⊙ 孫建麗 韓 鋒

基于戰(zhàn)略管理視角下的流浪乞討人員的社會救助與社會控制

⊙ 孫建麗 韓 鋒

戰(zhàn)略性管理原是指相關機構依據(jù)發(fā)展目標和長期規(guī)劃而采取的合理化運行模式和科學性運營方式，按照權威性、專業(yè)性的管理機制解決發(fā)展中遇到的一系列問題。戰(zhàn)略型管理是實施政府機構流程再造、提高行政機關行政效能以及改進管理方式的重要舉措和長效路徑；戰(zhàn)略管理強調政策執(zhí)行的強制性、管理方法的科學化、行為方式的合理性以及目標規(guī)劃的戰(zhàn)略性。引入戰(zhàn)略性管理來推動社會救助事業(yè)的進一步發(fā)展是完善社會保障工作的當務之急，對于流浪乞討人員的有效安置、合理控制以及維護社會穩(wěn)定都起到重要作用。

一、流浪乞討人員社會救助面臨的問題分析

（一）參與救助人員的工作理念處于艱難轉變期，行政意識部門化與利益化嚴重。救助站的組成模式主要建立在過去收容遣送站的基礎上，工作人員從原有編制中選派，收容遣送時期的工作態(tài)度強硬、服務意識冷漠以及利益驅動違規(guī)執(zhí)法等固有弊端不可能在幾年內徹底改變?！毒戎k法》強調尊重人格、保障人權，以完全關愛之心提供熱情服務和無償援助，原有收容遣送的陳舊思想直接影響參與救助人員的工作方式和管理方法，利益驅動的行為方式與服務意識主導的社會管理大相徑庭。救助代替強制，服務理念替代固有觀念，尚需時日。

（二）參與救助部門權責不清，社會救助主體與客體不明確促使社會救助與社會控制混亂不堪。流浪乞討人員社會救助的首要問題是明確救助主體與客體。對于救助主體而言，根據(jù)《救助管理辦法》和民政部《細則》規(guī)定，公安、衛(wèi)生、交通以及城管等部門在各自的職責范圍內配合協(xié)助民政部門做好相關工作，但是并未針對參與部門從事哪些具體性工作作出明確指示和規(guī)定，這種標準缺失的規(guī)定導致救助工作中相關部門相互推諉、互相扯皮；行政不作為與行政亂作為現(xiàn)象屢見不鮮，混亂不堪，最終把責任推卸給“勢單力薄”的民政部門。對于救助客體而言，民政部《細則》第一條對于救助對象的解釋為“因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，在城市流浪乞討度日的人員”。在實際救助運行中，針對這四個條件有效定位與判斷的難度很大，掌握救助對象的真實身份需要耗費很大的人力、物力甚至財力，核實標準難度較大，審查程度過于繁瑣，往往出現(xiàn)“理應救助的流浪街頭，不符合標準的得到救助”的現(xiàn)象發(fā)生，救助對象甄別問題是救助工作的痼疾。

（三）相關配套體制不健全以及法律制度不完善導致有效的社會救助機制難以形成。一方面，《救助辦法》與《實施細則》正式頒布以來，對于被救助者中的精神病人、傳染病人、老年人、未成年人以及以謀利為目的的職業(yè)乞討人員等特殊人群的救助處于法律真空狀態(tài)，沒有具體性的法律與法規(guī)進行參照和借鑒，不能實現(xiàn)有法可依、有章可循。另一方面，救助資金的來源在法律規(guī)定中沒有具體規(guī)定，中央與地方投入救助費用的比例沒有權威性的劃分，資金來源方式缺乏法律保障，投入救助款項存在很大隨意性和浮動性，沒有物質與資金性保障，救助工作不可能達到政策預期效果。救助站資金來源單一，經(jīng)費不足，缺乏長效法律保障機制。

（四）救助與管理功能失衡，救助措施的缺陷導致救助工作難以標本兼治。救助措施的臨時性不利于救助對象脫離乞討狀態(tài)，救助人員以遣送流浪人員安全返鄉(xiāng)、暫時性解決他們的吃住為盡責的依據(jù)，無法提供延伸性救助措施和長期性幫扶策略?！毒戎k法》規(guī)定：“不可以拒絕流浪乞討人員的救助，但也不可以限制流浪乞討人員離站”，這種規(guī)定使“反復騙站”者與符合條件救助者難以區(qū)別，救助與管理功能協(xié)調統(tǒng)一度不強，救助站處于無計可施的狀態(tài)中。

