體、社會制度和社會變遷。因此，在確定社區(qū)發(fā)展的內(nèi)涵和制定社區(qū)發(fā)展的基本任務與目標時，政策決策者和社會工作專業(yè)工作者應充分考慮到上述要素。

在國際上，社區(qū)實踐的推行通常強調(diào)一系列與發(fā)展相關的目標，它們包括：消除貧困與社會剝奪、在基層整合社會、關注公民需要，解決社區(qū)問題、通過參與推進民主發(fā)展、培育社區(qū)能力，實現(xiàn)公正、平等與相互尊重。而要實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展的目標，毫無疑問，作為社區(qū)行動者主體的公民參與是至關重要的。在社區(qū)發(fā)展中，公民參與既是一種活動（或行動），也是一種實踐方法，它是展現(xiàn)公民權力、維護公民權益和促進平等與正義的重要途徑。阿恩斯坦（Sherry R. Arnstein ）于1969年發(fā)表的題為 “公民參與的階梯” 的文章，對人們認識公民參與的方式與價值極其有幫助。最重要的是該文指出，許多政客、規(guī)劃者、項目負責人、建筑師和老板等認為，對公民的操縱是公民參與的過程。他認為，參與有三個層面，他總結為“三階梯”，即第一階梯是指公民權力，包括公民控制、代表性的權力（delegated power）和伙伴關系；第二階梯是指表面文章（Tokenism），主要包括安撫、咨詢和知會；第三階梯是指非參與，包括治療和操控。

然而，公民參與并不是一件自發(fā)的事情。在社區(qū)發(fā)展中，只有在下列情形時公民才會志愿地參與到社區(qū)活動中去：第一，公民看到可以獲得益處或有利可圖；第二，面前有一個適合的組織結構幫助他們表達利益；第三，感到他們生活中某些方面受到威脅；第四，感到有義務支持這一活動；第五，對某一問題或情境有更好的認識；第六，感覺在群體中更舒適。在現(xiàn)實中，城市社區(qū)的居民參與的實現(xiàn)，也大抵要滿足上述條件（Arnstein，1969）。而強制或強迫實現(xiàn)的參與，公民的自發(fā)性、志愿性就會大打折扣，也不利于促進社區(qū)發(fā)展和公民社會的發(fā)展。社區(qū)公民參與的程度，在某種程度上還受到一些因素的制約，比如公民對政治權力與義務的了解；公民對社區(qū)議題或公共事物的公共討論的理解；公共教育與聽取大眾意見；公民對決策過程中參與之重要性的認識。

作為政府決策者和社會工作專業(yè)工作者，若要有效促進公民參與，應充分認識到一系列關鍵要素，在影響參與內(nèi)容和目標。而實現(xiàn)公民參與的目標也與不同行動者的態(tài)度、看法、知識與投入等密切關聯(lián)在一起。這些關鍵要素包括：改變的動機和對問題的投入、方法的知識、意識和教育、合作、相互的利益、策劃與實施、透明度和彈性、專家的作用。

公民參與對社區(qū)發(fā)展至關重要，同時社區(qū)發(fā)展進程也會有效地促進公民參與，二者存在緊密聯(lián)系。社區(qū)發(fā)展通過滿足公民需要促進公民參與；社區(qū)發(fā)展通過公民參與改變組織效能；公民參與提升社區(qū)發(fā)展的渠道和機會；公民參與促進社區(qū)發(fā)展的水平。

2.城市社區(qū)發(fā)展和公民參與面臨的問題

當前，在我國，城市社區(qū)發(fā)展的事物，基本上是在街道－社區(qū)（居民）委員會的基本框架內(nèi)展開的，有很強的政府與行政主導色彩，公民自組織雖然也存在，但是這些公民基層組織的活動很多時候會被組織或被卷入進政府的行政管理議程中。

（1）城市社區(qū)發(fā)展面臨的主要問題

第一，政府在制定和落實社區(qū)發(fā)展時缺乏統(tǒng)一和整體性的目標、理念和管理系統(tǒng)。在大陸，社區(qū)發(fā)展涉及到經(jīng)濟、民政、衛(wèi)生、法制、宣傳、教育等多個部門，多種行政事物，很容易出現(xiàn)政出多門，協(xié)調(diào)困難和難以執(zhí)行的局面。

第二，社區(qū)基層組織的權力與資源不足的問題。作為政策實施的基層單位，社區(qū)擔負著重要的責任。但是，在城市，社區(qū)是一個自治的居民組織，在管理和服務權限、人財物資源以及合法性等方面都面臨諸多缺陷，這就限制了社區(qū)在實施政策、動員和組織居民、推行社區(qū)發(fā)展項目和建立社區(qū)支持網(wǎng)絡等任務的能力。