（五）救助管理體制落后導致救助工作效率不高，救助效果甚微。區(qū)域間地方政府協(xié)作難度較大，參與救助的力度不足；部門之間配合程度不高，沒有一個權威性、專業(yè)性的綜合管理機構協(xié)調各個部門依法行政，各個職能部門缺乏宏觀管理，各行其事；各個地區(qū)救助站與救助站之間，管理機構與救助站之間沒有形成完善的組織網(wǎng)絡體系和信息資源連接系統(tǒng)，組織機構之間溝通不暢，有關被救助人員個人信息以及成功救助經(jīng)驗不能共同分享與交流。由于區(qū)域政府之間以及部門機構之間相互協(xié)作、密切程度的缺失影響了整個流浪乞討人員的社會救助與社會控制的效率和效果，促使救助工作始終處于疏于管理、敷衍散漫的低效能狀態(tài)中。

二、戰(zhàn)略管理引入社會救助工作的特點分析

事實證明，救助管理機制的不完善與不合理是救助工作問題多發(fā)的重要因素?，F(xiàn)階段，需要具有科學性、規(guī)范性以及長效性于一體的戰(zhàn)略管理應用于流浪人員的社會救助與社會控制中，以進一步彌補日常救助管理的不足和缺陷。社會救助中戰(zhàn)略管理應用的特點是：

（一）戰(zhàn)略管理強調政策規(guī)范性與權威性。戰(zhàn)略管理注重政策的強制性與專業(yè)性，要求在日常管理中，保障政策規(guī)定的權威性與無條件執(zhí)行性，確保管理進程中法治化運作?！毒戎芾磙k法》與《管理細則》規(guī)定各項有關救助者和被救助者的相關權益，參與救助的各個部門要全面按照政策行事，依循條款的規(guī)定辦事，救助機關運行中必須遵循法治化軌道，確保有法可依、有章可循。

（二）戰(zhàn)略管理注重管理的有效性和結果的綜合評價。戰(zhàn)略管理自始至終重視管理的績效性，把管理的科學性、合理性、效益性納入體系指標中，從管理的投入到產(chǎn)出、過程的效率與效果、“顧客的滿意程度”等全面進行審查和系統(tǒng)評估。戰(zhàn)略管理注重管理的績效性可以在很大程度改變救助管理過程中的效果差、效率低以及第三部門參與度較難的現(xiàn)狀。

（三）戰(zhàn)略管理是整合機構優(yōu)化配置以及制定組織長久發(fā)展規(guī)劃的科學管理模式。戰(zhàn)略管理在主體明確的前提下系統(tǒng)整合不同部門和機構，使之優(yōu)化成為一個整體，制定長久規(guī)劃，綜合整治，權責明確，主體清晰，全方位與系統(tǒng)化地解決機構各項事宜，從而達到高效、專業(yè)化與科學性的目的。

三．戰(zhàn)略管理框架下的流浪乞討人員的社會救助的應用分析

（一）樹立共同救助理念，立法確定責任規(guī)劃

1. 樹立共同救助理念。政府是流浪乞討人員社會救助的主體，但政府不是救助的唯一主體，政府、社會組織、社區(qū)、公眾應該形成一種共同救助、協(xié)助一致的配置模式，逐漸形成共同救助、互助一體的救助理念。在以往長期的救助模式中，政府主導的救助僅僅是一種直接面對被救助人員的單一模式，沒有充分考慮被救助人員的現(xiàn)實需求和內心感受。共同救助理念的樹立和強化可以有效實施全方位救助，多元救助模式可以有效避免救助過程中的單一性和片面性。

2. 通過立法確定責任規(guī)劃。共同救助模式的前提和基礎是要責任明確，通過出臺補充救助政策的乞討法以及救助部門職責規(guī)定等法治推進的方式保障社會各界的廣泛參與和監(jiān)督，明確不同救助主體的不同責任，使救助工作分工有序、職責明確，有效解決救助過程中政府救助機構互相推諉、權責不清的問題，確保救助工作有序開展，高效運行。

（二）強化現(xiàn)有政策效力，制定相關法規(guī)予以補充與完善

1. 維護《救助管理辦法》權威。任何政策都是有缺陷的，不能因為政策執(zhí)行中的問題而全部抹殺新政策的功效與特點，不能因為新政策的暫時缺陷而高調宣布政策終結的必要性。新政策的指導性綱領與救助總則在宏觀上規(guī)定了救助機構和救助人員在新時期的責任以及被救助者的權利，在執(zhí)行時期發(fā)揮著重要的指導作用與救助調控作用，流浪乞討人員社會救助工作的良性運轉，需要切實加強現(xiàn)有政策的權威性與穩(wěn)定性，確保有法可依、有章可循。

2. 相關配套法規(guī)的補充與說明?，F(xiàn)行救助政策條款規(guī)定的模糊性與內容的不充分需要制定與之協(xié)調、互補的法規(guī)予以完善，《救助辦法》與《實施細則》關于管理機構的責任明晰問題需要有明確的規(guī)定與條款進行定位，關于特殊人群的救助與管理急需具體性與指導性的法規(guī)來參照執(zhí)行。盡快出臺與新辦法相適應、相匹配的政策，彌補《救助辦法》在政策執(zhí)行中出現(xiàn)的法律真空的缺陷，使救助管理機構與被救助人員的事實行為在政策條款上有法可尋，切實保護被救助人員的合法權益，不斷規(guī)范參與救助機構的行為，加速流浪乞討社會救助的法制化運營。

（三）加大宣傳教育力度，進一步拓寬資金來源渠道

1. 創(chuàng)新宣傳手段。造成流浪乞討的原因多種多樣，不能因為暫時的乞討而被排擠與驅逐，要創(chuàng)新宣傳手段與方法，借助流浪乞討人員社會救助新辦法的實施，在社區(qū)以及固定區(qū)域內不斷宣傳關愛流浪乞討人員以及參與社會救助的重要意義，促使廣大公眾了解流浪人員的同時，逐步形成共同救助、廣泛關注的和諧氛圍。

2. 擴展資金來源渠道。流浪乞討人員的救助資金僅僅依靠政府投入難以保證救助工作順利開展，要充分調動社會各界參與流浪乞討人員救助的積極性，呼吁公眾參與到救助工作體系中。在各方充分了解社會救助工作的同時，進一步爭取更多的款項和物品，通過慈善組織和社會團體廣泛籌集資金，緩解資金缺口與壓力，同時招募志愿者、義工以及服務人員參與社會救助，節(jié)省開支。

（四）合理劃分，根據(jù)不同人群進行分類救助管理

1. 合理劃分被救助人群。對于遭遇天災人禍、意外突發(fā)事故以及基本喪失謀生途徑符合救助的人群可以直接進行救助，后續(xù)幫扶工作要與相關制度銜接起來。對于主動乞討的群體，要進行深入的剖析與調查，做好備份和登記，既要徹底清除因謀利為生存的乞討分子，也要根據(jù)法規(guī)救助暫時迫于生計而流浪的人員。

2. 對于弱勢群體中的特殊人群進行針對性救助。未成年人、殘疾人、精神病人以及婦女是流浪乞討人員中的特殊人群，要分類對待進行管理。女性流浪乞討人員除了在救助中進行特別對待以外，要充分進行思想教育與技術支持，勸解其走上自謀職業(yè)之路；未成年人處于思想未成熟階段，極易受到犯罪分子的誘騙和利用，對于他們要進行系統(tǒng)登記和反饋訪談，進行重點救助，確保他們受到監(jiān)護人以及政府的有效安置；對于殘疾人的安置，要本著特殊對待的原則，及時與當?shù)孛裾块T聯(lián)系，結合實際安排相關工作，沒有條件的優(yōu)先給予最低生活保障；對于最為棘手的精神病人，要科學劃分為被遺棄的還是有親屬照管的，前者根據(jù)國家相關法規(guī)進行人道主義救助和醫(yī)務治療，后者可以聯(lián)系親屬，與當?shù)孛裾c醫(yī)療部門聯(lián)系，共同救助。

（作者單位：上海理工大學管理學院）