第三，城市尤其是大城市的快速擴張，使得既有的城市社區(qū)基層組織難以應對復雜的人群、眾多的事物和日益增加的需要。在城市，數(shù)以萬計的農(nóng)民工、新移民進入到城市后，他們在基本生存、就業(yè)、居住和社會融入等方面都遇到了很明顯的困難。而與此同時，城市原有居民在居住、生活保障、就醫(yī)和就業(yè)等方面也面臨到更多的壓力。對政府和社會組織來說，如何滿足兩部分人群的基本需要？如何平衡好彼此的利益矛盾？促進城鄉(xiāng)居民真正的融合，是實現(xiàn)社會穩(wěn)定和和諧的重要前提。

第四，社區(qū)干部的知識、技能和職業(yè)使命還不夠突出，在實踐中難以應付日益復雜的工作局面和多方面的問題，這使得加快社區(qū)工作或社會工作職業(yè)化與專業(yè)化，增強社區(qū)干部的專業(yè)性和推進社區(qū)服務的專業(yè)水平的任務變得十分緊迫。目前的困境是，社區(qū)工作內(nèi)容與專業(yè)的社會工作之間還存在明顯差距，政府對社區(qū)工作專門崗位的工作定位與職務內(nèi)涵的界定也比較模糊。專業(yè)社會工作如何與行政化的社區(qū)管理事物結合起來，如何使得西方的專業(yè)社會工作理念與知識同華人社會的文化、政府管理體制與社會組織發(fā)育的形態(tài)緊密結合在一起，還需要進一步探索。

（2）城市社區(qū)發(fā)展中公民參與面臨的主要障礙

在我國，從外部環(huán)境和設施來看，城市的發(fā)展進步比較顯著。但是，就城市的社區(qū)發(fā)展來說，問題依然明顯。對大多數(shù)人而言，回到熟悉的社區(qū)其實就是回到自己溫暖的小家。由于社區(qū)環(huán)境、居住模式、社區(qū)居民構成等的復雜性和變化性，社區(qū)內(nèi)的居民之間陌生感比較強，聯(lián)系缺乏，相互支持與合作就更少。造成這種局面的原因很多，有居民自身的原因，也有體制和文化的原因，但更多是涉及到目前社區(qū)管理與服務的體制和方式。

當前，城市社區(qū)公民參與存在的障礙主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，缺乏信任；第二，利益相關者之間缺乏合作；第三，信息缺失；第四，對權利和責任缺乏認識；第五，對未知的恐懼；第六，缺乏自信；第七，缺乏技巧、資源；第八，居民自身過高的期望等等。

如何處理好公民參與過程中的行動者關系，也是有效提高公民參與的一個重要前提，這些關系主要是指公民、社區(qū)基層組織、街道層面的科層機構、社區(qū)其他類型的組織、外部機構和組織之間存在復雜的動態(tài)關系。

三、社區(qū)發(fā)展中的社區(qū)工作和公民參與

在我國，城市社區(qū)的格局和發(fā)展機制強烈受到政府行政管理模式的影響與制約，公民自我參與和開展社區(qū)活動在一定程度上受組織無力和資源欠缺的限制。隨著城市化進程不斷加快，城市社區(qū)居民居住空間與方式的變化，城里人與農(nóng)村人、市民與農(nóng)民、富人與窮人、官員與老百姓、政府與民間等的社會邊界開始松動，社會關系形成機制也發(fā)生了新的變化，影響公民權力與身份的關系機制和認同機制也在一定程度開始轉(zhuǎn)變。因此，在新的形勢下，如何在現(xiàn)存體制和社會變遷的條件下，開展和實施專業(yè)的社會工作，需要考慮下面幾個方面：第一，政治與行政化過程強烈影響著專業(yè)的社會工作實踐；第二，社區(qū)歸屬感與社會聯(lián)系的內(nèi)在關系；第三，集體成員資格、社會團結與新社會邊界之間的關系。對中國大陸來說，發(fā)展和推動社區(qū)工作和社區(qū)服務，需要將傳統(tǒng)的以政府主導的自上而下（Top-down）模式與民間自發(fā)的自下而上（Bottom-up）模式有機地結合起來，以更好地平衡政府與社會的權力關系，促進社會關系的和諧發(fā)展。

1.社區(qū)工作在社區(qū)發(fā)展中的角色與作用

社區(qū)發(fā)展中的公民參與，不僅能夠增長公民的知識，提高公民的能力，還可以有效地建立公民與政府及非營利組織之間的信任與合作關系。通過參與，不僅可以增進政府基層組織與公民之間的信任與互動，還可以在很大程度上推進公民社會組織或非營利組織的發(fā)育，進而提升社區(qū)解決自身問題的能力和促進社區(qū)發(fā)展。

通過社區(qū)參與，公民可以促成實現(xiàn)下列目標：第一，學習并將信息傳達給政府或非營利組織；第二，說服并向政府或非營利組織陳述問題及立場；第三，獲得分析和解決問題的技巧；第四，實現(xiàn)共識，取得成果；第五，對政策過程的控制。

通過公民參與，政府或非營利組織可以促成實現(xiàn)下列目標：第一，從公民那學習同時向他們傳遞信息或知識；第二，說服公民并建立信任；第三，獲得決策的支持；第四，實現(xiàn)共識，取得結果；第五，避免項目重建的成本；第六，獲得更好的政策和解決辦法。

總體而言，城市社區(qū)發(fā)展的主要方法還需要依賴下面的渠道來實現(xiàn)：第一，經(jīng)濟發(fā)展；第二，社會項目規(guī)劃；第三，環(huán)境保護；第四，政策倡導；第五，教育和培訓；第六，研究與開發(fā)。

2.社區(qū)發(fā)展中公民參與的主要方法與策略

在我國，過去三十多年的高速經(jīng)濟增長，政府雖然積累了一定的財力和資源，但是卻也面臨著社會不平等和收入差距情形不斷惡化的挑戰(zhàn)，如何促進包容性的增長，并促進社區(qū)居民生活的和諧安康，的確關系到社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的大局。在促進社區(qū)發(fā)展的過程中，采用的專業(yè)社會工作方法應和民間解決社區(qū)問題的智慧結合起來，其目的是重建社會平等的關系機制，打破身份、權利與資源分配的不平等狀態(tài)，真正實現(xiàn)社會融合和穩(wěn)定和諧的社會目標，使得公民生活得充滿幸福感更有尊嚴。因此，對政府來說，不僅要從傳統(tǒng)的斗爭政治哲學思維轉(zhuǎn)向生活政治哲學，更關鍵是要從效率為先的發(fā)展理念轉(zhuǎn)向注重再分配政治的正義理念。

（1）公民參與的主要方法

第一，公民在社區(qū)問題界定與需要評估中的參與；第二，公民在一般社區(qū)活動中的自主參與；第三，公民參與社區(qū)組織領袖的選拔；第四，公民作為社區(qū)自愿者；第五，公民參與對政策實施的監(jiān)督；第六，公民參與社區(qū)發(fā)展項目的評估活動。

（2）公民參與的主要策略

第一，設計具體的發(fā)展項目；第二，發(fā)展指標和測量工具；第三，建立資料收集工具；第四，進行問卷調(diào)查；第五，社區(qū)發(fā)展的能力建構的規(guī)劃；第六，個案研究；第七，發(fā)展項目實施的結果評估與討論。

今天，我們生活在一個日益變遷的社會中，我們?nèi)粘Ｉ钏诘纳鐓^(qū)也在悄然發(fā)生改變，而這一切都和社會經(jīng)濟發(fā)展的格局與進程密切關聯(lián)在一起。在我國，建立和諧社會，創(chuàng)建和諧城市，都已成為發(fā)展的目標之一。然而，城鄉(xiāng)二元的基本格局尚未因發(fā)展進程而改變。國家發(fā)展與城鄉(xiāng)整合戰(zhàn)略的實施，一方面打破了城鄉(xiāng)既有的邊界，另一方面又在形成新的邊界。正如學者早期所言，流動人口和農(nóng)民工在城市里形成的社區(qū)生活與日常生存狀況，正反映了國家治理策略與社會網(wǎng)絡在新的空間所產(chǎn)生的權力關系（項飚，2000）。在我國城市尤其是在大城市，居民對社區(qū)生活的冷感和彼此間的茫然不知，這使城市居民在規(guī)模不斷擴大的社區(qū)面前感到難以適應，社區(qū)自組織缺乏，居民幾乎沒有機會參與社區(qū)活動。而對在城市工作的流動人口（以農(nóng)民工為主）和非本地戶籍人員而言，獲得基本的社會認同，獲得與本地居民同樣的機會和待遇仍然是一個需要努力實現(xiàn)的目標。為實現(xiàn)和諧社會與共同富裕，政府提出要讓全體人民享受改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，其核心是通過收入或財富的再分配，確立新型的社會關系，縮小貧富差距，減少社會沖突。

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